摘要: 法的理念是法的灵魂。对我国《石油天然气法》理念问题的解读有助于厘清立法过程中关于我国《石油天然气法》立法目的、基本原则、具体制度的诸多争议。我国《石油天然气法》应秉承安全理念、发展理念和竞争理念这三大理念来探究法的基本原则，构建法的具体制度，并通过对安全理念、发展理念和竞争理念的互动、冲突与协调的把握，力图实现我国《石油天然气法》立法从结构到内容的科学性、系统性和逻辑性。

关键词: 石油天然气法；安全理念；发展理念；竞争理念

任何法都包含着一定的意识、理念和时代精神，这是法的内在、有机组成部分。理念，从字面上解读，包含有理想和信念的双重含义。法的理念是法的灵魂，是对法的本质及其发展规律的一种宏观的整体的理性认识、把握和建构，反映的是法的内在精神和价值取向，是具体法律制度和法制实践的灵魂。[1]钱穆先生也认为：“一项制度之创立，必先有创见这项制度之意识与精神。一项制度之推行，也同样需要推行该项制度之意识与精神。此项制度之意识与精神逐渐晦昧懈弛，其制度亦即趋于腐化消失。”[2]因此，正确地探究、确定、解读我国《石油天然气法》的理念，自觉地运用法的理念来观察和解释法的现象，是我国《石油天然气法》在立法过程中必须要完成的功课，也有助于厘清在《石油天然气法》立法过程存在的诸多关于立法目的、基本原则、具体制度的争议，也因此彰显了研究我国《石油天然气法》理念问题的实践意义。

关于我国《石油天然气法》的理念，学术界和实务界会有不同的观点。本文作者认为，我国《石油天然气法》应秉承安全理念、发展理念和竞争理念这三大理念来探究法的基本原则，构建法的具体制度，并通过对安全理念、发展理念和竞争理念的互动、冲突与协调的把握，力争形成我国《石油天然气法》较为完善的法律条文。

一、我国《石油天然气法》安全理念的确立及实现

安全，从汉语词义上讲是指没有危险，不受威胁。1974 年11 月，国际能源机构（IEA）在国际石油危机中宣告成立，并首次提出了以稳定原油供应和合理价格为中心的能源安全概念。[3]即能源安全是指在任何情况下，通过各种方式，能够以可以承受的价格获得充足的能源。尽管油气安全是一个综合性的概念，既包括油气供应与需求安全，也包括油气生产安全，油气勘探、生产与消费过程中所造成的环境安全等，但一般来讲，消费国的“油气安全”指的是“供应安全”，即以合理的价格获得充足可靠的供应；输出国的“油气安全”指的是“需求安全”，即对市场和客户有充分保证，确保未来投资的正当合理性。

2009年，我国石油需求量已经取代了美国，成为沙特最大的原油出口国。[4]2010年，我国石油需求强劲反弹，重新进入上升通道，石油进口量首次突破2.39亿吨，对外依存度超过55%；2010年我国进口液化天然气934万吨，增长75%，对外依存度超过15%。[5]对我国来讲，油气安全，从国际角度讲，是指要为国内的炼油厂提供可靠的、价格合理的并且低风险的原油供应；从国内角度看，意味着要向消费者提供与消费者要求相适应的，价格合理、质量达标且符合环境要求的石油产品，并且保证这些产品供应不会出现紧缺或中断。[6]由于我国的石油天然气资源有限，最近几年国际石油价格在大幅震荡中不断攀升，我国战略石油储备体系建设又刚刚起步，应对石油供应中断能力较弱，石油天然气产业的安全问题便成为我国石油天然气领域最突出的问题，而如何保障我国石油天然气产业的安全也就成为我国《石油天然气法》的重要任务之一。[7]由此可知，安全理念当然会成为我国《石油天然气法》的重要理念，并对我国《石油天然气法》在立法过程中构建立法目的条款，基本原则条款以及具体制度产生重要的影响。

