【内容提要】煤炭是我国最重要的化石能源，对国民经济的发展有着举足轻重的作用。建立我国的煤炭储备是我国维护能源安全的重要手段之一。本文将从我国建立煤炭储备制度的必要性及相关基础理论入手、通过分析我国现行的煤炭储备制度以及美国、日本相关能源储备制度对我国煤炭储备制度的进行相关法律探析，并对我国未来的能源储备制度建设提出相关建议。

【关 键 词】煤炭储备  能源安全  储备模式

煤炭在我国的能源消费结构中一直处于主体地位。根据中国国家统计局数据显示，2013年我国煤炭消费总量为247500.00万吨，同比增长2.73%，占当年能源消费总量的59%。^[1]长期以来，煤炭产品都是我国最重要的化石能源，是电力、钢铁、化工、建材等行业的基础，对我国的经济发展起到重要作用。虽然近来煤炭价格持续走低，但据相关资料统计，我国的优质煤储量相对较少,优质炼焦煤储量规模更小，炼焦煤在我国煤炭储藏量中占比25%，其中肥煤和主焦煤二者相加的储量约占其中的10%，属于炼焦用的肥煤仅占3.8%,焦煤占6.7%,瘦煤占4.2%，低灰、低硫的焦煤和肥煤更为稀缺。在这一背景下，煤炭安全对我国能源安全的意义便显得十分重要，尤其是在煤炭的供给安全和需求安全方面。而建立煤炭储备制度即是为了确保我国煤炭安全，保证国民经济的持续健康发展。2011年，国务院发布的能源发展“十二五”规划中明确指出提升煤炭储备应急保障能力，提出要“加快在沿海、沿江港口及华东、华中、西南等地区建设国家煤炭应急储备，鼓励重点厂矿企业提高仓储能力，稳步推进地方储备应急能力建设，逐步构建科学、有序、规范的煤炭应急储备体系。”同年，发改委和财政部联合发布的《国家煤炭应急储备管理暂行办法》进一步明确了有关煤炭应急储备的储备点布局、承储企业以及储备、轮换与动用等七个方面的问题，标志着我国已初步建立起煤炭储备制度。本文将在这一背景下，从建立煤炭储备制度的必要性、我国现行的煤炭储备制度以及主要发达国家相关能源储备模式这三个方面进行我国煤炭储备制度的法律探析。

一、建立我国煤炭储备制度的必要性及理论基础

（一）建立我国煤炭储备制度的必要性

1.煤炭储备有利于保证能源安全

我国的能源分布具有富煤、贫油、少气的特征，煤炭在我国能源消费结构中一直占据着绝对优势。因此，煤炭安全对于我国能源安全也有着举足轻重的意义。煤炭安全一般是指能得到及时、足量和经济的煤炭供应，同时又最大限度地维持本国煤炭资源基础和生态环境处于可以恢复的状态。[2] 虽然我国煤炭产能相对充足，然而由于煤炭产品需求波动较大以及自然灾害造成运输不畅等原因，我国煤炭还是面临着供给中断的风险。因此，建立起有效的煤炭储备制度对于保证我国煤炭安全乃至能源安全而言是十分有必要的。

2.煤炭储备有利于稳定煤炭市场

正如前文所述，煤炭是我国最重要的基础性能源，在国民经济建设中的众多领域具有不可替代的作用。然而在开放的市场经济体制下进行煤炭的购买、销售则无可避免的受到由于供给与需求变化导致的价格波动。但是由于煤炭的特殊地位（上下游行业众多），一旦发生煤炭价格剧烈上涨的情况则会引发一连串下游相关产品的价格上涨，严重时甚至可导致通货膨胀。因此，构建科学合理的煤炭储备制度可以起到稳定煤炭产品价格，调节煤炭市场的作用。当煤炭市场发生供应短缺时，可以通过向市场投放一定量的储备煤用以缓解煤炭产品价格上涨的压力，在出现煤炭市场供过于求的情况时，将市场上过剩的煤炭用来增加煤炭储备，可以防止煤炭产品价格的不合理下降，从而达到稳定煤炭市场，维护国民经济健康发展的效果。

（二）建立我国煤炭储备制度的理论基础

一般的，在市场经济条件下，市场对资源配置发挥着基础性作用。然而由于完全竞争市场仅存在于理想状态，因此在市场失灵的条件下政府对市场有限的干预和监管便显得非常有必要。建立煤炭储存便是基于防止市场失灵导致我国煤炭安全遭到破坏或煤炭市场波动较大等目的，政府从宏观层面建立的一种预防、监管机制。而导致煤炭供给市场失灵的因素，主要有以下两种：

