内容提要：20世纪70年代，为了维护石油安全，美国实行了长达十年的石油价格管制。本文从国际国内双层博弈的角度分析美国石油价格机制由管制到放开的过程，从全球石油市场体系的框架分析其影响，从长时段的历史视野分析其得失。本文认为，20世纪70年代美国政府实施的价格管制削弱了美国的石油权力，增加了美国石油安全的脆弱性，限制了美国对外政策的回旋空间。

　　关 键 词：石油权力;石油安全;价格管制

　　一、问题的提出

　　美国是一个自由资本主义国家，政府既无国家石油公司，也并不参股私人石油公司，国内整个石油产业完全由大大小小的石油公司构成，政府只负责政策上的引导。然而，随着国内外形势的变化，美国政府多次通过能源立法和制定能源政策加强对国内石油产业的管制。特别是在20世纪70年代，为了维护石油安全，美国政府对国内石油价格实施了长达10年的石油价格管制政策。直到第二次石油危机结束之后，美国才开始全面放开油价并形成了目前的市场化定价机制。对于美国石油价格管制的研究可谓汗牛充栋，对其影响的研究也见解纷呈。一般认为，为了控制能源价格、产量和分配，美国付出了巨大经济和社会成本巨大。例如，哈佛经济学家约瑟夫·卡尔特估计，从1974 年至1981 年，美国每年由于石油价格管制而造成的经济福利净损失高达20-50 亿美元。[1]理查德·维特也在《1945年以来美国的能源政策》中指出，在均权计划下，每年从生产商手中转移利润190亿美元，但半数以上的收入转给了炼油商而不是普通消费者。因为管制和均权计划带来的成本每年高达10到60亿美元。[2]对于造成这种现状的因素，约瑟夫·S. 西莱威茨与巴德·奥尼尔指出，正是严格的供给制而不是石油进口，才是美国在石油禁运期间遭受经济混乱的真正原因。[3]对于该项价格管制政策形成、发展及其影响的研究，目前还却缺少从国际国内双层博弈(two-level game)的角度进行体系性分析。双层博弈理论的特点在于从国际与国内政治互动的视角来解释国家的对外政策，本文借鉴其理论范式，重在分析美国国内能源政策与对外行动能力的双向影响与互动。[4]

　　美国对世界经济秩序的控制在很大程度上建立在对石油的控制之上。美国构建的石油安全体系的稳定性依赖于美国强大的石油生产能力和军事、外交上的强势地位。罗伯特·吉尔平认为：秩序是由一个霸权国创造和维持的。“每种国际体系中占支配地位的国家和帝国都在该体系内，尤其在各自的势力范围内组织并维持一种政治、经济以及其他领域的网络，……确定并实施了既左右它们自己，也控制体系内相对弱小国家行为的基本规则和权力。”[5]美国既是石油生产大国，同时也是一个石油消费大国，是国际石油市场一直举足轻重的力量。20世纪70年代，美国人口占世界人口的6%，而所消费的石油占世界石油消费总量的30%左右。[6]作为全球石油生产大国和进口大国，美国石油市场难以完全摆脱国际石油市场的影响而独善其身。同时，美国石油价格政策的的一举一动也足以造成对国际石油市场的巨大冲击。本文从国际国内双层博弈的角度分析美国石油价格机制由管制到放开的过程，从全球石油市场体系的框架分析其影响，从长时段的历史视野分析其得失，以期对改革我国成品油定价机制提供一些借鉴和启示。

　　二、美国石油价格管制的形成

　　1969年尼克松上台后，石油进口量的急速增长，能源问题开始列入美国政府的政治议程。1971年6月4日，尼克松发表美国历史上第一篇能源咨文，指出美国不能再能源自足了。但在此后的时间里，尼克松没能说服国会采取步调一致的行动，他只好利用行政权力对短缺的能源进行调控，在行政领域制定了部分能源政策，并重组了能源管理和技术研发机构，开始了联邦政府大规模干涉能源领域的先例。

