内容提要：随着社会的发展和进步，煤层气(煤矿瓦斯)已由“煤矿杀手”成为优质清洁能源。煤层气与煤炭是同一储层的共伴生矿种，按照矿种设置矿业权，造成煤层气和煤炭矿业权重叠设置，既影响了煤层气的规模化开发，也对煤炭经济的发展和安全生产带来隐患。从立法着手，创新矿业权的立法配置机制，彻底破解煤层气和煤炭矿业权重叠设置造成的开发利用中相互掣肘的实践困局。

　　根据国家发展改革委员会及国家能源局2011年12月共同颁布的《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划》(下称“煤层气十二五规划”)披露，煤层气(煤矿瓦斯)作为优质清洁能源，我国埋深2000米以浅的煤层气地质资源量约36.81万亿立方米，居世界第三位。我国煤层气的开发从“十一五”期间开始零起步，国家在两个煤层气资源富集的盆地——沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘启动了产业化基地项目建设。经过几年的发展，其中，沁水盆地有两条以上的煤层气长输管线建成并通气，初步形成了煤层气勘探、开发、生产、输送、销售、利用一体化的规模化、商业化开发的产业新格局。2011年全国煤层气抽采产量和利用量分别达到23亿立方米和18亿立方米，但按照“煤层气十二五规划”确定的目标，沁水盆地煤层气产业化基地到“煤层气十二五规划”末的2015年，项目总投资应实现378亿元，形成产能130亿立方米，产量104亿立方米目标。从即将过去的2012年来看，这个目标的实现还充满着诸多的困难和不确定因素，除勘探投入不足、抽采条件复杂、利用率低、关键技术有待突破、扶持政策需要落实和完善外，煤炭和煤层气矿业权重叠设置的制度性障碍是主要原因之一。

　　一、煤炭和煤层气矿业权重叠的成因及后果

　　形成煤炭和煤层气矿业权重叠设置的根源在于《矿产资源法》及其配套行政法规的矿业权制度设计不尽合理。目前我国的矿业权法律制度是按照矿种进行设计和确立的，而煤层气与煤炭是同一储层的共伴生矿产资源，因此，煤炭和煤层气矿业权的设置从制度上就造成了煤炭和煤层气矿业权的分置。按照矿种设置造成的煤炭和煤层气矿业权重叠这一问题的长期持续存在，既不利于煤层气的规模化开发，也制约了煤炭经济的发展，给煤炭安全生产带来巨大隐患。

　　二、《矿产资源法》及其配套法规关于煤炭和煤层气矿业权的内在矛盾与现状

　　煤炭和煤层气矿业权的内在矛盾体现在以下两个方面：一方面，《矿产资源法》及其配套法规当中，承认矿业权人具有对资源进行综合利用、合理开发的权利和义务;另一方面，矿业法律法规又将煤炭和煤层气分置为两种不同的矿业权授予不同的主体，对资源进行综合利用形成障碍。由于我国矿法理论研究起步较晚且矿业实务经验不足，对于矿业权重叠问题仅是从资源综合利用的角度进行了粗略的规范。

　　(一)《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》的规定

　　第3条第2款规定：“国家保障矿产资源的合理开发利用”。而具体到煤矿采煤过程中的“合理利用”，则变过去采煤过程中把煤层气(煤矿瓦斯)作为“废气”向空中排放改为在采煤过程中对煤层气进行一体化的利用如何操作，并未进一步加以规范。

　　第7条规定：“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。”第24条、25条、30条规定矿产资源普查、勘探、开采过程中，应当对共生和伴生矿产进行综合评价、统一规划和综合开采利用。

　　《矿产资源法实施细则》第24条、31条也都就“合理开采、综合利用”矿产资源做了规定，但都缺乏再细化而详尽的规范。

　　(二)煤层气与煤炭矿业权重叠现状

　　由于煤炭和煤层气实行矿业权分置设置，加之煤层气的矿业权实行“申请在先”，且属于国土资源部一级发证管理，有别于煤炭矿权的两级发证管理(部、省两级)，造成同一个区块里设置了煤炭和煤层气两类不同主体的矿业权，造成沁水盆地的煤层气矿业权多被中央企业通过申请方式获得，与先前山西地方企业已经开采多年煤炭企业的煤炭的矿业权重叠交叉。正如《南方周末》报道这一现象时诙谐地比喻为“可以割肉，但不能留一滴血”。而我国煤层气资源丰富，开发潜力巨大。加快发展煤层气产业，对于保障煤矿安全、优化能源结构、促进节能减排、培育煤层气作为新的经济增长点具有非常重要的意义。

