内容提要：煤炭生产许可证取消后留下监管空白，应借鉴国外煤炭开采管理经验，理顺煤炭行业管理体制，加强煤炭开采准入相关立法。

关 键 字：《煤炭法》  煤炭生产许可证  安全生产许可证  改革

一、引言

2013年6月29日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议决定，对《中华人民共和国煤炭法》（以下简称“《煤炭法》”）作出修改，主要内容是取消了煤炭生产许可证和煤炭经营许可证。至此，存续多年的“两证”寿终正寝。相比较前两次《煤炭法》的技术性修改[1]，本次全国人大常委会对《煤炭法》修改，触及国家煤炭行业管理部门对煤炭生产经营监督管理方式的重大调整与变革，今后，煤炭生产企业只需采矿证、安全生产许可证、营业执照、矿长资格证、矿长安全资格证即可从事煤炭生产，煤炭生产将正式进入“四证一照”时代。煤炭生产经营行政门槛大幅降低，必将对煤炭生产经营活动以及整个煤炭行业的发展产生深远的影响。在国务院深化行政审批制度改革的大背景下，对于此次修改，煤炭行业许多人士从降低煤炭企业负担，推进煤炭市场化进程等角度表示了肯定和欢迎，有煤炭行业资深专家认为，“两证”取消意味着煤炭生产、经营企业不必投入巨大的人力、物力、财力，为“两证”的办理和年审四处奔波[2]。这次修改的另一个亮点是，进一步提高了安全生产许可证的法律地位，将之前“未取得煤炭生产许可证的，不得从事煤炭生产”修改为“未取得安全生产许可证的，不得从事煤炭生产。”取消煤炭生产许可证或者说用安全生产许可证取代煤炭生产许可证，对于煤炭行业的发展尤其是煤炭资源的开发利用，究竟意味着什么？在此，笔者谈一点粗浅的看法。

二、中国煤炭生产许可制度现状及问题

众所周知，我国资源禀赋的特点是富煤、贫油、少气。作为基础能源和重要原料，煤炭在我国能源消费中拥有绝对主导地位，分别占一次能源生产和消费总量的76%和69%，在国民经济中具有重要战略地位。在未来相当长时期内，中国的能源结构仍将以煤为主。随着煤炭工业经济增长方式的转变、煤炭用途的扩展，煤炭的战略地位仍然十分重要。[3]

（一）煤炭生产许可证设立的背景及意义

长期以来，我国采矿主体多而分散，在煤炭生产领域存在着乱采滥挖、管理失控、秩序混乱等问题。1994年，国务院颁布《煤炭生产许可证管理办法》（国务院令第168号），对从事煤炭资源开采活动的煤矿企业全面实施许可证管理，煤矿企业、矿井、总公司、分公司、子公司，都要办理煤炭生产许可证。设立煤炭生产许可制度的初衷，就是为了加强煤炭生产的行业管理，规范煤炭生产秩序，合理开发利用和保护煤炭资源。[4]煤炭生产许可制度设立和实施近20年，的确发挥了重要的历史作用。

一是确立了煤炭生产开发准入的法律制度，促进了煤炭工业法制建设的健全和完善，避免了因煤炭开采法律制度自身缺陷带来的诸多问题，确保了煤炭开发规划和开发布局的实现。二是将煤矿生产能力、技术水平、环保能力、安全生产能力等纳入审批条件，提高了煤炭生产的准入门槛，符合我国作为发展中国家在资源、技术、装备、安全和环保等方面的国情和承受能力。三是坚持市场准入和总量调控，在煤炭供应紧张、煤价持续上扬的历史情况下，没有出现矿点无序扩张和无证非法生产泛滥的现象，使得煤炭生产秩序总体保持稳定。四是依法实施煤炭生产许可监管，尤其是通过组织开展煤炭生产许可证年检活动，整顿和规范了煤炭生产秩序，使小煤矿盲目发展、非法生产、乱采滥挖、破坏资源、事故频发的势头得到有效遏制。