　　尼克松政府对石油价格进行管制始自应对通货膨胀和收支失衡的新经济政策。20世纪60年代末到70年代初，美国通货膨胀程度逐渐增大，1965年CPI环比增加率为1.6%，1970年已经超过5.7%。为此，1970年美国国会通过了《经济稳定法案》(Economic Stabilization Act of 1970)，授权总统稳定价格、租金、工资、薪金、利息、股息等收入，总统具有使用和分配石油产品(包括原油)的优先权。1971年8月15日，尼克松总统据此法案发布11615号行政令，设立生活费用委员会(the Cost of Living Council)在未来90天内保持价格、租金、工资和薪金的稳定。尼克松新经济政策的实施分为四个阶段，1971年8月11日开始的冻结工资和价格是对整个经济实施价格控制的第一阶段。3个月后的1971年11月13日进入第二个阶段，允许在现价基础上不超过3%的价格涨幅。1973年1月开始了价格控制的第三阶段，价格冻结改为价格控制，价格增长最高限额为2. 5%。在这两个阶段的价格管制之下，炼油商尽量扩大汽油的生产而减少对取暖油的储备。由于1972 年冬季异常寒冷，美国开始出现了取暖油的短缺。1973 年1 月11日，尼克松政府颁布了第三阶段经济政策，宣布由自愿限价取代强制性限制，公司根据政府提供的价格上涨指导建议自愿执行。[7]石油价格放开后，取暖油的价格大幅度上涨了8-10%，引起了政界关注。3月6日，生活费用委员会公布《一号特别条例》( Special Rule No.1) ，对掌握国内石油销售95%的二十四家大石油公司的原油及加工价格实行强制控制，规定其价格增长不能超过1-1.5%。但是由于其他独立炼油商和批发商不受控制，很难禁止他们抬高出售价格，到8 月份时，汽油的价格已经上涨了30%。[8]显然，石油价格管制需要扩展到所有石油工业。

　　1973 年8 月，在经历了两年的限价政策之后，尼克松政府在公布第四阶段新经济政策时，生活费用委员会正式出台了对石油进行价格管制的双轨制措施。它将石油分成老油和新油两类，老油是1972 年5 月之前生产的石油，其价格水平只能在1973 年5 月15 日的平均价格上增加0. 35 美元，以控制通货膨胀;新油来自石油产量超过1972 年平均水平的油井及新开发油井，约占国内石油的40%，其价格不受控制，以鼓励开采商开发新油井。[9]按照政府计划，第四阶段经济政策将于1974 年4 月到期，届时石油价格管制也同时结束，将实现国际国内油价接轨。实际上，在1973年11月，生活费用委员会已经把老油价格提升到5.25美元。但由于1973 年10 月第四次中东战争爆发引发的石油禁运和价格暴涨，彻底打乱了尼克松政府控制通货膨胀的计划，严重影响到美国的石油安全。1973年12月22日到23日，欧佩克在德黑兰开会讨论油价问题，决定把每桶石油价格从2.12美元提高到11.65美元，涨价128%，加上10月份已经提价70%，油价在两个月内增加了387%，彻底结束了世界廉价石油时代。基辛格在回忆录中感慨到，四十八小时之内就使美国、西欧、日本和加拿大的石油开支增加了400亿美元。[10]所以，保证充足、廉价、可靠、稳定的石油供应成为美国政府重要的政策考量，正是阿拉伯石油禁运引起的供应短缺延长了对石油的价格管制。

　　第一次石油危机爆发后，尼克松在1973年11月7日发布了《能源独立计划》，提出以阿波罗精神和曼哈顿计划的意志，到1980年实现能源自给目标。为了应对迫在眉睫的石油短缺，国会在1973年11月27日通过了《紧急石油分配法案》(Emergency Petroleum Allocation Act of 1973, EPAA)。该法延续第四阶段的价格控制政策，把可供美国使用的原油被分成三类：第一类是进口原油，价格不受管制;第二类是老油，即1973年1月1日前投产的油井所产出的石油中，各石油公司以1972年产量为标准，产量等于或低于1972 年平均水平的油井所产的石油为老油，凡管制后任何月份所产的相当于1972年相应月份的原油产量，称为老油，最高限价是每桶5.25 美元;第三类是新油，指1973年1月1日前投产的油井中产出的超出1972年产量的部分和1973年1月1日以后投产的油井中产出的石油，新油价格不受控制。[11]该制度的经济学原理是，控制老油价格以避免经济租金或意外利润，放开新油价格以刺激投资和增加产量。在这种双重价格体系下，石油公司把价格管制的石油留为己用，把进口石油和非管制的石油卖给其它炼油商。尼克松政府价格管制导致了石油市场的混乱和成品油供应失衡。

　　根据《紧急石油分配法案》，政府制定了石油生产、加工、批发和零售环节的多重限价。如果石油行业具有统一的公司结构，该措施理应很好地发挥作用。但美国石油行业除了一体化的大石油公司外，还有独立生产商、进口商和炼油商，这种价格体系导致大石油公司纷纷把价格管制的老油留为己用，把进口石油和新油卖给其他炼油商，而且还不愿与独立炼油商续签12 月31日到期的石油供应合同，这无疑增加了独立炼油商的成本。雪上加霜的是，曾经让独立炼油商受益的石油进口配额也因为国际油价的上涨而优势尽失。由于1974 年1 月国际原油的价格上升到每桶11. 65 美元，国内新油价格迅速提升，但老油仍被限定在5. 25 美元，二者之间的巨大差距严重恶化了美国国内产生商与供应商的关系。