1.煤炭具有稀缺性

煤炭在现代社会中已经成为了一种重要性生活产品，然而其本身作为一种一次性能源与生俱来的具有稀缺性。在趋利的市场中，稀缺与利润共生，而对于重要的生活性产品而言，稀缺性会导致代内和代际的不公平分配从而引发一系列问题。[3] 就代内公平而言，煤炭的稀缺性会导致在供给相对紧张时，出于趋利的本性，煤炭生产商可能会向更为有利可图的消费者提供煤炭，导致市场中部分煤炭消费者的需求得不到满足，破坏整个市场的均衡状态。这种情况下，进行煤炭储存以及实施相应的监管以应对可能发生的市场失灵就显得尤为重要。而从代际公平的角度来看，煤炭作为一种重要生活性一次性能源，如果当代人将这种稀缺的重要生活性能源资源不加遏制的消费完毕，那么对于后代人而言，其对于煤炭能源的需求得到满足的能力将势必遭受严重削弱。站在可持续发展的角度，进行战略性的煤炭储备也符合代际公平的要求。

2.煤炭是一种公共物品

公共物品是西方经济学中解释市场失灵的一个重要原因。目前被广泛接受的公共物品概念是每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少[4]，是指一定程度上共同享用的事物。公共物品一般具有两个特征，受益的非排他性以及消费的非竞争性，同时公共物品往往存在着过度使用的问题，导致公地悲剧的出现^[5]。煤炭作为能源是一种典型的公共物品，也面临着同样的问题。煤炭生产者为了使其利益最大化而对煤炭进行集中的、过度的开采，则有可能会导致煤炭在某一区域内的资源枯竭或使其在一定时期内供需平衡遭到破坏。而建立煤炭储备制度即是解决这一问题的出路之一，由政府建立起对煤炭的合理占用、供给以及储备制度，在保证煤炭这一公共物品可以得到高效、合理的利用的同时，也有利于形成煤炭开采、利用的可持续发展格局。

二、我国的煤炭储备制度分析

煤炭储备一般是指政府、企业及其他特定机构，根据国家有关法律法规所保有的煤炭库存总和。[6] 从这个角度讲，煤炭储备一般指的是对煤炭现货进行储备，而蕴藏在地下而尚未改变原始状态或尚未开采出来的煤炭资源，由于其不具备应急供应功能，因而一般不作为现实中的煤炭储备。出于提高我国应急状态下的煤炭供应保障能力的目的，国家发改委与财政部于2011年5月11日联合制定、发布了《国家煤炭应急储备管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。下文将结合《暂行办法》对我国煤炭储备的主体制度、动用制度以及品种与规模制度进行分析。

（一）我国煤炭储备的主体制度

煤炭储备的主体制度是指谁来进行煤炭储备以及如何享有及承担相关的权利义务。煤炭储备主体的选择实际上就是煤炭储备模式的选择。从理论和各国能源储备立法经验看来，煤炭产品战略储备主体可分为三种类型:政府主体、企业主体和专门储备机构主体。政府主体储备模式是指政府直接掌握战略物资的实物性积累的储备行为，而政府为储备体系中的唯一义务主体，对企业或储备机构等的义务不做法律上的强制性要求和规定，这种储备模式下的资金主要来源于一国财政；企业主体储备模式是指企业按照国家法律规定的储备义务在储备企业的正常生产所需库存之外，进行法定的煤炭储备，政府对法定储备具有支配权和处分权；而专门储备机构指根据相关法律法规直接设立具有法人地位的非盈利机构，委托其进行煤炭储备。根据《暂行办法》第三条，“国家煤炭应急储备遵循企业所有、国家调节，市场运作、财政补助，合理布局、保障有力的原则。”以及《暂行办法》第十三条，“承储企业由国家发展改革委、财政部根据年度储备规模和布局，采取招标、专家评审等方式确定。招标程序按有关法律规定执行。”可以看出我国现行的煤炭储备主体制度是政府与企业相结合，国家发改委、财政部通过与承储企业签订协议，明确在煤炭储备过程中的权利、义务和责任。采取政府与企业将结合的主体储备模式，一方面有助于煤炭储备的集中管理与统一调配，也有利于和现有的其他物资储备管理制度衔接，同时有效保证我国的能源安全。另一方面让企业参与，能够大大减轻政府的财政负担，也可以起到激发普通市场主体参与煤炭储备的积极性，提高煤炭储备的效率，同时使合理配置社会资源，降低煤炭储备的整体社会成本。

