摘 要：中国已经成为世界第一大二氧化碳排放国、第二大能源生产国和消费国、第一大煤炭生产与消费国。中国煤炭的清洁利用关系着煤炭工业的可持续发展, 关系着能源结构的优化和能源安全的保障, 也关系着适应和减缓气候变化行动的实效。本文以二氧化碳捕集与封存技术的实践和规范为主线，分析应对气候变化的煤炭清洁利用的举措和法制建设，探讨可持续发展战略法、国际经济秩序法和能源技术创新法的价值取向，以期对中国应对气候变化的能力建设有所裨益。

关键词：煤炭清洁利用；二氧化碳捕集与封存；气候变化；可持续发展

 价值问题的探讨虽然复杂而困难，法律科学却无法回避。[1]立法价值取向，是指人们进行立法活动时所普遍认同并加以追求的理念、普遍原则、目标等。可以说，立法的首要问题，决不是法律规范的制定，而是价值取向的选择。[2]笔者认为，中国应对气候变化的煤炭清洁利用立法应当遵循可持续发展战略法、国际经济秩序法和能源技术创新法的价值取向。

一、可持续发展战略法（Sustainable Development Strategy）

 中国已经成为世界第一大二氧化碳排放国、第二大能源生产国和消费国、第一大煤炭生产与消费国。“从2006年到2030中国煤炭利用产生的碳排放量将占世界煤炭利用产生碳排放量的74%”。[3]中国计划到2010年，全国主要污染物排放总量比2005年减少10%，即：化学需氧量由1414万吨减少到1273万吨；二氧化硫由2549万吨减少到2294万吨。[4]到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％—45％，实现非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。[5] “在环境污染治理和碳减排的双重压力下，中国面临艰难抉择：大幅减少煤炭利用或者大力发展煤炭清洁利用。

中国是世界第一大煤炭生产与消费国，拥有世界第三的煤炭储量。2009年，全球煤炭探明储量为8260亿t，中国占全球比重为13.9%；全球煤炭产量为34.09亿t油当量，中国占全球比重为45.6%；全球煤炭消费量为32.78亿t油当量，中国占全球比重为46.9%。[6]中国煤炭在一次和二次能源消费结构中均占有主要地位。2009年，中国煤炭在一次能源结构中的比重为68.7%，石油18%，天然气3.4%，新能源、可再生能源9.9%。而世界平均能源结构为煤炭占28.4%，石油占35.8%，天然气占23.7%，可再生能源占12.1%。[7]中国电力生产结构中，燃煤为主的火电装机容量占总量的75%以上。[8]预计到2015年煤炭消费比重下降到63%左右。[9]可见，“煤为基础”的能源发展战略在短期内难以发生实质性改变。而且，从产业链角度，作为我国的主体能源，煤炭和煤炭清洁利用不仅涉及到煤炭行业，更与用煤行业有着密切的利益关系，不仅涉及电力、冶金等高能耗行业的利益，也关系到以煤炭为原料的化肥行业和以煤炭为主要工作对象的运输行业等。例如，以使用焦煤为主的钢铁生产，煤炭价格不断上涨必然给钢铁行业带来了成本压力，而电力行业则非常关注煤炭质量问题。[10]毋庸置疑，中国煤炭的清洁利用关系着煤炭工业的可持续发展, 关系着能源结构的优化和能源安全的保障, 也关系着适应和减缓气候变化行动的实效，“低碳转型”正考验着传统的能源结构。

