摘  要：法律的立法目的具有宣示性、导向性和参照性，可以为法律的实体规则和程序规则的制定和实施提供价值基础。我国《石油天然气法》的立法目的条款应在借鉴国外石油天然气法的立法目的条款中与我国石油天然气产业的发展相适应的部分内容和吸收我国石油天然气相关立法中立法目的条款的部分内容的基础上，结合我国的具体国情以及我国石油天然气产业的发展方向作出选择。建议我国《石油天然气法》立法目的条款的内容是：为了促进我国石油天然气产业及相关产业的发展，加强石油天然气资源的合理开发利用和保护工作，保障石油天然气供应安全，保护环境，实现经济、社会的可持续发展，制定本法。

关键词：石油天然气法；立法目的；产业发展；供应安全；可持续发展

法律的立法目的具有宣示性、导向性和参照性，可以为法律的实体规则和程序规则的制定和实施提供价值基础。[1]而法律的功能也不仅在于其能为人们提供一套行为规范，而且还在于其能为人们创设和维护一种环境，以促使人民实现对公平、正义、自由、秩序等法律价值的诉求。立法的过程，既是一个设定规范的过程，也是一个价值博弈、权衡与选择的过程，我们甚至可以认为，规范性仅仅是法律的表象，价值性才是法律的本质。法律价值反映到具体立法上，便是立法者希望达到什么样的立法目标。[2]立法目标在法律条文中的具体体现便是该法的立法目的。

鉴于我国《石油天然气法》的立法目的要表明法律所要达到的目标且该目标将贯穿于《石油天然气法》的全部法律条文之中。鉴于我国执法机构及司法机关对《石油天然气法》各具体条款的理解和运用需要从立法目的中寻求必要的帮助。在《石油天然气法》对某种行为的具体规定不明确或没有规定时，执法机构及司法机关需要援引立法目的对行为做出违法与否的认定。鉴于我国《石油天然气法》的实施条例等下位法的规定应符合我国《石油天然气法》的精神和立法目的。鉴于在具体的法律诉讼中，经营者、执法机构和司法机关均可以在法律缺乏明文规定的情况下，援引立法目的来支持自己的主张或者作出裁决。因此，在我国《石油天然气法》的立法、执法和司法过程中，立法目的条款并不仅仅是空洞的宣言，其一直发挥着极其重要和不可或缺的作用，我国《石油天然气法》在起草过程中对立法目的条款进行专门研究也便具有了重要的理论意义和实践价值。

一、各国（地区）石油天然气法立法目的之借鉴

尽管由于国情、文化传统和立法模式等基础条件存在诸多不同，立法目的条款的设计具有不可复制性，但各国（地区）石油天然气法确定的立法目的还是能为我国《石油天然气法》立法目的条款的选择提供重要的借鉴作用。

  美国作为判例法国家，其石油天然气法的立法目的是通过法律具体内容的制定和实施来体现的，即保障私权、鼓励和保护竞争、限制垄断等价值理念，通过《1920年联邦矿产租让法》、《1982年联邦油气矿区使用费管理法》、《美国内务部土地管理局石油和天然气保护法》、《对美国石油天然气的外国投资》、《美国能源政策法》等法律的具体条文[3]和相关判例得到彰显。英国作为判例法国家，对石油天然气立法采取了分领域立法的模式，该国的《1934年石油法》、《1975年海底管道法》、《1986年天然气法》、《1998年石油法》等法律规定[4]体现出的是自由市场、保护竞争、限制垄断的理念。加拿大与英美同属判例法国家，其石油天然气法的价值取向也与英美基本一致，保障的是石油天然气市场自由与公平的竞争。例如，《阿尔伯塔省油气资源占有权》[5]规定对国有矿产资源的处置采用市场方式；对矿权的勘探开发，省政府采用的是招标的方式，根据招标结果与中标人签订协议，再进行行政授权。我国石油天然气市场目前还无法进行充分的市场竞争，在不断引入竞争机制的同时，现阶段所能选择的还是有限竞争的市场格局，因此我国《石油天然气法》在制定过程中还很难把维护自由、公平的市场竞争，限制垄断作为主要的立法目标。但是，我国的石油天然气企业在有限竞争和特别授权的背景下，具有较为明显的市场优势地位，因此在我国《石油天然气法》具体法律制度的设计上，也应贯彻限制垄断的理念，结合我国《反垄断法》的规定，规定禁止具有优势地位的石油天然气企业滥用优势地位制度，并在制度设计方面借鉴上述国家的规定。