首先，石油储备制度是我国《石油天然气法》实现安全理念的重要制度。[8]不仅中国，法国、德国、美国和日本等世界主要石油消费和进口国家对危机四伏的中东地区的石油依赖程度也都很高，因此各国纷纷通过建立战略石油储备来保障石油供应安全。例如，法国根据1992年出台的《石油供应安全法》成立了一个新的机构，即战略石油储备专业委员会（CPSSP），专门负责制定储备政策以及战略石油储备的运作；再如，日本的《石油储备法》就规定，政府必须储备可供90天、民间必须储备可供70天消费需求的石油。[9]

其次，国际合作制度也是我国《石油天然气法》实现安全理念的重要制度。能源问题是全球性问题，离开了国际合作，一个国家很难获得有效的能源安全保障。推进石油天然气领域的国际合作是我国引进先进技术、鼓励海外投资、取得海外石油天然气资源投资收益的重要途径，是推进我国国际能源战略的重要步骤和保障油气安全供应的必然选择。[10]近年来，我国石油天然气领域国际合作的地域和业务范围不断扩大，国内合资合作遍及石油工业各个领域；海外合作区域已扩展到非洲、中亚—俄罗斯、亚太、美洲和中东地区等世界主要油气资源富集地；业务范围涉及油气勘探开发、炼油化工、油气贸易和工程技术服务等多个领域。

再次，国有资本控股制度也是我国《石油天然气法》实现安全理念的重要制度。在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及国民经济基础性和支柱性行业中，国有资本在一定时期内还要保持较高的控股比例，以保证国有资本的控制力；对属于控股股东主业范围，或对控股股东发展具有重要影响的国有控股上市公司，也要在一定时期内保证国有股东的控股地位。因此，尽管国务院国有资产监督管理委员会公布了《国务院国资委关于国有控股上市公司股权分置改革的指导意见》，但是，国有股股东所持有的股份获得流通权，并不意味着这些股份都会马上上市出售，其中为保证控股地位所必需的股份应继续持有。国资委2006年12月5日颁发的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》（国办发[2006]97号）也规定，推进国有资本向重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用。

最后，预警与应急制度同样是我国《石油天然气法》实现安全理念的重要制度。石油预警机制指的是对影响石油供应安全的各种情报进行搜集和汇总，做出合理的分析，对可能出现的石油安全危机进行预报、控制，从而保护本国石油能源的生产和消费需要，免受石油危机的影响和冲击的一套保障机制。石油预警与应急制度是为了维护国家油气安全，及时应对和化解油气安全隐患，国家在油气安全评价研究的基础上，对国家油气安全系统进行实时监测以及对安全系统未来的演化趋势进行预警，并根据安全预警等级，启动相应的安全应急预案的制度。

二、我国《石油天然气法》发展理念的确立及实现

石油天然气资源是不可再生资源，我国在发展石油天然气产业的同时，应注意对石油天然气资源的开发利用不能是盲目、无序和过度的开发利用，是为了实现石油天然气产业的可持续发展，对石油天然气资源合理的开发利用，同时，还要加强对石油天然气资源的保护工作。[11]目前，我国石油天然气产业面临的问题，既有国际因素的影响，也有产业创新能力弱以及资源条件约束、政策措施不完善等内在因素的影响，因此我国《石油天然气法》在制定之初，便当然地担负起促进我国石油天然气产业发展的重任，从而使发展理念成为我国《石油天然气法》的三大理念之一。需要注意的是，我国《石油天然气法》的发展理念，不仅强调石油天然气产业的整体发展和协调发展，更关注经济社会的可持续发展。我国《石油天然气法》的发展理念在立法过程中对构建立法目的条款，基本原则条款以及具体制度也会产生重要的影响。

首先，规划制度是我国《石油天然气法》实现发展理念的重要制度。为了促进石油天然气产业的发展，我国《石油天然气法》应该具有一定的前瞻性，规划的重要性也就开始凸显。石油天然气规划是能源规划的组成部分，需要根据我国石油天然气产业的发展战略来制定。石油天然气规划制度应单独设章，突出石油天然气规划在石油天然气产业发展中的地位，通过规划手段有效实施对石油天然气产业的调控、规范、引导和管理，并建议确立石油天然气产业发展规划、石油天然气资源勘查规划、石油天然气生产开发规划、石油天然气储备规划，规定上述规划之间的关系、效力、编制内容和审批程序，规定规划变更程序，明确违反规划的法律责任。[12]

