内容摘要：石油天然气是我国重要的战略资源，决定着国家政治、经济发展的命脉。但是我国现行石油天然气法律体系的不完善和立法的滞后，阻碍了石油天然气工业发展和国民经济的稳定运行。本文通过分析我国石油天然气行业发展的实际情况和立法现状，提出《石油天然气法》立法的一点建议和思考。

关键词：石油天然气行业；石油天然气法；立法

一、我国石油天然气行业发展和立法现状

（一）石油天然气行业发展现状

1.油气资源紧缺、石油安全等问题日益突出。我国经过数十年的开采，国内的大型油田都不同程度进入了衰竭期，石油剩余可开采量仅占世界可开采量的1.8%，目前累计探明的石油天然气储量分别为20%和6%，和世界平均探明程度相比要低得多，油气资源人均占有量也较低，大体仅为世界平均水平的1/5，国内产量的增长不能满足国内需求的增长，油气供应安全面临着重大挑战，据专家分析预测2010年和2020年中国石油保障程度只有71%和62%，在未来10-15年内，中国石油进口量将达到50%。[1]面临着油气资源如此紧张的局势，国家要通过法律政策，科学指导油气勘探开发，提高油气利用效率，加快建立和完善油气战略储备制度。

2.油气能源污染问题日益严重。油气污染、油气事故频繁发生，如四川“12.23”特大井喷事故曾造成243人罹难；开县罗家的井漏事故迫使当地1万群众撤离；违章建筑、打孔盗油破坏油气管道设施现象屡禁不止；山洪、地震等自然灾害冲击管线断裂造成农田污染；吉林石化爆炸事件引发水污染等这一件件血淋淋的事件不能不引起大家的反思。安全生产、环境保护等问题应成为立法机关起草制定《石油天然气法》的重要内容。

3.石油天然气行业发展困难重重。我国油气勘探开发工作重点已转入边界、低渗透、稠油和埋藏深的油气田，勘探难度加大；对油气安全生产、环境保护、征用土地等方面的投资和成本越来越高；油气行业还没有形成统一、开放的市场格局，市场的基础性作用仍未得到充分发挥；油气企业普遍机制不活，缺乏市场竞争的抗风险和应变能力；政府监管不能适应行业发展的需要，存在监管职能重叠、分散、交叉等弊病，某些领域的监管甚至缺位。[2]这要求国家从立法上完善油气行业发展的各项制度和政策，加强对油气行业的监管力度。

（二）我国石油天然气行业的立法现状

1.石油天然气立法现状。目前，我国油气行业的相关法律主要包括:《矿产资源法》、《石油及天然气勘探、开发登记管理暂行办法》、《石油、天然气管道保护条例》、《对外合作开采陆上石油资源条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《石油及天然气勘探、开发登记收费暂行规定》、《资源税暂行条例》、《成品油市场管理暂行办法》。这些法律主要涉及了油气资源管理体制、油气矿权及转让、对外合作、管道安全、资源补偿、税费、土地、环保、安全等领域，初步形成了以上游为主的法律体系，但下游领域立法基本为空白，还没有形成以石油天然气法为核心统领油气行业各个领域的法律体系，行业监管缺乏完整的法律基础。[3]

2.石油天然气法制建设的不足：（1）没有形成完整的法律体系，效力层次较低，油气资源的特殊性在法律上没有得到充分体现；（2）在油气储运、销售、加工炼制、进出口贸易、石油储备、油气田保护和监管等方面，主要是大量的政策性文件，相关立法基本上还是空白；（3）现行有关石油立法大部分是20世纪80年代中后期或90年代初制定的，一些法规所确认的制度、原则难以适应形式的变化，在实践中必须通过修订、法律解释或有关部门的协调等手段加以解决；（4）立法自身的缺陷，例如主管部门不明确、概念不准确、适用范围不确定、法律冲突等，妨碍了立法价值的贯彻和落实。[4]

二、起草制定《石油天然气法》的立法构想

（一）《石油天然气法》的立法定位

由于我国油气行业相关法律的内在逻辑、系统体系混乱，石油天然气法律体系的不完整，国家提出要制定《石油天然气法》。首要解决的问题就是这部法律的立法定位和性质。《石油天然气法》是一部涵盖石油天然气上中下游整个行业的大而全的石油天然气法律规范，不能笼统的说是一部经济法还是商法或者行政法，为了体现实效性，它应该是一部兼具经济法、商法和行政法特点的综合性法律规范，是石油天然气法律体系的一般法，与石油天然气其他单行法规条例共同构成完整的石油天然气法律体系。