　　为了解决短期内“老油”在全国炼油厂中分配不均的问题，新成立的联邦能源署(Federal Energy Administration，FEA) 对《紧急石油分配法案》做了补充，颁布了“购买-销售”(Buy/Sell List Program)计划，规定原油供应少于全国平均水平的炼油商可以向供应超过平均水平的炼油商购买原油。不论炼油商的规模或者是否隶属于大石油公司，均依照其炼油能力按比例获取原油供应。1974年6 月1日，“购买—销售”计划正式生效，15个最大的上下游一体化石油公司被要求向近100 家小独立炼油商提供原油。[12]“购买-销售”计划的实施，仅解决了独立炼油商的油源的机会问题。因为老油与新油之间存在的价格差距，政府还要有效地解决炼油商之间的成本差异。为了使得所有炼油商具有相同的炼油成本，联邦能源署在1974年11 月又颁布了“老油均权计划”(Old Oil Entitlements Program)。联邦能源署每月计算国家原油用量中老油的平均比例并制定“均权”的价格。每一位炼油商被授权拥有与其生产能力在国内总产量所占比例相等的老油均权(Entitlement)。如果某个炼油商希望使用超过该比例的老油，就要从那些具有多余均权或老油的炼油商那里购买均权。联邦能源署负责全国均权买卖。均权计划授权联邦能源署依照例外原则为不具竞争优势的炼油公司提供救助，也为小炼油商提供了更多的均权，以便使得他们能够与大石油公司竞争。[13]“老油均权计划”旨在从整体上达到平均负担原油成本的效果。

　　三、美国石油价格管制的解除

　　随着石油禁运在1974 年3 月结束，尼克松政府财政部门和经济顾问们就希望解除对石油价格的管制，以解决石油市场的混乱和失衡问题。但是由于石油价格管制涉及政府与市场之间在效率与公平上的分歧，卷入了不同石油公司、石油公司与消费者之间利益的平衡，解除管制就成为后几任总统与国会之间、不同利益集团之间较量的关键议题。从福特总统到卡特总统时期，政府部门都致力于废除价格管制。但是势力强大的国会为了保护石油消费者的利益，对行政部门的建议大都否决了。[14]1974年8月尼克松因水门事件辞职，美国政府的公信度在不断下滑，公众对政府的信任产生动摇以致于对能源危机本身产生了普遍怀疑。美国国会举行了大量关于石油危机和石油公司的听证会，谴责石油公司利用石油提价赚取的“肮脏利润”(obscene profit)。公众并不相信能源确实出现短缺，认为这是石油公司人为策划和操纵的阴谋。事实上，虽然遭受了阿拉伯石油禁运，但石油公司利润利润却从1972年的69亿美元增长到1973年的l17亿美元，1974年又猛增到164亿美元。[15]美国国内充满了对它们的质疑和谴责。在这种政治氛围之下，政府的能源政策必须很好的兼顾效率与公平，平衡消费者与生产商、炼油商和进口商的利益。

　　1974 年8 月，福特继任总统，认为解除管制是刺激国内石油供应的唯一措施。福特在1975年1月的国情咨文中宣布了自己的《能源独立法案》(Energy Independent Act of 1975)，提出了三项国家能源政策目标，即：第一，到1975年底，每天减少石油进口100万桶;到1977年，每天减少200万桶;第二，到1985年，结束对外国石油供应商的依赖;第三，大力开发国内能源和技术，到2000年可以满足自由世界大部分的能源需求。[16]为了实现能源独立，他计划在《紧急石油分配法案》到期后取消对老油的价格管制，同时对进口石油征收每桶1美元的进口税，到1975 年4 月时将税额提高到美桶3 美元，并要求国会制定暴利税法。福特的建议同时遭到两党的反对，认为在OPEC控制国际油价的情况下，解除管制并不能产生真正的市场价格。同时，国际石油公司的巨额利润也引起了舆论的质疑和愤怒。国会拒绝了福特30个月内逐渐解除管制的计划。水门件后的国会抵制行政权力的扩张，试图掌握能源政策主动权，起草了《能源政策与节约法》(Energy Policy and Conservation Act, EPCA)，虽然其中包括了福特总统的一些建议，但是对价格管制的政策已经差别较大。《能源政策与节约法》为原油制定了三种不同的价格，低层是老油，每桶售价5.25美元;高层是新油、被豁免的石油和低产井油，价格上限为11.28美元;最高层是进口石油以及到1976年9月时被再次豁免的低产井油，不受政府控制。[17]1975年12 月，总统与国会就《能源政策与节约法》的内容达成妥协。该法案的立法目的之一是通过提高价格刺激石油生产并最终解除价格控制。该法规定，石油价格管制将延长40 个月到1979 年6月，总统可以在此期间逐步取消对一些石油产品的限价措施。虽然对该法内容不满，福特最终还是在1975年12月22日签署了该法案。