  挪威石油天然气法的立法目的主要体现在通过立法确保石油天然气安全供给；通过立法保护环境；通过立法保护国家利益，增加国家的收入等内容上。[6]在我国，由于矿产资源的国有属性以及石油天然气企业主要为国有或国有控股的特征，因此没有必要将保障增加国家财政收入等内容作为石油天然气法的立法目的，但是，通过立法保障石油天然气的供应与通过立法保护环境则与我国石油天然气产业的发展目标是吻合的，我国《石油天然气法》在立法目的的选择上可以借鉴该项内容。

  《俄罗斯联邦矿产资源法》的立法目的在于通过矿产的综合合理利用、保护的规定，确保俄罗斯联邦国家和公民的利益，以及矿产使用人的权利。[7]由于保护国家、法人、自然人的合法权益是所有法律共同的价值目标，我国《石油天然气法》可不将此项内容作为立法目的进行规定；但由于我国石油天然气领域引入竞争机制的时间不长，国有经济占据主导地位，计划经济的理念还比较盛行，因此可以考虑将维护石油天然气及相关领域的国家、企业、自然人的合法权益作为一项基本原则确定下来。俄罗斯石油天然气法立法目的中选择的“综合合理利用与保护”的理念与我国国情吻合，建议借鉴，并通过“促进石油天然气资源的合理开发利用”和“保护环境”两部分内容表述在立法目的条款中。

  日本《石油供求适当化法》的立法目的是：“在向我国的石油供给发生大幅度不足的场合，为谋求国民生活的稳定和国民经济的顺利运营，用采取确保石油的适当供给及节俭石油使用的措施，以期石油供给的适当化。”日本《石油业法》的立法目的是：“依靠调整石油精制等事业的活动，谋求确保石油的稳定而低廉的供给，以资国民经济的发展与国民生活的提高。” [8]韩国《石油事业法》的立法目的是：“本法的目的，在于合理地调整和培育石油事业，稳定石油的供求，做到廉价的供应，以谋求国民经济的发展和国民生活的提高。” [9]日本和韩国的石油天然气法均将“国民经济的发展和国民生活的提高”作为其立法目的，我国《石油天然气法》也会将促进社会经济的发展作为立法目的之一，但是是否也将提高人民的生活水平作为立法目的进行规定，则需要认真研究。另外，保障石油的供应安全是世界各国对石油天然气法的要求，我国也是一样的。

  我国台湾地区《石油管理法》的立法目的是：“为促进石油业之健全发展，维护石油市场之产销秩序，确保石油之稳定供应，增进民生福祉，并发展国民经济兼顾环境保护，特制定本法。”我国《石油天然气法》的定位也是石油天然气产业法，因此也需要将“促进石油天然气产业的健康发展”作为立法目的之一。

二、我国石油天然气相关法律、法规、规章立法目的之吸收

尽管我国《石油天然气法》长期处于缺位状态，但也出台了大量的与石油天然气相关的法律法规。据初步统计，相关的现行有效的法律文件有15个、行政法规有62个、部门规章有1024个、地方性法规有1642个。这些法律法规对于我国石油天然气产业的建立和发展，一直以来都发挥着重要的作用，因此我国《石油天然气法》在制定过程中，要注意对这些法律法规中成熟经验的吸收和延用。

我国《土地管理法》规定：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。”[10]尽管土地管理与石油天然气产业规制并不发生在同一领域，但是由于土地资源和矿产资源的国有属性以及政府调控这两个领域的价值目标的相近，因此“促进社会经济的可持续发展”这一立法目的条款可供我国《石油天然气法》立法目的条款选择时吸收。

