内容提要：煤炭资源的开采过程中不可避免的会对周围的土壤、大气、以及地表水、地下水产生一定的影响，在面临严峻的环境压力下，我国的能源政策也相应的进行了转变从建国以来能源生产的盲目扩张到节约高效的能源安全战略，这期间历经60多年。本文旨在对我国能源政策的历程进行梳理并以矿石资源（煤炭）为例简述煤炭开采对环境的影响以及转变其生产与消费方式变革的必要性以及法律建议。

关 键 词：能源政策  煤炭生产与消费方式  变革

   《中国低碳经济发展报告（2014）》指出近年来笼罩全国五分之一国土的雾霾，形成了全球最大规模的环境灾难，使中国成为国际社会高度关注的焦点，雾霾的危害不容小觑，不仅严重影响经济活动、危害人类健康、影响国际声誉并威胁社会安全，这些环境问题的大规模出现，使得中国民众最关注的社会问题越来越转向健康危害、食品安全、污染防治，而环境事件，最终将影响中国当前社会的稳定，[1]雾霾的成因具有复杂性，“气溶胶”作为罪魁祸首。以北京为例，其污染源主要来自燃煤、燃油、与居民的各项活动有关的排放。对于燃煤源的削减关键是调整能源结构的重点, 我国现今一次性能源消费的70%以上仍靠煤炭, 对2050年的测算显示到时仍有50%的一次能源消费来自煤炭, 调整能源结构任重道远。[2]

一、我国能源政策演变

能源资源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础，是推动我国经济社会可持续发展的强有力杠杆。我国已进入工业化、城镇化快速发展的重要阶段，正处于加速崛起的关键时期，能源资源和生态环境的约束日益严峻，加快构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系，以能源的科学发展支撑经济社会的可持续发展，是当前和今后一段时期我国能源发展面临的重大战略任务。我国能源发展战略既是在科学发展观指导下制定的，又是科学发展观的重要组成部分。能源发展战略是对能源总体发展的部署、谋划和设计，它包括能源发展的指导思想、依据、目的和目标、重点和步骤、政策和措施，具有长期性、根本性、综合性的特点，对能源工作和能源发展具有重要的导向作用。同时，能源发展战略又为经济发展战略服务，对能源和经济的发展起着重要作用。总的来说，我国的能源政策主要经历了三个阶段。

　 （一）自给自足的能源开发战略

   　这一阶段为1949到1980年，新中国成立后面临着恢复生产与重建社会的艰巨任务，能源工作的主要任务是为经济发展和国家安全提供能源保障。这一时期（从建国初到改革开放前），在“自力更生、自给自足”方针的指导下，中国的能源开发工作取得了举世瞩目的成绩。1950年，中国能源生产总量仅为0.3亿吨标准煤，煤炭产量约占96.7%，原油约0.9%；到1980年，能源生产总量达到了6.4亿吨标准煤，增加近 20倍，其中煤炭产量约占69.4%，原油约占23.8%。在这三十年间，中国经历了“以钢为纲”的“大跃进”运动和“文化大革命”运动，能源生产先是盲目扩张后又遭到严重破坏，但自给自足的能源开发政策始终没有改变。

　 （二）多元互补的能源发展战略

    这一阶段为1981到2005年，十一届三中全会以后，出于对国际形势新的判断，在和平与发展成为时代主题的背景下，中国能源政策相应进行了调整。改革开放后，中国领导层已经清醒认识到能源资源对支持国家经济发展的重要基础作用。国家制定能源政策的目的调整为围绕经济建设，为社会主义现代化建设目标服务，并逐步对能源工业管理体制、能源价格体制、能源市场建设等领域进行了改革; 促进能源生产布局从“均衡”向“倾斜”转变，在山西、内蒙、新疆等地建设了一些大型能源生产基地; 确定了“开发与节约并重，把节约放在首位”的能源发展方针，并将节约能源纳入了“国民经济和社会发展第六个五年计划”。

　 （三）节约高效的能源安全战略

2006年，中国完成了“第十个五年计划”，并开始制定《国民经济和社会发展的第十一个五年规划》。在“十五”期间，中国的能源战略主要受到来自两方面的挑战：一是经济增长对能源资源，特别是对石油的需求日益增大，使得中国对国际石油资源的依赖程度日渐提高；二是由于经济增长方式粗放等原因导致的能源利用效率不高。2005 年，中国万元GDP能耗水平是世界平均水平的3倍，是日本的6.5倍、是美国的4.1倍、是德国的6.2倍。能源利用效率过低不仅造成了煤炭等能源资源的巨大浪费，而且在以煤炭为主的矿石能源生产、使用过程中造成了温室气体排放、地质结构改变、环境污染等一系列问题。于是，从“十一五”开始，中国对能源战略进行了调整，确立了“节约优先、立足国内、多元发展，加强国际互利合作，构筑稳定、经济、清洁的能源体系，以能源的可持续发展支持经济社会的可持续发展”的指导方针。[3]