立法机关制定《石油天然气法》要规范好石油天然气法与其他相邻法律法规的关系，与矿产资源法、城市规划法、安全生产法、草原法、环保法等要协调一致，尽量避免法律冲突。（1）石油天然气法律体系内部发生法律冲突，可以按照特别法优于一般法，新法优于旧法的理论解决。如石油天然气法与矿产资源法，石油天然气属于矿产，受矿产资源法的调整，而石油天然气法是专门针对石油天然气领域制定的法律，相对于矿产资源法而言，它是特别法，两部法律发生冲突时，石油天然气法优于矿产资源法适用。（2）石油天然气法与其他领域法律发生冲突，如海洋法、草原法、环保法等，可以通过制定区际法律冲突法来解决领域与领域之间的法律冲突问题，也可类推适用国际私法解决区际间的法律冲突。[5]

（二）《石油天然气法》的调整范围

法律是调整特定社会关系的行为规范，那么《石油天然气法》就是调整石油天然气行业发展中产生的经济关系和社会关系的法律规范。其调整范围应涵盖石油天然气行业上中下游的所有产业领域，从石油天然气勘探、开发、储运、加工炼制、销售、资源配置、合理利用、进出口贸易等油气行业的全部环节以及在规范和管理时发生的各种经济和社会关系。

1.调整油气企业与国家的关系：包括国家作为油气资源所有权人，与油气企业享有资源勘探开发权在油气勘探开发生产上的横向民事关系；国家作为经济管理者，对整个油气工业调节、控制的纵向经济管理关系。[6]

2.调整油气企业之间的关系：油气行业的发展应遵循市场经济发展的规律，各油气企业之间通过公平竞争取得从事油气行业各个领域的资格，包括勘探开发业与其他主体在投资及运作中产生的商事主体关系，以及产运销加工企业之间在生产运营中发生的交易关系。

3.调整油气企业与地方、社会、非油气群体的关系：包括油气生产过程中与环境的关系；油气规划与城市规划的关系；油气企业在勘探开发、管道运输中与土地使用权人等非油气群体之间发生的民事关系；油气企业与消费者的经济关系等。不能让油气企业、行业利益凌驾于其他企业或消费者和社会利益之上。

三、《石油天然气法》框架体系思考

（一）《石油天然气法》立法的指导思想和原则

1.指导思想：应按照以科学发展观统领经济社会全局，实现经济社会全面协调可持续发展战略，围绕调整经济结构、转变经济增长方式和建设资源节约型、环境友好性社会的需要，为实现节约优先、立足国内、合理引进、适度发展，构建稳定、经济、清洁的油气供应体系提供制度和机制保障。[7]

2.立法原则：坚持公平与效率兼顾原则；鼓励竞争、建立市场机制原则；确立油气替代科技激励机制原则；坚持油气开发、供给与利用的“开源节流”原则；坚持能源、环境与社会全面协调、可持续发展原则。

（二）《石油天然气法》框架体系设想

1.国际石油天然气的立法模式有3种，分别为不同专业领域分别立法，上下游分开立法和全行业统一立法。[8]根据我国石油天然气行业发展的实际情况，经济对石油天然气的依赖性较强，国家对石油天然气行业干预较多，建议采取统一立法的模式。

2.将涉及到油气行业的各项制度纳入到《石油天然气法》的立法框架中，应包括矿权管理制度、行业管理制度、油气替代激励制度、产运销进出口贸易制度、市场准入制度、价格财税制度、安全环保制度、标准制度和油气战略储备制度等。

3.明确油气行业利益主体的权利及义务，主管部门的职责与权限，加大法律责任的追究力度，将大部分的责任上升为刑事责任，体现石油天然气法的震慑力和权威性。

按照我国立法体例，我们设想《石油天然气法》框架体系如下：

第一章    总则

第二章    石油天然气勘探开发

第三章    石油天然气生产

第四章    石油天然气运输

第五章    石油天然气配送 

第六章    石油天然气加工炼制

第七章    石油天然气消费

第八章    进出口贸易

第九章    安全环保节能

第十章    石油天然气战略储备

第十一章       法律责任

第十二章       附则

制定我国《石油天然气法》必须从我国经济、社会和油气发展的全局战略出发，准确把握我国油气能源的基本政策，合理定位油气能源法律制度，最终制定一部符合我国国情的《石油天然气法》，保证油气行业的有效运行，满足国内油气需求，为实现我国经济社会全面协调和可持续发展提供强有力的法律保障。

参考文献：

[1]杜东亚,仲春.论中国石油立法的缺陷及《石油法》之构想[J].云南地理环境研究，2005,7:88.

[2]陈立.中国石油天然气行业的结构调整与监管改革[J].国际石油经济，2001，02:11.

[3]岳来群.中国油气资源管理的基本框架及改革方向[J].国际石油经济，2008，02:9.

[4]夏丽洪.公平与效率应成为油气立法之根本—王世声、冷源、陈薇、韩学功访谈.国际石油经济[J]，2006，2:2.

[5]http://www.FL168.com.

[6]郭进平.我国石油法立法研究（3）[J].石油规划设计，2003，3（6）:22-23.

[7]李辉.对我国《能源法》立法问题的思考[J].国际石油经济，2006，07:21-22.

[8]方忠于,朱英,石宝明.国外石油立法（一）[J].当代石油石化，2003，10:44.