我国《矿产资源法》规定：“为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要，根据中华人民共和国宪法，特制定本法。”[11]由于《矿产资源法》与《石油天然气法》的密切联系，因此《矿产资源法》立法目的中的“为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作”可供《石油天然气法》立法目的条款的吸收，将“为了促进我国石油天然气产业及相关产业的发展，加强石油天然气资源的合理开发利用和保护工作”作为立法目的条款内容的一部分。

我国《电力法》规定：“为了保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，保障电力安全运行，制定本法。”[12]我国能源体制处于不断地变革之中，我国石油天然气领域的投资主体主要是国有投资主体，为了增强石油天然气领域的竞争活力，有必要吸引包括外资在内的各种所有制色彩的投资主体在石油天然气领域进行投资。事实上，我国能源市场开放也越来越高，正逐步允许多种所有制形式的主体进入。打破垄断，引入竞争机制，实现多元化投资是我国石油天然气领域投资活动的发展方向，产权多元化是企业制度的重大创新。也正因为如此，我国《石油天然气法》在立法中也会如《电力法》一样注重对投资者、经营者、使用者合法权益的维护，只是这样的关注不会在立法目的条款中出现，而是会通过基本原则和具体制度的实施来体现。

我国《煤炭法》规定：“为了合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展，制定本法。”[13]我国石油天然气资源与煤炭资源同属不可再生资源，因此资源的合理开发利用与保护无论对石油天然气产业的发展还是煤炭产业的发展来讲，都是一项重要的基本原则，也是这类能源立法要实现的立法目标，因此应该作为我国《石油天然气法》立法目的条款内容的一部分。

我国《节约能源法》规定：“为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法”。[14]由于“保护环境，实现经济社会的可持续发展”是整个能源法律法规体系共同追求的目标，因此可以在《石油天然气法》的立法目的条款中体现出来。鉴于我国的石油天然气法的产业法属性，尽管提高能源利用效率和节约能源也是《石油天然气法》需要规范的内容，但这些内容并不适合在立法目的条款中体现出来，而需要通过科技创新原则的实施来提高能源利用效率，通过石油节约和替代制度来实现节约能源的理念，并以此完成《石油天然气法》与《节约能源法》的互动。

我国《可再生能源法》规定：“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法。”[15]《可再生能源法》作为相对较新出台的具体能源法，在能源立法价值目标的选择上与《石油天然气法》会有一定程度的相似性，也因此可以考虑将“保障石油天然气供应安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展”作为立法目的条款内容的一部分。

我国在石油天然气产业的不断发展中，曾出台了一系列的与保护环境相关的行政规章、地方性法规。如，《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》规定：“为实施《中华人民共和国海洋环境保护法》，防止海洋石油勘探开发对海洋环境的污染损害，特制定本条例。”[16]《新疆维吾尔自治区石油勘探开发环境管理办法》规定：“为了加强对石油勘探开发环境的监督管理，严格控制新的污染，保护生态环境，根据国家环境保护的有关法律、法规和规定，结合自治区实际，制定本办法。”[17]《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染，保障人体健康，促进煤炭、石油、天然气开发，根据《中华人民共和国环境保护法》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。”[18]我国在《石油天然气法》的立法过程中，应注意对这些立法经验的总结和借鉴，将“保护环境”作为立法目的条款的一部分内容。

三、我国《石油天然气法》立法目的条款的选择及其理由

法律价值通常不是单一的, 而是多元的，它们虽相辅相成、相互联系和渗透, 但也可能发生矛盾和冲突, 从而构成一个纷繁复杂但却是有机的价值体系。因此，我国《石油天然气法》立法目的条款就是要建构我国《石油天然气法》的价值体系并协调具体价值目标之间的冲突，并需要解决下列问题。