　　(三)解决的相关政策

　　为解决煤炭和煤层气矿业权交叉重叠的问题，推动煤层气产业的发展和煤矿瓦斯的治理，国家相关部门一直在通过相关政策试图调整解决。

　　2005年，国务院成立了煤矿瓦斯防治部际协调领导小组，协调解决了一批煤矿瓦斯防治和煤层气开发利用中的重大问题。

　　2007年4月17日，国土资源部颁发《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》(国土资发【2007】96号)规定，鼓励持有煤炭矿业权的企业和持有煤层气矿业权的企业通过签订合作协议的方式进行矿业权流转。如双方无法达成调解协议的，由国土资源部门支持持有煤炭矿权的煤炭企业综合勘查煤层气资源。

　　此后，“煤层气十二五规划”中也试图通过创新机制解决包括沁水盆地在内的煤炭与煤层气开发中的矿业权重叠问题。国家有关部门在近两年对沁水盆地的矿业权重叠清理过程中，下大力气核减或协调合作开发了不少影响煤炭开采的煤层气矿业权面积，但是，目前山西省仍有煤炭和煤层气矿业权重叠200(个次)，面积达3529 平方公里。由于持有煤层气矿业权的企业多是央企，持有煤炭矿业权的山西省地方国企在与央企因矿权重叠进行利益博弈时，往往处于弱势地位，导致沁水盆地煤层气与煤炭矿业权重叠问题，尽管山西省里通过人大、政协、党代会等各种渠道呼吁多年，依然没有得到根本性解决。这种权利重叠的僵持局面不仅严重制约着煤炭建设的大力发展，也使刚刚新兴的沁水盆地的煤层气产业发展处于制度掣肘的困局之中。

　　三、“煤层气十二五规划”确定的煤层气与煤炭“创新协调开发机制”

　　“煤层气十二五规划”明确规定了煤层气与煤炭的“创新协调开发机制”。这种机制应当以“建立完善煤层气和煤炭共同勘探、合作开发、合理避让、资料共享等制度”为基础，努力在《矿产资源法》及配套行政法规修订之前从政策层面进行创新规范煤层气和煤炭的开发活动，从而促进煤层气和煤炭矿业权的重叠设置问题的解决。“煤层气十二五规划”规定的“创新协调开发机制”主要内容如下：

　　(一)新设探矿权必须对煤层气和煤炭资源综合勘查、评价和储量认定。

　　(二)不具备地面抽采煤层气能力的煤炭矿业权人，应当与具备煤层气规模化开发能力的矿业权人合作开发煤层气。

　　(三)在煤炭远景开发区实行“先采气、后采煤”，新设煤层气矿业权优先配置给有实力的企业。

　　(四)煤炭生产区(煤炭采矿权范围)实行“先抽后采”、“采煤采气一体化”。

　　(五)已设置煤层气矿业权但未设置煤炭矿业权，根据煤炭建设规划五年内需要建设的，按照煤层气开发服务于煤炭开发的原则，调整煤层气矿业权范围，保证煤炭开采需要。

　　(六)煤炭企业和煤层气企业应建立开发方案互审、项目进展通报、地质资料共享的协调开发机制。

　　四、立法建议

　　针对目前煤层气与煤炭矿业权交叉重叠问题长期存在，煤层气产业发展处于制度掣肘的现实问题，我认为，创新矿业权的立法配置机制，应当是破解煤炭、煤层气开发利用困局的必然途径。为此，提出如下立法建议：

　　(一)《矿产资源法》总则部分

　　增加“国家支持矿产资源的综合开发利用，鼓励对主要矿产资源和共伴生矿产资源实施一体化开发利用”的规定，作为指导配套行政法规和部门规章的法律原则。

　　(二)《矿产资源法实施细则》的增加条款

　　第九条增加第三款：“对于共伴生矿产资源矿业权的申请，根据主要矿种建设规划五年内需要建设的，按照资源综合利用和共伴生矿种开发服从于主要矿种开发的原则，国务院地质矿产主管部门有权按照法定程序调整共伴生矿种的矿业权范围，确保主要矿种的开发利用。”

　　(三)《矿产资源勘查区块登记管理办法》的修正内容

　　对现行的《矿产资源勘查区块登记管理办法》(1998年2月12日 国务院240号令)的修改意见：

　　1、第七条增加第二款：“持有石油、天然气矿业权证的，应当每年度向登记管理机关报告以下内容：

　　(1)登记区块勘查、开发利用实施方案的执行情况;

　　(2)经独立的会计师事务所审计的登记区块勘查、开发利用投资专项审计报告;

　　(3)国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。

　　2、第八条第一款“登记管理机关应当在收到申请之日起40日内，按照申请在先的原则作出准予登记或者不予登记的决定，并通知探矿申请人”后应增加除外规定：“对于共伴生矿产资源的探矿权申请，登记管理部门根据资源综合利用的需要可以决定不适用申请在先的原则，由主要矿种开发利用主体进行登记。”

　　以上立法建议是我作为执业律师在近七、八年以来，持续对沁水盆地煤层气开发服务及跟踪调查研究过程中，客观分析我国现行的《矿产资源法》及其相关法律法规中有待完善的基础上提出的，以期对我国《矿产资源法》的修订工作，尤其是对破解煤炭、煤层气开发利用困局能够有所裨益。