（二）我国煤炭储备的动用制度

正如前文所述，建立煤炭储备制度的最重要的目的之一就是保障我国的能源安全。虽然我国煤炭产量丰富，但由于重大自然灾害、突发事件等不可抗力因素，我国煤炭供应也存在有中断或者严重不足的风险，为我国的能源安全埋下隐患。例如2008年初席卷我国南方大部分地区的雪灾就将我国煤炭储备制度的缺失推向了公众的视野。然而煤炭储备制度本身就是为了动用而设计的，正是由于存在需要动用煤炭储备的情况，才需要必须动用储备来应对突发状况。煤炭储备的动用必须依照相关法律法规进行，满足相应的动用条件并严格遵循相关程序。煤炭储备动用的条件设置应当苛刻而明确，如煤炭供应严重短缺，煤炭市场价格波动持续异常等。而关于煤炭储备动用的程序，根据《暂行办法》第二十条，国家发展改革委、财政部根据省级人民政府申请，或中国煤炭工业协会、国家电网公司等单位的建议，以及其他应急需要，做出动用决定，向承储企业等有关单位下达动用指令，抄交通运输、铁道部门。煤炭储备的动用需满足严格法定条件和程序，不可随意动用。

（三）我国煤炭储备的品种与规模制度

1.我国煤炭储备的品种

煤炭产品按照品种和等级分为5个大类，28种等级。在制定煤炭产品战略储备法律制度时，有必要确定储备煤炭品的种类。工业生产用煤在我国煤炭消费结构中占据有绝对性的比例优势，而其中电力用煤更是占到煤炭总需求的一半以上，因此在确定煤炭储备品种时应对电力用煤品种做相对倾斜。根据《暂行办法》第二十五条，国家应急储备煤炭品种为动力煤，发热量等煤质指标应符合用户需要。

2.我国煤炭储备的规模

能源物资储备规模普遍采用的指标是储备天数。《暂行办法》第十四条规定，国家煤炭应急储备年度规模根据应急需要和煤炭产运需状况等情况综合确定。煤炭储备规模的确定，需要综合考虑各方面的因素，如煤炭需求的安全边界、煤炭供应能力、承储企业储存能力、运输水平、财政可负担水平以及地理区位等因素。各个地区应从本地区的经济发展水平等实际情况出发，确定具体的储备规模。根据分析，保有7天以上消费量的煤炭储备是较为安全的。所以各个省区应当根据实际情况采用7—10天、10—15天、15—20天、20天以上用量的储备规模。[7]

三、美国、日本的能源储备制度以及对我国煤炭储备制度的启示

（一）美国的能源储备制度

美国作为一个能源消耗大国，在经历过历次石油危机之后已形成了相对完善的能源储备体制，并且在也已形成了相对完善的能源储备的法律制度。美国前总统福特于1975年12月22日签署的《能源政策和储备法》中对美国石油以及其他能源的储备制度进行了细致的规定，以应对可能会发生的石油及其他能源的供应中断。

美国的能源储备是典型的政府主体模式。以美国的石油储备制度为例，其石油储备严格按照政府所有、政府决策和市场化的原则运作。即战略石油储备由联邦政府所有，联邦财政设有专门的石油储备基金预算和账户，基金的数量由国会批准，从建设储库、采购石油到日常运行管理费用均由联邦财政支付。战略储备只有总统才有权下令启动。企业石油储备完全是市场行为，既没有法律规定企业储备石油的义务，政府也不干预企业的储备和投放活动，企业根据市场企业根据市场供求和实力自主决定石油储备量和投放时机。政府主要通过公布石油供求信息来引导企业，免除石油进口关税和进口许可费等政策鼓励企业增加石油储备。[8] 而美国石油储备的释放和动用制度也同样有着严格而苛刻的条件，根据美国《能源政策和储备法》，美国战略石油储备紧急动用必须由于出现石油“严重供应中断”的情况，而对于“严重供应中断”的标准，美国《能源政策与储备法》也进行了明确而严格的界定，可以被认定为“严重供应中断”的情形有三种 ：一是已经出现或即将出现大范围、长时间的能源短缺和形势紧急状态 ；二是对国家安全或经济发展可能产生重大的逆转性影响 ；三是导致或将导致海外石油供应中断或国内石油市场的供应中断。战略能源储备是美国维护其能源安全最重要的手段，通过实践经验的积累，目前美国已经形成了关于能源储备较为全面、完善的政策、制度和管理体制，有效的维护了其本国的能源安全。