　　在两次石油危机的间歇期，能源问题依然是美国政府的一项重要政治议题。早在竞选时，卡特就承诺要在就任后九十天内制定新的能源政策。1977 年1 月卡特总统上任，迅速提出了自己的“国家能源计划”(The National Energy Plan, NEP)。卡特的能源计划包括一系列旨在改变美国能源状况的倡仪，主张要依靠市场方式来解决能源问题，提出将逐步解除国内的石油价格管制，代之原油均衡税(the Crude Oil Equalization Tax, COET) ，把石油的国内价格抬高到世界水平，实现国内石油价格与国际油价接轨。1977年4月18日，卡特总统发表了题为《道义之战》(Moral Equivalent of War)演讲，他提出了自己的能源态度，“能源危机并没有压垮我们，但是如果我们不及时采取行动，我们就会被能源问题击败。这是一个我们未来几年都无法解决的问题，而且在20世纪的剩余时间里，这个问题有可能继续恶化。我们对于能源问题做出的决策，将考验美国人们的品格和总统与国会治理国家的能力。这项艰难的任务将是我们道义之战，只是这一次我们团结起来是为了创造而不是破坏。”[18]

　　1977年4月，卡特总统向国会提交了五份能源政策议案。卡特的议案在国会讨论了一年之后，在油气价格解禁和能源税收方面分歧较大。虽然卡特任期内国会两院都是民主党占多数，但是仍然没有避免挫折和失败。汽油税遭到众议院拒绝，原油均衡税虽在众议院获批准但却遭参议院否决。为此，卡特做出妥协，建议除了低产油井外，暂不解除对国内大部分石油价格的控制，对所有新出售的天然气设定最高价格。该议案最终在1978年10月15日通过，10月9日卡特签署了《国家能源法》(National Energy Act of 1978)。

　　1978年伊朗革命爆发引发了第二次石油危机，伊朗产量为每天600万桶，1979年1月已经完全停滞。伊朗革命引发的第二次石油危机大大改变了石油市场形势。1978年12月到1981年3月，原油价格从12.7美元上升到34美元，增加了168%。[19]卡特总统没有料到能源政策会成为1979年的重要政治议题，当时国内的首要议题是通货膨胀。根据EPCA，价格管制将于1979年5月到期，总统必须做出新的政策选择。解除国内石油价格管制的机会之窗终于开启，卡特总统在1979年4 月5 日宣布，计划在接下来的三十个月里逐步解除石油价格管制，于1980年1月开始，翌年9月结束。为了配合卡特总统逐步解除对石油和石油产品价格控制的倡议，阻止石油公司从价格解禁中获利，国会在1980年4月通过了《原油暴利税法》(Crude Oil Windfall Profit Tax Act of 1980)，由此获得的税收将用于为节约能源和为再生能源的生产提供税收优惠，并补贴低收入家庭因能源价格上涨造成的困境。

　　美国放开油价管制的动议是1975年提出，历经福特与卡特两届政府，真正解除管制是1981年里根执政时期。罗斯福新政之后，美国政治经济理念就从政府主导性向自由市场回归，自由主义经济思潮在80年代初期逐渐成为西方主流经济思想。在《1945年以来美国的能源政策》中，美国能源专家理查德·维特通过阐述联邦政府和石油工业的关系，深入剖析了美国能源政策的形成和发展。作者认为：“政府与企业间分配石油经济产品的方法在两个极端间摇摆：一个是市场机制，一个是集中的行政管理。”[20]如果说卡特总统的能源政策是以集权化和政府主导为特色，那么里根总统能源政策的突出特点就在于倡导私有化为主导、供应为主的自由化改革。根据《能源政策与节约法》，原定于1981年10月1日完全解除对石油价格的控制。里根总统执政后，第一项行政令(12287号行政令)就是解除石油价格和分配管制。1981年1月28日，美国国内油价首次与世界市场价格接轨。1983年10月，里根第二个国家能源政策计划发布，强调要建立合理成本下充足的能源供应，再次含蓄表达了依赖市场化机制维护国家能源安全的决策思路。该计划的目标是需要“一个灵活的能源体制，可以减少对某一单一供应来源的不当依赖，以往的单一供应来源无论是国内还是国外的都会影响到我们的国家安全。”[21]

　　四、美国石油价格管制的影响

　　美国政府对石油产业的管制始自20世纪30年代国内石油泛滥引发的价格崩溃。随着1935年《州际石油协定》(the Interstate Oil Compact)的实施，各产油州纷纷建立石油委员会确定各自在石油生产中所占的地位、交流情报和计划、统一立法、协调和稳定生产比例，美国由此形成了根据市场需求变化来调节石油生产的管制制度。为了保持油价刺激生产，在严格控制国内产量的同时，还必须严格控制石油进口，防止国外廉价原油冲击国内市场。在1948年，美国自石油开发以来石油进口量第一次超过了石油出口量，成为石油净进口国。[22]国会在1955年制定了《1955年贸易法》的《国家安全修正案》(National Security Amendment)，授权总统可以在他认为国家安全或经济利益受到威胁时控制石油进口。自愿石油进口限制失败后，艾森豪威尔总统在1959年3月11日宣布了实施了一项维持了14年的强制性石油进口配额计划。从这时起，美国的石油市场就基本处于石油管制状态，在石油生产和石油价格上成为一个相对独立的市场。