其次，能效、节能和环保制度是我国《石油天然气法》实现发展理念的重要制度。与国际通行的石油消费强度比较，我国石油消费强度为0.19，大体相当于日本的4倍，欧洲的3倍，美国的2倍。[13]从我国经济社会持续发展的长远要求来看，油气使用要有效率，环境不能被损坏。提高能效和节约使用油气是维护油气安全的主动措施，也是保护环境和实现可持续发展的重要方面。日本、美国、德国等国家都有石油节约与替代方面制度和实施经验，[14]我国在《石油天然气法》立法时可以借鉴。

再次，宏观调控和微观规制制度是我国《石油天然气法》实现发展理念的重要制度。政府保障石油天然气产业发展的宏观调控是指政府运用宏观经济政策，如货币政策、财政政策、税收政策等，对宏观经济活动所进行的调节或控制。市场经济条件下的宏观调控，主要表现为政府运用各种宏观经济政策去干预和引导市场，从而推动产业的发展和社会经济生活的发展。政府保障石油天然气产业发展的微观规制手段，可以分为微观管理和微观监管两种手段。微观管理是指政府基于股东身份依靠行政命令、参与企业治理或直接介入市场的方式对微观经济主体实施的一种直接管理，主要指国家和地方政府机构对国有企业的直接管理活动；[15]微观监管是指政府借助立法赋予的公权力，对市场主体及其市场活动进行直接限制和约束的行为，包括市场准入、确立交易规则、价格规制、防范和处置系统风险等等，运用的是针对具体事项的包括事先干预在内的监管措施。[16]我国《石油天然气法》往往通过市场准入控制、价格监管、反垄断监管等具体条文的制定来实现对石油天然气产业发展的保障。例如，价格规制制度是我国《石油天然气法》实现逐步实现发展理念的重要制度。目前，我国能源资源、能源产品的价格不可能完全由市场来调节，能源资源、能源产品的稀缺性决定了能源价格市场化虽然是发展方向，但是目前政府的调控还是非常重要的。因此，我国现阶段需要实行并逐步完善宏观调控与市场调节相结合的石油天然气价格形成机制，在实行政府定价和政府指导价的基础上，对于条件成熟的资源、产品与服务实行市场调节价。

三、我国《石油天然气法》竞争理念的确立及实现

我国会逐步在石油天然气领域引入竞争机制，并针对石油天然气产业上、中、下游和石油天然气相关产业的具体情况来决定在哪些领域构建完全竞争的市场机制，哪些领域构建有限竞争的市场机制。我国石油天然气产业有自己的国情特色，其产业化、市场化的程度与典型市场经济国家相比存在明显不同。我国石油天然气市场还无法进行充分的市场竞争，在不断引入竞争机制的同时，现阶段石油天然气政策选择的还是有限的竞争，[17]因此，我国石油天然气立法目前还很难把“构建、维护自由的市场竞争秩序”作为该法的立法目标，但是竞争理念却应该成为我国《石油天然气法》秉持的理念。我国《石油天然气法》的竞争理念对于我国石油天然气行业的改革，以及立法过程中的基本原则条款、具体制度都会产生重要的影响。

首先，我国石油天然气领域推行市场化改革是未来的发展方向。其实，石油天然气领域推行市场化改革是各国的基本方向。例如，加拿大奉行自由市场经济原则，因此在油气产品市场和贸易方面，政府坚持市场对资源有效配置的基础调节作用。美国作为判例法国家，其石油天然气法的立法目的是通过法律具体内容来体现的，主要体现了保障私权、鼓励和保护竞争、限制垄断等价值理念。[18]在我国，石油天然气产业的健康发展需要政府和市场两只手发挥作用，市场调节在条件成熟的时候逐步取得基础性地位。就石油天然气行业的下游而言，根据加入WTO的承诺，我国国内成品油市场在2004年底放开零售，在2006年底放开批发市场。目前，石油天然气的下游市场即成品油销售市场已经完全市场化，BP、壳牌等国际石油巨头已在我国很多城市设立了销售网点。而对于上、中游市场，我国也会在维护国家安全的前提下，结合石油天然气的行业特点，逐步引入市场机制。