《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》国发[2005]18号文件提出了推进洁净煤技术产业化发展的思路。[11]2006年2月, 国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006 - 2020 年) 》把开发高效、清洁和CO₂近零排放的化石能源开发利用技术列入前沿能源领域的重点研究内容。[12]2007年6月, 国务院发布的《中国应对气候变化国家方案》提出大力开发煤液化以及煤气化、煤化工等转化技术、以煤气化为基础的多联产系统技术、二氧化碳捕集与封存技术（Carbon Capture and Storage, 以下简称CCS）技术等。[13]同年，科技部、发改委等联合发布的《中国应对气候变化科技专项行动》, 把研发CCS关键技术和措施、制订CCS技术路线图、 开展CCS能力建设和工程技术示范列为重点任务。[14]2007年10月，党的十七大首次把建设生态文明作为一项战略任务明确下来。[15]2008年10月，国务院发布的《中国应对气候变化的政策与行动》指出，中国将进一步推进煤炭清洁利用, 发展大型联合循环机组和多联产等高效、洁净发电技术, 研究CCS技术。[16]2009年9月，党的十七届四中全会将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度，作为中国特色社会主义伟大事业总体布局的组成部分。[17] 2009年11月，发改委发布的《中国应对气候变化的政策与行动—2009年度报告》，特设了专栏 12.：“中国积极参与碳捕集与封存技术方面的国际合作”，第一次系统总结了从2003年到2009年的CCS技术实践和国际合作的重要进展。[18]胡锦涛在联合国气候变化峰会上的讲话中提出，大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广气候友好技术，是中国把应对气候变化纳入经济社会发展规划而采取的重要举措之一。[19]

从现有的政策取向来看，中国把CCS等低碳能源技术定位于科技发展、能源安全和气候变化三条主线，然而，尚未系统纳入生态文明建设与可持续发展的综合战略。而且，《煤炭工业发展“十一五”规划》在分析煤炭工业发展现状基础上，指出了现存的若干主要问题，第一项就是行业管理职能分散，法制建设滞后。[20]因此，煤炭清洁利用的法制建设及其法学研究在当今具有特殊重要的意义。正如有学者呼吁，“对于在国际话语体系下形成的‘碳政治’而言，中国缺乏的不是具体的谈判主张和策略，而是统摄这些主张和策略的整体国家发展战略，以及为这套国家战略奠定正当性基础的话语系统”。[21]可持续发展的基本理念是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。[22] “低碳经济”是可持续发展的一种经济形态，其提出的背景是全球气候变暖对人类生存和发展的严峻挑战。“围绕气候变化的争论和谈判从表面上看是气候变化问题和减少温室气体排放的环境问题，但本质上是一个涉及各国社会、经济、政治和外交的国家利益问题”。[23]利益的发展变化决定着法的发展变化，同时，法对利益的形成、实现和发展有能动的反作用。[24]相应的，任何制度设计，在法律上体现为具体的权利义务安排，但本质上是主体间的利益分配。可以说，排放权就是发展权问题。中国应当把煤炭清洁利用纳入国家整体战略中，“在可持续发展的框架下，统筹考虑经济发展、消除贫困、保护气候，实现发展和应对气候变化的双赢，确保发展中国家发展权的实现”。[25] “十二五”期间（2011-2015）将是中国经济和社会转型的关键，如能将煤炭清洁利用与碳强度指标（Carbon Intensive）等一并纳入 “十二五”规划的国民经济发展远景目标和方向，将不仅展现中国应对气候变化的积极态度，而且，有利于实现煤炭清洁利用政策与立法的良性互动和吸引潜在的国内外投资，并对CCS纳入国际减排合作机制起到良好的促进作用。

二、国际经济秩序法（International Economic Order）

 国际经济旧秩序主要由不公正的国际金融关系、不安全的国际经济关系和不合理的国际贸易关系所构成。[26] 国际经济旧秩序是相对于国际经济新秩序而言的，“国际经济新秩序，是指世界范围内建立起来的国际经济关系以及各种国际经济体系与制度的总和，是使世界经济作为有内在联系和相互依存的整体进行有规律地发展与变化的运行机制”。[27]打破国际经济旧秩序与建设国际经济新秩序，就是要为世界经济增长营造健康有序的贸易环境，稳定高效的金融环境和充足、安全、经济、清洁的能源环境。煤炭清洁利用法律制度建设，正是能源环境建设的关键环节之一，而且，清洁煤炭及其技术的进出口规则是贸易环境的重要组成，形成中的碳交易市场及其规范直接关系着金融环境的发展。