　　美国石油价格管制是美国第三项重要的能源管制措施，经历了尼克松政府、福特政府和卡特政府，历时近十年。1971 年尼克松政府为控制通货膨胀而开始对国内石油实行价格控制，本意为稳定经济的临时性措施，不料却因为第一次石油危机而使得石油价格管制政策长期化和复杂化。为了兼顾公平与效率，美国政府不得不建立了区别对待的价格管制制度和管理复杂的权益补偿机制。从石油价格管制实施的效果看，油价管制虽然使石油消费者和炼油商获益，但如此复杂的价格管制制度严重扭曲了市场，通过实际上补贴进口石油的方式刺激了石油消费，从而进一步增加石油进口，从某种程度上抵消了政府为缓解能源危机所采取的其他政策的效果。

　　石油价格管制政策虽然在短期内平抑了油价，但从长期效果来看，治理通货膨胀的作用相当有限。石油价格管制政策的直接效果是国内原油价格得到有效控制，油价管制期间美国原油均价低于世界市场油价3～7美元。物价管制措施实施开始对压低通胀取得了一定的效果，但是这种通胀走低却是以部分商品的短缺为代价的。严格的限价措施使1971-1973 年美国通货膨胀率一度被控制在4.58% 左右，但此后通货膨胀率连续上升，1974年通货膨胀率高涨至11.3%，1975-1978年的通货膨胀率平均为7.27%，1979年升至11.22%，到1980 年竟然达到了13.58%。[23]在价格管制实施过程中，美国政府石油定价的基准是以成本定价格。但实行价格控制后，扭曲的油价既无法反映真实的市场需求状况，也不能起到以价格杠杆刺激产量的作用。

　　石油价格管制使美国在国内需求不断上升且生产能力已达极限的时候人为地保持着低价，从而在供给和消费两个层面侵蚀了美国的石油安全。在1971年以前，美国一直对国内石油生产和石油进口实行配额供给制度，导致美国国内油价一直比国际石油市场高出30%。[24] 这刺激了国内石油产量不断增加，从1965年的每天901.4万桶增加到1969年的每天1082.8万桶，1970年达到1129.7万桶的历史峰值。[25]这无疑加快了美国国内石油资源的消耗，美国逐渐失去剩余生产能力，影响了美国的石油潜力。[26] 1957-1963年间美国剩余生产能力为日产400万桶，到1970年只有100万桶的剩余生产能力。[27]剩余产油能力的消失意味着美国无法通过迅速增加国内生产来抑止石油价格，甚至无法保护自己不受供应中断的威胁，西方世界曾经依赖的“安全边际”(Security Margin)不复存在，美国左右国际石油市场的关键能力被大大削弱。[28]

　　美国的石油价格管制还阻碍了美国石油价格对国际石油价格的影响。在第一次石油危机之前，国际石油价格通过石油公司的标价制度来定价，标价参考美国墨西哥湾的石油价格。[29]即使在美国实行强制性的石油进口配额以后，美国石油价格仍然对国际石油价格举足轻重。由于第一次石油危机后石油价格飞涨，美国的国内石油价格与国际石油价格严重脱节，美国石油市场对国际油价的积极影响能力大大减小。[30]实际上，这等于间接提升了欧佩克在国际石油市场上的定价权，增强欧佩克在国际石油市场上讨价还价的能力。

　　20世纪60年代，国际原油价格长期保持在1.8美元一桶。[31]1973年国际油价只有每桶3.29美元。但阿拉伯石油禁运后1974年国际油价升至11.58美元一桶，此后一直小幅上涨，1978年涨至14.02美元一桶。[32]由于政府对油价的管制，美国国内油价比国际市场要平均低3-5 美元，严重挫伤了国内石油生产商的积极性，国内石油生产商无法确定开采前景，导致美国国内石油产量不断下降。1976年降到了每天973.6万桶，1977年低至每天986.3万桶。[33]

　　在石油价格管制之下，相对廉价的国内石油供应未能有效约束美国的石油消费，美国制造业更是缺乏节能的动力。第一次石油危机之后，日本及欧洲国家都大力发展节油新型汽车。1973到1978年间，在美国石油消费和进口持续增长的同时，其他经济合作与发展组织成员国的石油需求却下降了2.3%，同期欧洲和日本的石油净进口量减少了2.2%，从每天1645万桶减少到每天1608万桶。[34]为了减少能源消耗，国会1975年通过的《能源政策与节约法》强制规定了汽车工业的燃油效能标准：1978年公司平均燃油效率要达到每加仑燃油行驶18英里，1985年达到每加仑燃油行驶27.5英里。但是这一硬性规定对占汽车总数80%的老车却没有限制。美国消费者也难以完全改变原来大手大脚的能源消费习惯，这使得美国石油消费量继续攀升。尼克松能源独立计划减少石油消费和增加石油生产的两个重要目标在禁运三年后都没有取得进展。由于政府不想采用强制性的节约措施，美国石油消费从1970年的每天1401万桶增至1973年的每天1731.8万桶。受第一次石油危机的影响，美国石油消费一度趋缓，1976年美国石油消费又回升到1973年的水平，每天超过1700万桶，1978年增至每天1875.6万桶，达到了70年代石油消费的最高值。[35]