随后的“十二五”规划延续了“十一五”规划对能源的重视，指出中国能源政策的发展方向，即“推动能源生产和利用方式变革，实现产业转型升级”。 在《中国的能源政策（2012）白皮书》中指出中国能源政策的基本内容是：坚持“节约优先、立足国内、多元发展、保护环境、科技创新、深化改革、国际合作、改善民生”的能源发展方针，推进能源生产和利用方式变革，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系，努力以能源的可持续发展支撑经济社会的可持续发展。

不仅政府通过“十二五”规划的方式对我国能源政策予以规定，国内的学术会议也将目光投向这里，“生态文明贵阳国际论坛2014年年会”即以改革驱动，全球携手，走向生态文明新时代”为主题，体现了结构改革推动结构调整，各方面对生态文明建设的共同责任的重要性，李克强总理的贺信也表示国家现代化建设最突出的就是生态文明建设，坚持在发展中保护、在保护中发展，健全生态文明体制机制，下大力气防治空气雾霾和水、土壤污染，推进能源资源生产和消费方式变革，继续实施重大生态工程，把良好生态环境作为公共产品向全民提供，努力建设一个生态文明的现代化中国。[4]

能源政策从“自给自足”时期到“节约高效”阶段历经60年，这期间我国的煤炭资源的生产与消费也发生了一些变化并对自然环境、资源等产生了一定的影响。

二、我国煤炭生产消费现状及存在问题

（一）我国煤炭生产消费现状

　  1.煤炭消费呈现总量高和增长快的特点

2000年以来，中国煤炭消费一直保持快速增长趋势。其中，2000 年煤炭消费为 667. 5 百万吨油当量，2009年为1537. 4百万吨油当量，10年间增长了130%。而全世界煤炭消费 2000年为2337. 63 百万吨油当量，2009年为3278. 3百万吨油当，10年间仅增长40%。期间，中国煤炭消费增速是全世界增速的3. 25倍，占全世界煤炭消费的比重也由28. 55%提高到46. 90%。

　  2.煤炭产量“增长快”

    长期以来，由于我国富煤、贫油、少气的能源结构特征，决定了煤炭在我国能源消费结构中一直占主导地位。我国煤炭生产总量占能源生产总量的比重从1978年的70.3%上升到2009年的77.3%(数据来源：根据国家统计局网数据整理)；1978年我国煤炭消费总量占能源消费总量的比重为70.7%，2009年煤炭消费总量占能源消费总量的比重为70.4%，30多年来煤炭占能源消费总量的比例仅下降0.3%。可见，煤炭在我国能源消费结构中的主导地位依然不会变。

（二）煤炭生产与消费存在问题

    1.煤炭生产与消费造成对环境的破坏

煤炭开采占用、破坏大量土地。由于煤炭开采对土地资源的破坏主要土地塌陷、土地挖损和土地压占这样三种类型。而我国煤炭开采方式大部分是井工开采，因此而产生的地表塌陷是土地破坏的主要形式。煤炭开采对土地的破坏造成我国东部平原矿区土地大面积积水、受淹和盐碱化，不仅使区内耕地面积急剧减少，还导致农民失去赖以生存的土地，加剧了人地矛盾。西部矿区的土地破坏加速了水土流失和土地荒漠化；露天开采仅占我国煤炭开采总量的5%左右，但土地挖损却非常严重。据不完全统计，到2007年底，露天开采挖损土地面积为2万hm2左右；土地压占包括煤矸石压占土地和排土场压占土地。煤矸石是煤矿排放量最大的固体废弃物，据初步统计，我国国有重点煤矿矸石山约有1000多座，矸石堆积量达30亿t，占地约5500hm2；而排土场压占土地约为露天采煤的2倍，据此估算排土场占地约为4万hm2。