但不可否认，之前煤炭生产领域的“五证”存在一定程度地交叉和重叠，对其进行优化和合并是大势所趋。但是，行政许可改革绝不是简单地放权，更不能一放了之。

（二）安全生产许可证无法完全替代煤炭生产许可证

尽管有部分内容重合，但就煤炭安全生产许可证和已取消的煤炭生产许可证关系而言，笔者认为，安全生产许可证，是政府为加强煤炭行业的安全监管，防止和减少煤矿生产安全事故提出的，主要是对安全生产责任制、安全管理机构、安全管理人员、职业危害防治措施、安全设施设备和事故救援等进行审查认定，重在安全生产条件的许可。而煤炭生产许可证则重在规范煤炭生产活动，统一办矿标准，设置进入煤炭生产领域、从事煤炭生产活动的门槛。其取证条件，除了必须符合安全生产许可证规定的安全条件外，还必须依法取得采矿权、经煤炭行业管理部门批准的开采设计、实测的有关生产用图、法定的环境保护措施、生产系统符合国家和行业标准，等等。可见，两者之间是点与面、部分与整体的关系，但不是互相涵盖关系，更不是简单地替代关系。总之，两者各自有不同的立法目的、作用领域、取证条件、执法主体等，但两者互相联系、互相支持，共同构成了煤炭生产法律体系。

三、国外煤炭生产许可制度

国外对矿产资源勘探和开发管理依法进行，对煤炭资源开发有严格限制，大体采取三种制度：

（一）煤炭开采许可制度

以英国为代表。英国依据《1994年煤炭工业法》（Coal Industry Act 1994），成立了煤炭管理局，煤炭管理局的主要职责是代表国家对煤炭资源行使所有权、发放采矿许可证和资源勘查证，并进行资源与环境管理以及煤矿安全生产管理。[5]通过有效管理保障矿工和公众的健康和安全也是英国煤炭局的重要职责之一。在英国，从事煤炭资源的开发必须取得由煤炭管理局颁发的煤炭开采许可证（Licences for Coal Mining），申请人取证应完成以下工作：

①提交煤炭开采许可证申请书；②提交一份标注选址、位置和钻孔的计划报告；③填写取得采矿权条款的副本；④支付相应费用。[6]许可证的有效期为12个月。

在加拿大从事煤炭资源勘探和开发活动，也要申请并取得许可证。煤炭开采许可证由能源与矿产部门 (MEM)审批。如果暂时不开发，可以申请保留权许可。每个州的审批情况大同小异。

（二）煤炭开采租赁制度

以美国和澳大利亚为代表。美国约三分之一的土地归联邦政府所有。根据《1920年矿产租赁法》（Mineral Leasing Act of 1920），美国从1920年开始出租联邦政府拥有的埋藏煤炭资源的土地。[7]租借主要采取两种方式：一是对煤炭资源已勘探清楚并进行了资源评价的矿区，采用招标方式确定开采主体；二是对煤炭资源尚未探明及未进行资源评价的矿区，实行勘探和开采优先的办法，即由最早申请者进行勘探和开采。[8]

澳大利亚煤炭资源属国家所有，国家实行资源出租，由私营煤炭公司开发。对某个煤炭项目来说，开采大致步骤如下：首先，要申请矿业勘探或试掘许可证，被许可授予持证者必须遵守规定的条款，包括许可期限、一定时限内最低勘探开销、环保要求、最大煤炭掘取量等。其次，一旦在勘探土地上试掘成功并决定正式采矿，必须申请开采租赁权证。取得煤炭开采租赁权后，开采人便被允许在租赁的土地上进行采煤作业。[9]

（三）采矿经营权制度（Izin Usaha Pertambangan）

以印尼为代表。印尼法律规定，矿产资源属印尼国家所有，国家拥有专属采矿权。根据1967年《矿业基本法》（简称“第11号法”），从事煤炭开采要取得两种牌照：一种是采矿契约（Coal Contract of Work，简称CCOW，COW译为标准工作合同），一种为采矿权许可证（KP）。CCOW的特点是：中央政府核发；须经国会批准，周期长；包括勘探、开采各个阶段；适用于国内外投资者。相比较CCOW，KP可以由地方政府核发，无须国会批准，但只针对国内投资者，并且只针对勘探、或开采之特定阶段的许可。[10]

2009年1月，印尼政府颁布新的《矿产资源和煤炭法》（简称“第4号法”），并取代1967年的第11号法。根据第4号法，原有的采矿权如CCOW、COW以及KP已被废除，取而代之的是一种新的采矿许可方案，包括：采矿经营权（IUP）和特别采矿经营权（IUPK）。IUP许可范围涵盖勘探，可行性研究、建设、开采、利用和净化，运输活动阶段和销售等各个阶段，以招标方式批出，其有效期为20年，可以延长两次，每次10年。[11]