　　在1974-1978年之间，美国石油进口依存度的不断提高，进一步增加了美国经济的脆弱性。由于美国国内石油生产难以满足日益增加的石油需求，政府和工业部门开始考虑大量进口石油，致使美国石油对外依存度不断提高。从1970年到1973年，总统经常周期性的放松石油进口配额来阻止国内原油价格的增长，结果70年代初期美国的石油进口猛增。1972年5月中旬，尼克松允许石油进口从每天93.5万桶增加到每天116.5万桶，秋天又提高到每天180万桶，1973年4月石油进口增加到每天270万桶，在九个月的时间里提高了三次。[36]1973年4月18日，尼克松发表第二篇能源咨文，中止了实施了14年的强制性石油进口配额计划，代之以收取进口许可费的制度(License-fee Quota System)。由于中东石油的价格远远低于美国国内石油价格，进口配额的取消立即导致了国内需求猛增。尼克松总统的计划是减少美国对进口石油的长期依赖，但是短期内却增加了石油进口需求，结果在1973年前9个月内美国石油进口比1972年高出了33.6%。美国石油进口增加没有缓解1973年夏天的汽油供应短缺，但却给国际市场带来了巨大的压力。[37]纵向对比来看， 20世纪60年代每年石油进口增长率为6%，但70年代初的四年却增加18%。[38]美国净进口量从1967年的每日220万桶迅速上升到1973年的每日600万桶，同期进口石油占消费总量的比例从19%增至36%。[39]石油禁运结束后，美国原油进口持续增加，1977年4月达了每天680万桶。除了阿拉斯加外，国内的原油生产已经下降了6%。[40]美国1978年石油消费比1973年增加了12%，由于国内石油生产下降，美国石油进口却增加了28%，大大削弱了美国的总体能源状况。[41]需要指出的是，在第二次石油危机之前，世界石油价格相对稳定，美国削减石油进口的动力严重不足。自1974年起，原油价格的上涨速度远远不及工业国家的通货膨胀速度。1959-1973年强制性石油进口配额计划实施期间，石油进口只占美国能源供应的10%到15%。[42]1977年，美国进口石油达到了每天880万桶，相当于石油消费量的47.8%。[43]美国石油进口数量增加的同时，美国也付出了巨大的代价。1970年，能源开支已经占美国国民生产总值的8.1%，到1980年，能源占美国国民生产总值的13.6%，在10年的时间里大幅度上涨了5.5个百分点。美国石油进口费用占国民生产总值的比重从1973年的0.3%增至1980年的2.3%。[44]

　　里根总统下令在1981年取消石油价格管制，这一行动对美国能源生产的影响可谓立竿见影。由于油价飙升，许多低效和老旧的小型炼油厂被迫关停。从宏观经济指标来看，放开石油价格并没有对经济和社会造成大的冲击。国际市场原油价格与美国原油价格均一路回落。国际原油价格从1981年的35.93美元降至1985年的每桶27.56美元，1986年低至每桶14.43美元。[45]油价管制放开以后，由于国内油价与国际接轨，石油公司大大增加了国内油气勘探和生产投资。美国油井钻探从1981年1月的1789口快速攀升至1981年12月的4581口，同期原油进口从630万桶下降至每天380万桶，短缺现象消失。[46]美国国内石油产量从1981年的每天1019.9万桶增至1985年的每天1050.9万桶。与此同时，美国对进口石油的依赖开始下降，石油进口依存度从1981年的33.6%降到1985年的27.3%。[47]

　　五、余 论

　　约瑟夫·奈在《能源与安全》序言中感慨到：“回顾70年代美国确保能源安全的政策，印象最深的是两个强烈的讽刺：第一，我们谈论能源安全，实际上所遵循的政策实际上使我们更加不安全。第二，我们的行动表现为似乎只要在国内实行控制，在国际上听任各种市场力量起作用，这二者的结合就会解决我们在能源安全方面所面临的问题。实际情况完全相反，我们没有认清变化着的世界政治的现实，它已经改变了一度支配石油交易的国际秩序。在70年代，我们的能源安全政策反映出国内依赖经济补救办法太少，而在国际上又过分依赖经济补救。”[48]为了应对通货膨胀和随之而来第一次石油危机，美国采取了一项限制国内生产并人为维持高油价的石油价格管制政策。从实施效果看，20世纪70年代美国政府实施的价格管制限制了国内的生产，使美国的石油生产低于其潜在能力，人为地增加了能源消费，恶化了国际收支状况，延缓了能源技术进步，加深了对欧佩克的依赖，限制了自己在国际社会的行动能力。这不仅从内部单独削弱了美国的石油权力，也从外部影响了西方盟国的石油安全。[49]面对欧佩克在石油市场上的垄断地位，美国因为石油进口依存度的上升和石油安全战略的进退失据，导致了权力和财富向石油欧佩克的双重转移，限制了美国对外政策的战略选择，压缩了美国对外政策的回旋空间。