1992年《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，以下简称“UNFCCC”）确立了“共同但有区别责任”的原则，以及发达国家对发展中国家的资金援助和技术支持的义务。[28]这成为各国采取减缓和适应行动来应对气候变化的一项基本国际准则。1997年UNFCCC第3次缔约方会议达成的《京都议定书》（Kyoto Protocol）强调要研究、促进、开发和增加利用可再生能源、二氧化碳捕集技术和环境友好的先进技术。[29]肯定了作为低碳能源技术之一的CCS对于发展低碳经济的重要性。同时，也建立了三种基于市场机制的国际合作减排机制：排放贸易机制（Emission Trade)、联合履行机制（Jointly Implemented)和清洁发展机制（Clean Development Mechanism ，以下简称CDM），使不同发展程度的国家通过碳排放权交易，实现应对全球气候变化的费用分配的有效性，达到双赢。2007年UNFCCC第13次缔约方大会达成的《巴厘岛路线图》（Bali Action Plan）要求发展中国家在可持续发展过程中获技术、资金和能力建设支持的适当减缓行动要 “可测量、可报告和可核查（Measurement、Reporting & Verification，以下简称MRV）”。[30]进一步表明国际社会认为低碳能源技术对实现可持续发展具有重要意义，并对其规范运作和程序透明提出了明确的要求。2009年UNFCCC第15次缔约方会议暨《京都议定书》第5次会议达成的《哥本哈根议定》（Copenhagen Accord）决定建立哥本哈根气候基金（Copenhagen Green Climate Fund）和技术机制(Technology Mechanism)，以加快技术研发和转让，支持发展中国家应对气候变化的行动。[31]其意义在于为未来技术研发和转移的谈判指明了方向。通过对国际法律框架的分析可以发现，CCS等技术的重要性和规范的必要性虽然得到了广泛的认同，但仍处于初建阶段，尤其是如何进行技术转移成为国际谈判的关键，能否将CCS融入国际减排合作机制更是博弈的焦点。

CDM机制允许附件一国家从其在发展中国家实施的，有利于发展中国家可持续发展的减排项目中获取“经核证的减排量”（Certified Emission Reduction)，用于抵减其承诺的约束性义务。[32]这是《京都议定书》中唯一涉及发展中国家的机制，对促进中国可持续发展发挥了积极的作用，“截止2010年6月24日，国家发展和改革委员会共批准CDM项目2597个”[33]然而，还远远没有实现 “发展中国家通过国际合作减排机制可以获得先进技术”预期目标，目前所谓的“技术转让”只是技术载体--设备的转移，只能等同于技术和产品贸易。[34]中国需要坚持以下两点：一是秉承“共同但有区别的责任”，积极参与国际谈判，推动CCS等技术纳入CDM项目技术转让国际机制，促进包括CCS在内的先进技术通过CDM项目向发展中国家转移。只有大力推动发展中国家加快发展，发达国家为实现全球普遍、协调、均衡发展承担更多责任，才能使21世纪真正成为“人人享有发展的世纪”。[35]2010年10月，在碳收集领导人论坛（Carbon Sequestration Leadership Forum，以下简称CSLF）第三次部长级会议上，中国代表明确提出对CCS这一重大公益技术，发达国家应率先开展CCS的示范与应用，发展中国家发展CCS技术必须由发达国家提供资金、技术转移和能力建设支持。[36]二是积极拓展互利、互信、平等和协作的国际经济关系，在合作与竞争中努力实现共赢，这是完善煤炭清洁利用机制的有效途径，也是构建和谐世界的重要环节。首先，合作主体是包括政府、企业和非政府组织等多元化的。例如，国际碳捕集和封存协会(Global Carbon Capture and Storage Institute, GCCSI) 现有的247 名成员中，既包括了中国政府，也包括了中国华能集团。[37]其次，合作的主题是广泛的，既有技术研发合作，也有制度共同研究。例如，中英近零排放(Near Zero Emissions Coal ,NEZC) 研究利用CCS 技术捕集燃煤电厂排放的CO₂并将其封存于地质结构的可行性，分三个阶段进行。2009年9月，已经发布了第一阶段总结报告（NEZC initiative summary report），目前进入第二阶段。[38]中欧碳捕获和封存监管活动支持项目(Support to Regulatory Activities for Capture and Storage Project，STRACO2)则主要研究CCS的政策和法律框架 ，2009年7月发布了项目综合报告（STRACO2 Synthesis Report）。[39]最后，合作的方式是多样的，既有多方参与的论坛，也有合作平台的共建。如CSLF、未来发电联盟(2006，FutureGen Alliance, FGA)、中美清洁能源研究中心(2009，Clean Energy Research Center) 和中欧清洁能源中心(2010，Clean Energy Center)等。值得关注的是：“中国是否加入，以及何时、以何种条件加入拥有28个成员国的发达国家为主的国际能源署”的问题由来已久，随着国际能源署2010年7月20日公布的数据显示“中国成为第一大能源消费国”，以及中国能源局认为其数据不实之争，将持续升温，[40]成为亟待论证的重要课题，笔者将在今后的研究中继续探讨。