煤炭开采严重影响地下水由于采煤活动改变了矿区水文地质条件，采煤引起的塌陷、地裂缝使煤层围岩中含水层发生变形和移动，含水层结构遭到破坏，地下隔水层—含水层关系发生变化，导致地下水及开采影响范围内的地表水不断涌入井下，以矿井废水排放，地下水位下降或丧失，地表水系受到破坏，河流断流，水源枯竭，土地干裂，庄稼枯萎，农作物减产。同时，水环境的变化导致岩石淋蚀作用加强，水中有毒有害成分增加，大量未经处理的矿井水直接外排，不仅浪费了宝贵的水资源，而且污染了矿区及周边河流、湖泊，严重影响水生生物的生存和人蓄饮水安全。[5]

煤炭开采对大气环境的污染主要表现为露天开采过程中的露天爆破和排土场扬尘、矸石山自燃对大气造成的污染、矿井煤层气的排放引起温室效应。露天开采是巨大的周期性污染源，大爆破一次产生的烟尘冲向空中，使空气受到污染。据前苏联的资料，一次大爆炸产生的烟尘总量超过15－20m3，粉尘和有害气体可以漂浮10－20 km之远。排土场废弃土石在露天堆积，易于风化破碎，产生大量粉尘随风飘扬，加重大气的粉尘污染；由于煤矸石中含有一定量的可燃物，在适宜的条件下会发生矸石山自燃。矸石山自燃后使矸石山中部产生高温，引起煤矸石熔解，并释放大量的CO、CO2、H2S、SO2和氮氧化物等有毒有害气体，同时燃烧时还伴生大量的煤尘，污染矿区的空气环境，严重损害人体健康；由于矿井煤层气(瓦斯) 的主要成分是甲烷，其温室效应是CO2的21倍。以2007年为例，我国的煤炭开采排放甲烷约160亿m3左右，数量相当巨大，是加剧温室效应不可忽视的因素之一。

煤炭资源的消费不可避免的对周围的环境造成影响，但这种影响却不能很好的将其内部化为企业的成本，如果允许一家煤炭勘探与开发企业污染环境，那么产生的环境污染将导致周围的土地贬值。对允许做出该煤炭企业从事相关活动的决定来说这种土地的贬值就是外部成本或者外溢的成本。由于企业不会主动的承担社会成本，其产品价格也当然不会反映生产的总成本。[6]

2.煤炭生产与消费造成资源浪费

一些地方政府和企业一味追求经济效益的最大化，在宏观决策和规划中，重开发建设，轻资源节约和环境保护; 重经济效益和发展速度，轻环境效益和发展质量。在制定当地的发展战略和计划中，重经济项目，轻矿山环境保护项目；此外，我国煤炭资源型地区大多是开采百年以上的老矿区，开采历史长，在开采过程中只注重开采却轻视生态环境治理，从而造成了这些地区生态环境的极大破坏。当意识到矿区生态环境治理的重要性时，不仅要治理新破坏的矿区环境，而且要治理历史遗留的环境问题，难以在短期内进行全面治理。工业经济发展造成煤、石油、天然气等不可再生能源过度使用，我国看似丰裕的能源储量，却面临着资源耗竭的命运。据统计数据显示，我国煤炭探明储量约l 万亿吨，居世界第三位，而剩余可开采储量1145亿吨，石油剩余可采储量160亿桶，天然气剩余可采储量为2.35 万亿立方米，人均煤、石油、天然气可开采储量分别为世界平均值的74%、11%、4.5%。按目前剩余可采储量(不包括将来勘探出来的能源资源)和能源消费量来看，煤炭还可以开采60 年，天然气还可以开采40年，石油还可以开采13年。如此下去，我国将难以摆脱资源耗竭的厄运。[7]

3.煤炭生产与消费方式导致经济利益和环境保护冲突

    由于煤炭燃烧多产生的大量排放物进入大气会污染空气质量，而《大气污染防治法》在立法目的上却仍然坚持 “目的二元论”，即在经济发展和环境保护这对范畴中，既要“保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康”，还要 “促进经济和社会的可持续发展”，二者并行不悖，并无主次之分。然而在现实的法律运行过程中，经济利益和环境保护很难协调一致，往往是牺牲环境利益保障经济利益，从而重蹈先污染后治理的恶性循环，加大了环境治理的成本，这是大气污染防治法甚至是我国当前整体的环境保护法律不能得到有效落实的根本原因。目的二元论的立法模式从本质上来看，仍是一种狭隘的人类中心主义思想主导的产物，其忽视了环境自身的价值，已不能适应科学发展的理念。环境利益优先经济利益的立法模式，已成为当今世界环境立法的主流趋势因此，立法理念上的转变势在必行。