　　从美国的教训来看，以维护低油价为目的的油价管制机制只会扭曲价格关系，抑制生产，刺激石油过度消费，并不利于经济增长方式的转变，只能作为特殊时期的特殊手段来应用。特别是对那些石油对外依存度较高的能源消费大国而言，采用与国际接轨的、以市场定价为基础的石油价格机制，不仅可以有效配置资源，而且可以通过自身强大的市场需求增强在国际石油市场的话语权。从美国石油市场结构来看，各类石油公司之间的竞争非常激烈，没有出现一家或几家公司垄断市场的局面，这有力地维护了市场机制的良性运转。所以，石油价格的市场化是以石油市场主体的多元化为前提的。总而言之，对于能源生产大国同时又是能源消费大国和进口大国的国家而言，必须正视自己在国际石油体系中的地位与作用，既不可消极无为，也不可草率冒进。即便能够做到能源独立，它仍不可能摆脱国际能源市场的动荡带来的冲击。必须审慎处理国际国内两种源与国际国内两个市场的关系，有效均衡当下利益与长远利益的关系，妥善照顾国内有关各方的利益平衡，制定一项综合全面、谋划长远的国家能源战略。

　　[1] Joseph P. Kalt, The Economics and Politics of Oil Price Regulation, Cambridge, Mass: MIT Press, 1981, p.234.

　　[2] Richard H.K. Vietor, Energy Policy in America Since 1945: A Study of Business Government Relations, Cambridge : Cambridge University Press, 1984, p.271.

　　[3] Joseph S. Szyliowicz, Bard E. O'Neill, eds., The Energy crisis and U.S. foreign policy, New York: Praeger, 1975, p.63.

　　[4] 关于双层博弈理论的经典论述可以参阅：Robert D. Putnam, Nicholas Bayne, Hanging Together: The Seven-Power Summits, Cambridge: Harvard University Press, 1984; Jeffrey S. Lantis, Domestic Constraints and the Breakdown of International Agreements, Westport: Praeger Publishers, 1997.

　　[5] [美]罗伯特·吉尔平：《世界政治中的战争与变革》，上海人民出版社，1994年版，第30页。

　　[6] [瑞典]博·黑恩克：《石油与安全》，俞大畏译，商务印书馆1976年版，第98页。

　　[7] Daniel Yergin, The Prize: The Epic Quest for Oil, Money, and Power, New York: Simon & Schuster, 1991, p.590.

　　[8] Richard H.K. Vietor, Energy Policy in America Since 1945: A Study of Business Government Relations, Cambridge : Cambridge University Press, 1984, pp.240-241.

　　[9] Richard H.K. Vietor, Energy Policy in America Since 1945: A Study of Business Government Relations, Cambridge : Cambridge University Press, 1984, p.242.

　　[10] Henry Kissinger, Years of Upheaval, Boston: Little, Brown, 1982, p.885.

　　[11] Steven A. Schneider, The Oil Price Revolution, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1983, pp.247-249.

　　[12] Richard H.K. Vietor, Energy Policy in America Since 1945: A Study of Business Government Relations, Cambridge : Cambridge University Press, 1984, p.245.

　　[13] [美]约瑟夫·托梅因、理查德·卡达希：《美国能源法》，万少廷译，法律出版社2008年，第140-141页。

　　[14] 关于美国国会与20世纪70年代美国石油价格管制政策的关系，详情参阅[美]R·道格拉斯·阿诺德：《美国国会行动的逻辑》，邓友平译，上海三联书店出版社2010年版，第224-293页。

　　[15] Daniel Yergin, The Prize: The Epic Quest for Oil, Money, and Power, New York: Simon & Schuster, 1991, p.658.

　　[16] [美]维托·斯泰格利埃诺《美国能源政策：历史、过程与博弈》，郑世高、刘晓青、孙旭东译，石油工业出版社，2008年版，第18页。

　　[17] Richard H.K. Vietor, Energy Policy in America Since 1945: A Study of Business Government Relations, Cambridge : Cambridge University Press, 1984, p.252.

　　[18] Jimmy Carter, Keeping Faith: Memoirs of a President, New York, NY: Bantam Books, p.91.

　　[19] Svante Karlsson, Oil and the World Order: American Foreign Oil Policy, Leamington Spa: Berg, 1986, p.269.