其次，投资主体多元化制度是我国《石油天然气法》实现竞争理念的重要制度。打破垄断，引入竞争机制，实现多元化投资是我国石油天然气领域投资活动的发展方向。纵观国外（大型）能源企业，从产权结构的角度大致可以分为如下三类：一是长期由私人金融资本、大财团控股的能源企业，如由洛克菲勒财团控制的美国埃克森美孚石油公司等。二是发达国家由国有企业发展起来而后实施了股权多元化改造的能源企业，这些企业在20世纪80年到中后期和90年代以来实施了股权多元化改造，其中一些企业已经实现了完全的民营化，成为私人控股的公司，如英国石油公司等；另外一部分是国有控股或参股的公司，如意大利埃尼集团等。三是部分发展中国家由国家出资设立或将外国资本收归国有后重组成立的能源企业。90年代中期以后，其中一些国家的能源企业实行了结构调整，在保留了国有资本控股地位的基础上逐步实施产权多元化改革，如伊朗国家石油公司等。可见，无论是在发达国家还是发展中国家，产权多元化已经成为各国大型能源企业发展或改革的主要方向。[19]需要注意的是，能源领域事关国家经济安全和人民生活安定，因此政府对能源领域的监管并不会因投资主体多元化而完全放松，国有资本在一定时期内还会保持较高的控股比例来保证国有资本的控制力，石油天然气领域的投资主体多元化原则是有限度的，在必要之时，还需要实行国有资本控股制度。

再次，我国《石油天然气法》竞争理念的实现需要逐步进行，而竞争理念的逐步实现会带来立法上的难题。从主体上来看，我国石油石化市场主体已经多元化。国有大型石油公司，除中国石油、中国石化、中国海油外，中化集团公司也已经开始向上、中游发展；地方国有石油公司有陕西省石油集团公司等。跨国石油公司从20世纪80 年代起，就通过合作、合资等形式进入中国市场。民营企业也以多种方式介入石油上、中游特别是下游市场的竞争。2005 年2 月24 日，国务院颁布了一个具有突破性意义的政策，即《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，允许民营资本大规模进入石油、铁路、航空等行业。2006 年12 月6 日，商务部公布了《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》，进一步扩大石油市场的开放与竞争。[20]当然，我国石油天然气产业竞争理念的逐步实现也会对政府的监管提出了不同的要求。政府严格管制下的石油天然气产业的政府监管职能与自由竞争下的石油天然气产业的政府监管职能是不同的，产业的竞争程度不同，对监管职能的需求是不同的，我国《石油天然气法》在立法中如何应对逐步引入竞争机制对监管职能的不同需求，如何通过制度设计来呼应这种渐进性的变化，确实是一个很大的难题。

四、我国《石油天然气法》三大理念的互动、冲突与协调

法律价值通常不是单一的，而是多元的，它们虽相辅相成、相互联系和渗透，但也可能发生矛盾和冲突，从而构成一个纷繁复杂但却是有机的价值体系。我国《石油天然气法》的安全理念、发展理念和竞争理念在大多数情况下可以实现互动。例如，竞争理念的实现同时也可以实现安全理念，即我国可以通过市场机制来化解石油安全瓶颈。[21]但是，我国《石油天然气法》的安全理念、发展理念和竞争理念肯定也会存在一定的冲突。例如，尽管逐步引入竞争机制，市场经济的竞争性、自主性、开放性会淘汰落后的产业个体或产业群，可以较好地实现资源的最优利用和社会公众效用的最大化，但是，市场的盲目性和自发性也会导致资源的不合理配置及产业发展的失衡，从而影响安全理念和发展理念的实现。于是，我国《石油天然气法》如何协调安全理念、发展理念和竞争理念之间的冲突便成为立法中面临的重要挑战。