（四）主要特点及经验

国外关于煤炭开采的管理经验，归纳起来主要是：

1.准入条件严格。进行煤炭开发必须得到政府相关部门的授权，政府通过审批或租赁等形式，保证煤炭有序开发和环境保护。另外，国外的煤炭开采许可证涵盖了从采矿到生产的整个周期，在生产阶段不再颁发单独的生产许可证。

2.法律体系较为健全。煤炭开采准入的申请、手续以及终止条件均按法律规定的程序开展。以美国为例，美国政府对煤炭资源实施管理的法律主要有：《联邦土地政策和管理法》、《矿物租借法》、《联邦煤炭租借法修正案》、《露天开采控制与复田法》以及《国家环保法》等。

3.注重环护与安全。环境保护和安全生产，是国外煤炭开采准入最重要的考虑因素之一。以加拿大为例，加拿大将环境保护和生态恢复放在煤炭资源开采准入的重要位置，煤矿企业均要依法编制矿山环境保护和关闭规划。

4.对违法行为处罚严格。以印尼为例，根据印尼第4号法律第162条规定，非法采矿罪最高刑期为10年，最高可被罚款100亿卢比。政府官员如在审批颁发许可证过程中违反了采矿法，将面临最高2年的监禁和最高2亿卢比的罚款。如地方政府违法，中央政府可暂时停止其业务或撤销采矿许可证。[12]

四、强化煤炭生产许可取消后的监督管理

煤炭属不可再生资源，煤炭行业在国民经济中具有重要战略地位。在煤炭生产许可证取消的新形势下，要保证优化煤炭生产开发布局，保护和节约有限资源，促进和保证煤炭行业可持续发展，应在借鉴国外经验的基础上，在煤炭产业政策、生产开发规划以及矿业权设置等环节，加强政策指导和后续的衔接管理。

（一）及时修订与煤炭生产许可证有关的法规政策

《煤炭法》取消煤炭生产许可证，意味着作为其下位法的《煤炭生产许可证管理办法》（国务院令第168号）失去了上位法依据，同时与煤炭生产许可证的相关行政法规、部门规章以及规范性文件，也应及时修改与之衔接。[13] 同时对许可变更的相关内容，要通过互联网等媒体，及时告知管理相对人。此外，部分行政处罚方面的执法文书，因涉及煤炭生产许可证的相关信息，也应及时组织修改。

（二）加强煤炭开采准入相关立法工作

首先，研究制定《煤炭生产开发管理办法》，对煤炭资源的开采利用做到规划在前，按规划进行开发。当前，应抓紧启动《办法》的立法调研工作；其次，研究制定《煤矿建设项目管理暂行规定》，从煤矿建设项目立项阶段，安全、环保等同时介入审查，规定未经有关部门审查同意，煤矿建设项目不准立项；再次，研究制定《煤炭资源开采准入条件》，从最低开采规模、企业资金要求以及采选技术工艺等方面进行规范，以此作为申请取得煤炭采矿权的前置条件。

（三）强化煤矿企业安全生产许可证管理

之前，煤矿安全监察工作与煤炭生产许可挂钩，“吊销煤炭生产许可证”，一直是煤矿安全监察机构对违法煤矿企业最重要的处罚手段之一。煤矿安全监察机构要针对当前煤炭生产许可证取消后的监管空白，进一步加强煤矿企业安全生产许可证管理，及时修订《煤矿企业安全生产许可证实施办法》（原国家安全生产监督管理局令8号），同时做好与《矿山安全法》、《煤矿安全监察条例》等法律法规修订内容的衔接，依法严把煤矿企业安全生产准入关。

（四）调整理顺煤炭行业管理体制机制

由于机构多次改革，我国目前的煤炭行业管理体制不统一，取消煤炭生产许可证后，地方煤炭行业管理部门的管理职能更加弱化，其机构编制和职责任务需要及时进行调整，如湖南省煤炭管理局原主要职责之一，是负责煤炭生产许可证颁发管理工作，取消煤炭生产行政审批职能后，煤炭行业管理部门应研究从事前审批到事后监管的具体措施，进一步理顺煤炭生产管理体制，促进煤炭工业健康有序发展。