　　[20] Richard H.K. Vietor. Energy Policy in America Since 1945: A Study of Business Government Relations, Cambridge: Cambridge University Press, 1984, p.2.

　　[21] [美]维托·斯泰格利埃诺《美国能源政策：历史、过程与博弈》，郑世高、刘晓青、孙旭东译，石油工业出版社，2008年版，第34页。

　　[22] Svante Karlsson, Oil and the World Order: American Foreign Oil Policy, Leamington Spa: Berg, 1986, p.159.

　　[23] Historical Inflation Rate data from 1913 to the present, http://www.inflationdata.com/Inflation/Inflation_Rate/HistoricalInflation.aspx

　　[24] Richard H.K. Vietor. Energy Policy in America Since 1945: A Study of Business Government Relations, Cambridge: Cambridge University Press, 1984, p.238.

　　[25] BP Statistical Review of World Energy 2011.

　　[26] [美]赫伯特·斯坦著：《美国总统经济史：从罗斯福到克林顿》，吉林人民出版社，1997年版，第151页。

　　[27] Robert J. Lieber, The Oil Decade, New York: Praeger, 1983, p.15.

　　[28] 在美国实行国内生产管制，实际产量远远低于生产能力，以便促进资源保护和在供给过剩时维持价格。这给美国和整个西方世界提供了一种安全储备，无论是第二次世界大战时的长期石油需求，还是1956年苏伊士运河危机和1967年六日战争引发的短期石油危机，基本都是依靠美国石油剩余生产能力发挥调节作用，迅速扩大了世界石油市场的供应。详情参阅：赵庆寺：《美国石油安全体系与外交1941-1981》，上海人民出版社，2009年版。

　　[29] 在1928年，皇家荷兰/壳牌石油公司、英国石油公司和新泽西标准石油公司约定，世界石油价格都以美国墨西哥湾沿岸价格加上从墨西哥湾沿岸到市场的运费计算，称之为“海湾加价体系”(Gulf-Plus system)，美国可以强行干预国际石油价格。详情参阅：Daniel Yergin, The Prize: The Epic Quest for Oil, Money, and Power, New York: Simon & Schuster, 1991, p.264.

　　[30] Edward L. Morse, A New Political Economy of Oil, Journal of International Affairs, vol. 53 no. 1 Fall 1999, p.13.

　　[31] Oil Economists’ Handbook, 1985, London: Elservier Applied Science, 1986, p.20.

　　[32] BP Statistical Review of World Energy 2011.

　　[33] BP Statistical Review of World Energy 2011.

　　[34] Robert J. Lieber, The Oil Decade, New York: Praeger, 1983, p.96.

　　[35] BP Statistical Review of World Energy 2011.

　　[36] Shoshana Klebanoff, Middle East oil and U.S. Foreign Policy: With Special Reference to the U.S. Energy Crisis. New York: Praeger Publishers, 1974, P.230.

　　[37] Steven A. Schneider, The Oil Price Revolution, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1983, p.197.

　　[38] Joseph S. Szyliowicz, Bard E. O'Neill, eds., The Energy crisis and U.S. foreign policy, New York: Praeger, 1975, p.31.

　　[39] Daniel Yergin, The Prize: The Epic Quest for Oil, Money, and Power, New York: Simon & Schuster, 1991, p.567.

　　[40] Richard H.K. Vietor, Energy Policy in America Since 1945: A Study of Business Government Relations, Cambridge : Cambridge University Press, 1984, p.263.

　　[41] David A. Deese, Joseph S. Nye, eds., Energy and Security, Cambridge, Mass.: Ballinger Pub. Co. 1981, p.5.

　　[42] Svante Karlsson, Oil and the World Order: American Foreign Oil Policy, Leamington Spa: Berg, 1986, p.166.

　　[43] 陈宝森：《美国经济与政府政策：从罗斯福到里根》，世界知识出版社，1988年版，第327-328页。

　　[44] U.S., Bureau of the Census, Statistical Abstract of the United State 1987, Washington, D.C.: Government Printing Office, 1986, pp.416, 545, 683.

　　[45] 伊朗革命爆发引发了国际油价大涨，1978年只有每桶14.2美元，1979年升至每桶31.61美元，1980年竟然达到了每桶36.83美元。参见BP Statistical Review of World Energy 2011.

　　[46] [美]维托·斯泰格利埃诺《美国能源政策：历史、过程与博弈》，郑世高、刘晓青、孙旭东译，石油工业出版社，2008年版，第29页。

　　[47] BP Statistical Review of World Energy 2011.

　　[48] David A. Deese, Joseph S. Nye, eds., Energy and Security, Cambridge, Mass.: Ballinger Pub. Co., 1981, pp.6-7.

　　[49] 对于西方国家在第二次石油危机中为了削减石油进口引发的纷争，详情参阅：Foreign Policy Research Institute, Oil Diplomacy: The Atlantic Nations in The Oil Crisis of 1978-79, Philadelphia, 1980, p.78.