第一，关于上位法是否需要明确的问题。在法律的制定过程中，对于是否在立法目的中表明上位法的问题，我国立法有两种不同的选择。其一是明确规定上位法，例如，我国《物权法》规定：“为了维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，根据宪法，制定本法。”其二是不明确规定上位法，例如，我国《企业国有资产法》规定：“为了维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，保障国有资产权益，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济发展，制定本法。”再如，我国《可再生能源法》规定：“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法”。我国《石油天然法》在立法目的的选择上，由于上位法的明确规定不是立法目的条款的必要内容，由于宪法作为国家的根本大法是不言而喻的上位法，由于《石油天然气法》与《能源法》之间的关系还存在一定程度的争议，因此建议我国《石油天然气法》的立法目的条款也不对上位法的问题进行明确的规定。

第二，关于我国《石油天然气法》的定位问题。《石油天然气法》的定位会决定《石油天然气法》的主要内容和结构，因此也就成为立法过程中必须明确的问题。我国正在制定中的《石油天然气法》是能源产业法，其要对石油、天然气的上、中、下游整个产业及相关产业进行全面调整，其要与《石油天然气管道保护条例》、《原油市场管理办法》、《成品油市场管理办法》等单行法规、规章、文件等共同构成石油天然气法律体系。正在制定中的《能源法》是我国的能源政策法，《能源法》的规定会指导《石油天然气法》中石油天然气政策的选择，《石油天然气法》也会体现《能源法》价值取向。正在修订中的《矿产资源法》是能源相关法，鉴于我国矿产资源法律体系已经形成，且《矿产资源法》的修改基本完成，我国《石油天然气法》的立法工作要尽可能地与矿产资源法进行协调并避免冲突的出现。安全生产法、环境保护法等都是《石油天然气法》的相关法律。由于我国《石油天然气法》的定位是能源产业法，因此该法的直接的立法目标就应该是保障石油天然气产业的健康发展，而石油天然气产业除了上、中、下游的业务外，与石油天然气产业相关的设备生产、技术研发等产业也是《石油天然气法》需要关注的问题，这些相关产业的发展状况也会直接影响到我国石油天然气产业的发展。建议我国《石油天然气法》的立法目的条款将“促进我国石油天然气产业及相关产业的发展”作为立法目的条款的内容之一。

第三，关于产业发展与资源保护之间的关系问题。由于石油天然气资源是不可再生资源，因此我国在发展石油天然气产业发展的同时，注意对石油天然气资源的开发利用不能是盲目、无序和过度的，为了实现石油天然气产业的可持续发展，对石油天然气资源的开发利用应该是合理的开发利用，而且还要加强对石油天然气资源的保护工作。建议我国《石油天然气法》的立法目的条款将“加强石油天然气资源的合理开发利用和保护工作”作为立法目的条款的内容之一。

第四，关于能源安全问题。能源安全是一个综合性的概念，既包括能源供应与需求安全，也包括能源生产安全，能源勘探、生产与消费过程中所造成的环境安全，保障能源安全是我国能源立法的重要立法目的。能源安全，世界各国对其认识不同，总的来说，消费国的“能源安全”指的是供应安全，即以合理的价格获得充足可靠的供应；而对输出国来说，则是“需求安全”，即对市场和客户有充分保证，确保未来投资的正当合理性。中国1993年首次成为原油净进口国，目前进口依存度已超过40%，预计到2020年将达到60%。长期的粗放型的增长方式和较低的技术水平使我们的能源使用效率比较低，而我国已经进入到工业化中期，城市化的进程也在加速，在很长一段时间内，我们对能源的增长有较强的倚赖。[19]因此，就我国来讲，油气安全，从国际角度讲，是指要为国内的炼油厂提供可靠的、价格合理的并且低风险的原油供应；从国内角度看，其意味着向消费者提供与消费者要求相适应的，价格合理、质量达标且符合环境要求的石油产品，并且保证这些产品供应不会出现紧缺或中断。[20]目前，我国石油天然气领域最突出的问题还是石油天然气的供应安全问题，由于我国的石油天然气资源有限，最近几年国际石油价格在大幅震荡中不断攀升，我国战略石油储备体系建设又刚刚起步，应对石油供应中断能力较弱，如何保障我国石油天然气的供应安全是《石油天然气法》的重要任务之一。建议我国《石油天然气法》的立法目的条款将“保障石油天然气供应安全”作为立法目的条款的内容之一。