三、能源技术创新法（Energy Technology Innovation Law）

 当今，世界各国能源战略的重心正在由能源占有向能源清洁利用转变，发展低碳能源技术，实现低碳经济转型已是大势所趋。具有大规模减排潜力的CCS技术得到了国际社会的广泛关注。“预计到2050年，CCS 技术减排将占全球总减排量的19%”。[41]因此，探讨煤炭清洁利用的法律对策，不仅应当从其作为能源立法有机组成部分的角度来考察，而且，要充分考虑煤炭清洁利用技术日新月异所带来的重要影响，关注技术实践和规范的相互作用。在技术、资金、市场等诸多因素的共同影响下，建设和完善相关的法律法规框架需要一个相对长期的过程，尤其要注重立法适度的超前性，保持规则一定的柔韧性，同时配合以国家、地方环境政策、技术政策和经济激励机制，借鉴国际立法，构建有中国特色并与国际接轨的政策和法律体系。

“技术进步过程的经济理论最早由Josef Schumpeter(1942)提出，他把新技术渗透到市场分为三个步骤：发明（Invention）、创新（Innovation）以及扩散（Diffusion）。技术进步的来源主要包括： 研发（Research &Development）、干中学（Leaning by Doing）以及知识的溢出效应（Knowledge Spillovers）”。[42]CCS是一种新技术，从技术实践角度，国际上仅有5个全程商业化运作的大型工程：挪威的斯莱普内尔( Sleipner) 和斯诺维特（Snohvit）项目、阿尔及利亚的艾因萨拉赫 ( InSalah) 项目、加拿大的韦本(Weyburn) 和美国怀俄明州（Wyoming）项目，每年存储5 M/T以上CO₂。[43]从CCS技术实践来看，其全程商业化项目大多集中在发达国家。中国作为负责任的发展中大国，积极应对气候变化，在吸取国际CCS项目运作的经验和教训同时，正在不断探索适应国情的安全和高效的煤炭清洁利用之路。中国可以从以下两点着手：一是鼓励和拓展技术多样化。煤炭清洁利用不限于CCS技术一种，还包括煤气化、煤液化、煤制甲醇、煤制合成天然气、煤制氢等。[44]例如，中欧CCS合作项目(Cooperation Action within CCS China-EU,COACH) ，主要研究了大型多联产发电技术以及含制氢和合成燃料等的煤基发电集成技术，2009年10月发布了项目执行报告（COACH executive report）。[45]坚持技术多样化，不仅有利于维护自主选择技术权，而且是探索低成本高效率实现低碳经济的有效途径。二是在自主研发和合作研发中不断创新能源技术。例如，中国神华集团已经完成与世界上最大的煤制油公司南非萨索尔公司(South-Africa Sasol Ltd.)（Sasol）合作的煤液化项目(Coal-to-Liquids, CTL)的可行性研究工作，投产后日产量将达到93,000桶。[46]2009年7月，发改委正式核准华能天津电站示范工程项目（Integrated Gasification Combined Cycle，以下简称IGCC），预计2011年6月投入运行。IGCC的实施，标志着具有我国自主知识产权、代表世界清洁煤发电技术前沿水平的“绿色煤电”计划取得了实质性进展。[47]创新能源技术，不仅有利于知识产权自主化，而且是降低成本和保障能源安全的基本路径之一。