（二）日本的能源储备制度

日本是世界上仅次于美国和中国的第三大能源消费国，是仅次于美国的第二大能源进口国。日本作为一个能源小国，其在能源方面的对外依存度一直保持着较高的水平，使其极易受到能源价格上涨和供应中断的冲击，严重威胁其本国的能源安全。因此，日本高度重视其能源储备。以石油储备为例，日本于1975年12月颁布了《石油储备法》，并在其后对其不断进行修改，最终确立了以政府为主要主体，企业分散储备的模式。的石油储备制度。日本《石油储备法》规定，所有规模以上炼油业者、石油进口商和石油销售者等，必须储备相当于前一年70—90天石油消费量的石油或石油制品，并定期向政府部门报告储备情况。[9] 企业向市场投放储备石油时，要通过经济产业省(原通产省)批准。企业承担石油储备成本，但这些成本包括在油品价格中，实际上由用户承担。政府在资金等方面给予企业法定储备以支持。此外，日本成立了石油天然气和金属矿物国家机构(JOGMEC)，来进行对石油储备的总体管理。

（三）美、日能源储备制度对我国的启示

美国与日本在能源储备制度方面均起步比我国早，通过上述对美、日能源储备制度梳理，可以发现无论是储备主体模式、动用条件以及其他等方面其规定均比我国现行的《国家煤炭应急储备管理暂行办法》更为细致具体、合理。因此我国应借鉴美、日两国的相关经验，进一步细化我国的煤炭储备制度，并建立起高效合理的能源战略储备体系，更好的维护我国的能源安全。

首先，我国应建立全面的能源储备法律规范和规则。美国《能源政策和储备法》以及日本《能源政策基本法》均是在能源储备方面的基本法律规范。无论是储备主体和储备模式的确定、储备目标和储备品种的设定，还是储备资金的筹措和储备机制的运行都应在明确规定在相关法律规范和规则下，发挥法律法规的指导作用。我国应借鉴其经验，尽快制定出《能源法》，并进一步制定出在能源储备方面的基本法律制度，对能源储备的各个方面进行相应的规范、指导。

其次，我国应进一步建立符合国情的能源储备模式。美国采用的能源储备模式是政府主体，而日本采取的是政府主体、企业分散的模式。我国现行的煤炭储备模式为政府与企业相结合，这些不同模式的选择与不同国家的具体国情有关，我国能源储备处于初级阶段，国家和能源企业的经济实力有限，同时由于地域辽阔、能源资源分布不均等因素，选择了政府与企业相结合的模式，将中央、地方和企业的储备权利和义务有机地结合起来，在中央统一监管下。然而能源储备体系的建立是一个由小到大、循序渐进的过程，在这一过程中要考虑政府和企业的财力、国际能源市场价格变动等因素。因此，我国能源储备体系的建设既要制定阶段性的发展目标，又要根据国内外能源形势的变化及时进行调整。

最后，我国应在能源储备方面加强国际合作。国际能源机构(IEA)是与经合组织相联系的专门性国际经济组织，是国际能源集体安全体系的协调、合作平台。美国以IEA为主要平台，构建了石油危机国际合作机制和能源集体安全体系，建立了以能源国际合作机制为主体的国际能源消费国合作机制，抗衡石油输出国组织，在石油危机中分担风险，共同应对，并致力于更大范围内协作，以保障其能源安全。而日本作IEA的成员国，履行根据《国际能源计划协定》规定的义务，参与IEA框架下的能源储备与应急的合作。我国目前还不是IEA成员国，在加强能源储备方面应更积极的寻求国际合作，更好的维护我国的能源安全。

[1] http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

[2] 谷树忠,姚予龙：《国家资源安全及其系统分析》，载《中国人口.资源与环境》2006年第6期。

[3] 胡德胜：《论我国能源监管的架构:混合经济的视角》，载《西安交通大学学报(社会科学版)》2014年第4期。

[4] 臧旭恒,曲创：《从客观属性到宪政决策──论“公共物品”概念的发展与演变》，载《山东大学学报(人文社会科学版)》2002年第2期。

[5] 公地悲剧是指公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，而每一个人都倾向于过度使用，从而造成资源的枯竭。过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气，都是“公地悲剧”的典型例子。

[6] 吕涛,聂锐：《煤炭应急供应的储备机制研究》，载《中国安全科学学报》2008年第12期。

[7] 吕涛,聂锐：《煤炭应急供应的储备机制研究》，载《中国安全科学学报》2008年第12期。

[8] 刘恩东：《美国能源应急管理体系及借鉴》，载《中国应急管理》2011年第7期。

[9] 廖建凯：《日本的能源储备与应急法律制度及其借鉴》，载《环境资源法论丛》2010年第0期。