  第五，关于环境保护问题。石油天然气的勘探、开发、利用通常会对环境产生负面影响，尽管我国已经出台了大量环境保护的法律法规，我国也已经出台了《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、配套规章及地方性法规对石油天然气产业发展中的环境保护问题予以高度重视，但是《石油天然气法》仍需要对石油天然气产业的发展与环境保护的关系进行明确的规定。另外，鉴于我国是《气候变化框架公约》和《京都议定书》的签约国，在《石油天然气法》中将环境保护作为立法目的提出，也有利于我国作为负责任的大国形象的确立。建议我国《石油天然气法》的立法目的条款将“保护环境”作为立法目的条款的内容之一。

第六，关于可持续发展问题。实现经济、社会的可持续发展是我国的基本国策和发展目标，也是科学发展观的重要体现。我国石油天然气产业的发展，不仅要满足当代人的需求，还要考虑后代人的利益，经济、社会可持续发展的实现便成为《石油天然气法》追求的最终目标。建议我国《石油天然气法》的立法目的条款将“实现经济、社会的可持续发展”作为立法目的条款的内容之一。

  我国《石油天然气法》的立法目的条款应在借鉴国外石油天然气法的立法目的条款中与我国石油天然气产业的发展相适应的部分内容和吸收我国石油天然气相关立法中立法目的条款的部分内容的基础上，结合我国的具体国情以及我国石油天然气产业的发展方向对我国《石油天然气法》的立法目的条款作出选择。笔者认为，我国《石油天然气法》立法目的条款应表述如下：“为了促进我国石油天然气产业及相关产业的发展，加强石油天然气资源的合理开发利用和保护工作，保障石油天然气供应安全，保护环境，实现经济、社会的可持续发展，制定本法。”

[1] 参见王巍、张军建：《论我国反垄断法的立法目的》，载于《湖南社会科学》2006年第1期。来源：http://www.cel.cn/show.asp?c_id=112&c_upid=110&c_grade=3&a_id=9982，访问日期：2009年2月17日。

[2] 参见张棠涵：《从价值理念角度分析反垄断法的立法价值和目标》，载于《法制与社会》2007年第2期（下），第132-133页。

[3] 美国石油天然气法律法规的具体内容可参见中国石油天然气集团公司法律事务部编：《国外石油天然气立法（石油天然气立法资料汇编之三）》第1-221页。

[4] 英国石油天然气法律法规的具体内容可参见中国石油天然气集团公司法律事务部编：《国外石油天然气立法（石油天然气立法资料汇编之三）》第252-438页。

[5] 具体内容可参见中国石油天然气集团公司法律事务部编：《国外石油天然气立法（石油天然气立法资料汇编之三）》第222-235页。

[6] 挪威石油天然气法律法规的具体内容可参见中国石油天然气集团公司法律事务部编：《国外石油天然气立法（石油天然气立法资料汇编之三）》第452-509页。

[7] 具体内容可参见中国石油天然气集团公司法律事务部编：《国外石油天然气立法（石油天然气立法资料汇编之三）》第510-528页。

[8] 参见中国石油天然气集团公司法律事务部编：《国外石油天然气立法（石油天然气立法资料汇编之三）》第679和683页。

[9] 参见中国石油天然气集团公司法律事务部编：《国外石油天然气立法（石油天然气立法资料汇编之三）》第687页。

[10] 参见《土地管理法》第1条。

[11] 参见《矿产资源法》第1条。

[12] 参见《电力法》第1条。

[13] 参见《煤炭法》第1条。

[14] 参见《节约能源法》第1条。

[15] 参见《可再生能源法》第1条。

[16] 参见《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第1条。

[17] 参见《新疆维吾尔自治区石油勘探开发环境管理办法》第1条。

[18] 参见《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》第1条。

[19] 参见陈清泰：《科学发展观与能源政策》，载于《石油的终结-濒临危险的新世界》，保罗.罗伯茨著，中信出版社2005年版，第4-5页。

[20] 参见陈新华：《能源改变命运——中国应对挑战之路》，新华出版社2008年版，第140-141页。