第一，政府应在协调我国《石油天然气法》安全理念、发展理念和竞争理念之间的冲突时发挥重要的作用。我国《石油天然气法》的安全、发展和竞争理念所体现的主要是社会整体利益最大化，而正如亚里士多德所说：“凡是属于最大多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至少只留心到其中对他个人多少有关的事物。”[22]企业、经营者并不真正关心这些价值理念的实现，因此，政府是社会整体利益的最适当的代表，也当然肩负起协调安全理念、发展理念和竞争理念冲突的重任。

第二，利益平衡原则应是协调我国《石油天然气法》安全理念、发展理念和竞争理念之间冲突的一个主要原则。利益平衡是利益主体根据一定的原则和方式对利益进行选择、衡量的过程，而与这一过程相伴随的，是不同利益主体间的利益冲突。这种冲突的解决难以通过利益主体自身来调和，而需要借助于法律的制度安排，在这个意义上，没有利益的冲突，就没有利益的平衡，也就没有利益平衡的制度安排。[23]石油天然气领域中的经济关系复杂，利益主体多元，因此我国的《石油天然气法》需要从社会整体利益出发，协调各种经济利益关系，以促进、引导社会整体利益目标与个体利益目标的统一，保障社会经济持续、稳定、协调地发展。

第三，安全理念在协调我国《石油天然气法》安全理念、发展理念和竞争理念之间冲突时应具有核心地位。拉伦兹认为：“在利益衡量中，首先就必须考虑于此涉及的一种法益较其他法益是否有明显的价值优越性。”[24]安全理念的实现是石油天然气产业发展的基础，连法国著名地缘政治专家菲利普·赛比耶-洛佩兹在其《石油地缘政治》一书也评论道：“这一事件（中海油并购优尼科）充分说明，在石油市场上有时候连自由主义和法律条文都无计可施。在华盛顿主宰美国事务的部分政治家眼里，石油是与国防同等敏感的领域。正是在这种思维逻辑的指导下，一些本因主宰石油市场运行规律的经济和财政因素，有时不得不让位于地缘政治的考量”。[25]因此，安全理念在石油天然气产业中，可以具有优先于发展理念和竞争理念的地位。

第四，协调我国《石油天然气法》安全理念、发展理念和竞争理念之间的冲突需要具体的法律制度安排来实现。例如，市场准入制度可以实现竞争理念、安全理念和发展理念的冲突。市场准入的直接表现是阻碍进入，其深层原因则是政府为实现国家产业政策、消费者保护政策等政策目标，基于效率、安全、公平考虑而对经济主体从事特定领域的一定行为实施许可或审批。政府实施市场准入监管的实质在于根据一定的公共政策目标将稀缺的资源配置到个别经济主体手中，通过引导资源的流向实现社会整体利益，最常见的市场准入方式是许可、审批和制定标准等。[26]为了保障我国石油天然气产业的稳健运营，防止其从业者“泥沙俱下、良莠不齐”的无序格局，我国《石油天然气法》在立法中，应对石油天然气产业上、中、下游的从业主体作出合理限定，设置必要的准入条件，主要目的是通过政府对石油天然气领域的勘探、开采、加工炼制、储运、销售等活动实行一定程度的控制，来避免损坏国家经济安全、资源配置无效率阻碍我国石油天然气产业发展等情形的出现。

五、结语

安全理念、发展理念和竞争理念在石油天然气产业的实现需要整体性的视野，系统化的思维，因此，在《石油天然气法》之外，还有众多法律、政策也具有不可或缺的作用，如《反垄断法》、《矿产资源法》、《价格法》等。《石油天然气法》的理念比较抽象，这些理念的实现，有时通过与《石油天然气法》的立法目的条款的重合来完成，有时会隐含在《石油天然气法》的基本原则中，并且需要《石油天然气法》具体法律制度的和《石油天然气法》配套规章的配合，因此，如何实现我国《石油天然气法》的安全理念、发展理念和竞争理念，是立法过程中面临的重大挑战，还任重而道远。