欧盟不但是CCS技术研发的先驱，而且是其制度化和规范化的积极倡导者。先后颁布了《环境评价指令》（Directive 85/337/EC）、《工业活动污染防治指令》（Directive 96/61/EC）、《水框架指令》（Directive 2000/60/EC）、《大型耗能企业指令》（Directive 2001/80/EC）、《欧洲排放交易体系指令》(Directive 2003/87/EC)、《环境责任指令》（Directive 2004/35/EC)、《固体废物指令》（Directive 2006/12/EC）、《温室气体的监测和报告准则》（Directive 2007/589/EC）及其修正案（Decision 2009/73/EC）（Decision 2009/339/EC）、《碳地质封存指令》（Directive 2009/31/EC）等，为应对气候变化和规范二氧化碳的捕集、运输和地质封存提供了法律框架。英国在欧盟指令的框架下制定了《能源白皮书》（White Paper: Meeting the Energy Challenge, 2007）、《能源法》（Energy Bill 2008）、《低碳转型发展规划》（Low Carbon Transition Plan, 2009）等。此外，还有美国的《环保署指引2007》（Environmental Protection Agency Guidelines 2007）澳大利亚的《CCS规则指引2005》（Regulatory Guiding Principles for CCS 2005）等。

中国是最早制定实施《应对气候变化国家方案》的发展中国家，并把法律法规作为应对气候变化的重要手段[48]。目前已经基本形成了应对气候变化的法律法规体系，包括《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《循环经济促进法》、《森林法》、《草原法》、《水法》等，正在制定《能源法》，并正在修改《煤炭法》和《大气污染防治法》等。其中，《清洁生产促进法》（2003）立法宗旨在于促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展。[49]《能源法征求意见稿》（2007）专设了清洁能源开发条款，鼓励和支持洁净煤技术的开发和推广，以提高清洁能源在能源结构中的比例。[50]《节约能源法》（2008）明确禁止新建不符合国家规定的燃煤发电机组、燃油发电机组和燃煤热电机组，而且，鼓励发展节能技术并辅以税收和信贷等激励措施。[51]然而，还没有规范CCS的专门性法律。

“有效率的法律制度是努力使法律供求趋向平衡。中国法律改革的目标就是要使法律制度和市场供求之间从不均衡过渡到均衡，即我们要充分保证避免市场经济中法律服务严重短缺或过滥。这种均衡应当体现在立法、司法、执法、守法各个方面”。[52]当前，在CCS技术且待论证，CCS项目商业化运作还未普及，国际法律框架尚不明朗的情况下，中国暂不适宜专门立法。从现行立法来看，中国并不缺乏鼓励煤炭清洁利用的原则性规定，也有相应的激励等机制，借鉴国际立法，结合中国国情，具体需要关注以下两点：一是新技术与现有体系的衔接，例如欧盟《碳地质封存指令》是针对碳封存制定的新规则，而《欧盟欧洲排放交易体系指令》(Directive 2003/87/EC)、《环境责任指令》(Directive 2004/35/EC)属于可适用于碳泄漏规范（Liabilities for Leakage）的既有规则。中国则应在修订中的《大气污染防治法》和《煤炭法》等相关立法中，阐明清洁煤炭利用的基本原则，预留未来技术发展的空间，着眼于国内、区域性乃至于国际性机制的相互衔接。二是针对不断涌现的新问题，及时研究和应对。例如，为防止技术的 “锁定效应”（Lock-in Effects)，[53]欧盟和英国规定了燃煤电厂在一定时间和条件下必须具备碳捕集资质。鉴于CCS的运行涉及技术转化与应用、经济效益、环境影响评价等诸多环节，欧盟和美国正致力于建设保证项目实施中和封存后的可行性、安全性和有效性的系列标准。以MRV体系建设为例： 2009年9月，美国环保署通过《温室气体报告规则》（Greenhouse Gas Reporting Rules），2010年3月，发布了《温室气体报告规则修正案》（Greenhouse Gas Reporting Rules Amendments and Source Additions），2010年7月又依据1986年紧急规划与社区知情权法案(Emergency Planning and Community Right-to- Know Act, EPCRA)发布了《报告选项的指引》（Guidance on Reporting Options）等。中国要根据环境保护需求和技术创新发展修订已有的煤矿企业建设与生产基本标准、煤矿企业工程建设标准、煤炭工业污染物排放标准等，还要积极探索制定技术实施和监测的标准。