三、促进煤炭生产与消费方式变革的法律建议     

   （一）积极发展“清洁能源”，减少污染排放

实现清洁生产，走循环经济之路，最大限度地优化利用好煤炭开采过程中的一切资源，实现煤炭开采及其伴生资源的高效利用和低排放，以提高资源、能源利用效率，减少污染物产生量和排放量为主要目标，是煤炭资源开采和生态环境协调发展的重要途径。一要加强煤炭开采过程的三废综合利用，实现变废为宝，变害为利，实现煤炭资源开采的可持续发展。二要对废弃物进行综合治理，做到达标排放。首先，实施以“清洁煤”为主的能源战略、同时加强石油和天然气勘探开采。一方面要求煤矿开采业提高环保、资源回收率以及加强能源技术开发；另一方面，在加大外部引进的同时也要加强对本土石油和天然气的勘探开发。其次，加强核能和可再生能源技术的开发和利用。当前中国非化石能源消费比重相当低，而核能和可再生能源的禀赋却很丰富，能源研发投入也远远低于发达国家水平。因此中国应将发展核能和可再生能源技术放在中心位置，组建国家可再生能源中心对关键技术进行研发，并将可再生能源的发展列入各级政府的产业发展和科研攻关计划。抓紧制定与可再生能源开发和应用相配套的可操作的实施细则，通过各种行政和市场手段促进可再生能源等清洁能源的开发，尤其是西部地区的能源开发和利用。

（二）控制煤炭能耗总量

    控制能耗总量是节约能源资源的要求能耗总量控制是别无选择的选择。按照目前经济发展速度和能源消费强度，到2010年，中国能源需求总量将达到60亿t左右，这意味着未来10 年中国仍有 28 亿t能源增量需求。这个数字远远超过我国能源资源的承载极限。因为我国化石能源资源储量虽较丰富，但仅占世界总量的10%左右，人均能源储量更低，仅为世界平均水平的 40%。统计数据表明，我国 90％的 SO2、67%的NOX、70%的烟尘排放量、70%的 CO2排放量都源于燃煤。每年近30亿t煤炭消费使得我国环境保护面临严峻挑战。根据中国环境科学研究院的研究，从空气质量角度看，我国SO2排放量只有控制在1200万t以内，全国大部分城市SO2浓度才可能达到国家二级标准；从酸雨控制角度看，要使我国SO2排放处于生态系统所能承受的缓解能力之内，全国最多能容纳1620万tSO2。但实际情况是SO2排放早已突破了这个环境容量。2009年，全国612个大陆城市上报空气质量监测数据，未达到二级标准的城市仍然有107个，超标比例达到17.5％，其中劣三级城市有8个，占1.3%因此，实施能耗总量控制是提高环境质量，转变煤炭生产与消费方式的重要一环。

   （三）调整煤炭消费比例

根据能源结构影响因素的路径分析可知，由于一直以来我国粗放式的经济增长方式，GDP 的增长主要依赖大量资源的消耗投入，而煤炭的廉价、易得性恰好满足了我国经济的飞速发展，因此从表面上看，GDP 的增长是煤炭消耗总量及消耗结构居高不下的重要原因，但其实是不合理的经济增长方式阻碍了能源结构的优化。降低煤炭消费比重，增加清洁能源消费，实现能源消费结构优化调整将成为我国长期的战略工程，实现这个能源战略的关键就是要发展洁净煤技术，洁净煤技术主要包括：煤炭转化，煤炭的高效洁净燃烧技术，煤炭加工等领域，洁净煤技术的使用使利用效率大大提高，从而减少了温室气体和污染物的排放量。

四、结语

    中国能源发展面临着诸多挑战，能源资源禀赋不高，煤炭、石油、天然气人均拥有量较低，能源消费总量近年来增长过快，保障能源供应压力增大，化石能源大规模开发利用，对生态环境造成一定程度的影响。我国的能源发展战略几经调整，到2014年重点更是放到转变能源消费与生产方式之上，可见国家对于能源结构调整的决心和信心。但是由于我国落后的产能，煤炭还将在较长一个阶段作为我国主要的能源使用，然而越来越多“雾霾天”、污染越来越严重的河流却让人们迫切期待对于传统的煤炭生产与消费方式变革。大力发展低碳经济，实现新能源技术的根本性突破，具有极强的紧迫性。此外，从短期来看，为了兼顾煤炭市场价格稳定和煤炭生产企业利润稳定提升的双重目标，还需提高中国煤炭企业生产率。