[1] 参见马波：《论〈中国石油储备法〉的立法理念》，载于《北京石油管理干部学院学报》2010年第3期，第5-11页。

[2] 参见钱穆著：《国史大纲》，商务印书馆1996年版，第415页。

[3] 参见陆忠伟著：《非传统安全论》，时事出版社2003年版，第165页。

[4] 参见胡玲：《建立我国石油安全战略的立法研究》，载于《当代经济》2010年4月（上），第68-69页。

[5] 参见董秀成：《我国油气对外贸易依存度将继续提高》，来源：http://www.china5e.com/show.php?contentid=173214，访问时间：2011年8月9日。

[6] 参见陈新华：《能源改变命运——中国应对挑战之路》，新华出版社，2008年版，第140-141页。

[7] 参见孟雁北：《论我国〈石油天然气法〉的立法目的条款》，载于《成人高教学刊》2010年第4期，第28-32页。

[8] 关于我国石油储备制度的构建，有两种立法模式可以选择。其一是在我国《石油天然气法》中对石油储备制度进行较为具体的制度性规定，在我国《石油天然气法》出台后，根据实践需要可以再制定配套的《石油储备条例》；其二是在我国《石油天然气法》中对石油储备制度只进行原则性的规定，而同时可以在《石油天然气法》出台前或者出台后，制定专门的《石油储备法》。

[9] 参见陈德胜、雷家肃：《法、德、美、日四国的战略石油储备制度比较与中国借鉴》，载于《太平洋学报》2006年第2期，第61-71页。

[10] 参见崔民选主编：《2007中国能源发展报告》，社会科学文献出版社，2007年版，第147页。

[11] 参见孟雁北：《论我国〈石油天然气法〉的立法目的条款》，载于《成人高教学刊》2010年第4期，第28-32页。

[12] 我国国务院办公厅在2009年5月就曾经颁布过《石化产业调整和振兴规划》，规划期为2009-2011年，具体内容可参见《石化产业调整和振兴规划细则（全文）》，来源：http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/20090518/12566239719.shtml，访问时间：2011年8月9日。

[13] 参见莫神星：《低碳经济理念下能源法的基本原则》，载于《中外能源》2009年第5期，第20-24页。

[14] 参见王世声：《尽快建立我国石油节约与替代的法律和制度》，载于《中国石油和化工》，第58-61页。

[15] 参见戈世平：《转变政府职能，维护公平竞争的市场秩序》，载于《中共青岛市市委党校行政学院学报》2004年第2期，第35-37页。

[16] 参见盛学军：《政府监管权的法律定位》，载于《社会科学研究》2006年第1期，第100-107页。

[17] 参见孟雁北：《论我国〈石油天然气法〉的立法目的条款》，载于《成人高教学刊》2010年第4期，第28-32页。

[18] 美国石油天然气法的价值理念是通过《1920年联邦矿产租让法》、《1982年联邦油气矿区使用费管理法》、《美国内务部土地管理局石油和天然气保护法》、《对美国石油天然气的外国投资》、《美国能源政策法》等法律的具体条文体现的，具体内容参见中国石油天然气集团公司法律事务部编：《国外石油天然气立法（石油天然气立法资料汇编之三）》第1-221页。

[19] 参见清华大学环境资源与能源法研究中心课题组编著：《中国能源法（草案）专家建议稿与说明》，清华大学出版社2008年版，第89-90页。

[20] 参见陈清：《〈反垄断法〉与中国石油石化业的发展》，载于《中国石化》2007年第10期，第28-31页。

[21] 参见曹新：《用市场机制化解石油安全瓶颈》，来源：http://www.china5e.com/show.php?contentid=166499，访问时间：2011年8月9日。

[22] 参见[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第48页。

[23] 参见冯晓青著：《知识产权法利益平衡理论》，第12页，中国政法大学出版社2006年版。

[24] 参见[德] Karl Larenz著：《法学方法论》，陈爱娥等译，台湾五南图书出版公司1996年版，第319页。

[25] 参见陈卫东：《中海油的三个教训》，来源：http://www.china5e.com/show.php?contentid=186214，访问时间：2011年8月9日。

[26] 参见李艳芳、林树杰：《可再生能源市场准入制度研究》，载于《中州学刊》2010年第2期，第93页。