摘 要：电力行政执法主体缺位一直以来是电力企业迈入市场化后诸多方面呼吁的一大问题，在很长时间内得不到有效解决，相关研究匮乏，困扰着电力企业的发展；本文经过深入调研，阐述了作者对完善电力行政执法的建议，建立执法队伍、完善立法、健全体系，从而规范电力行政执法工作。

关键词：电力保护；行政执法；主体；立法

由于电力体制改革的需要，电力体制经历了从“政企合一”到“政企分开”的历史阶段，并将行政职能移交政府部门，转变为一个完全的企业。但随着市场化的推进，电力企业、尤其是广大基层电力企业，在生产经营过程中遇到前所未有的疑难问题不好解决，诸如近年来全国各地妨碍电力建设、破坏电力设施和盗窃电能等违法现象频频发生，不仅严重影响电力建设项目进程，危急供电安全，而且也严重扰乱了正常的供用电秩序，使国家和电力企业遭受巨大的经济损失，电力保护面临重重危机。对现实生活中存在着的各种涉电违法行为，构成刑事犯罪的，依靠《刑法》规范制裁；尚未构成刑事犯罪的，需要通过电力行政执法或者民事法律予以制裁和规范。但由于我国电力立法严重滞后,《电力法》、《电力设施保护条例》、《电力供应与使用条例》等法律法规规定与政企分开后的电力体制不相适应，存在着电力行政执法主体缺位、无法形成一支有力的电力行政执法队伍等问题，不能有效保护电力，制约和影响电力事业的发展。

一、电力行政执法的重要性

(一) 电力行政执法的定义：电力行政执法，是指电力管理部门(或电力执法主体)按照法律法规的规定，对管理相对人采取影响其权利义务的具体行政行为。

(二)电力行政执法的效力：行政执法行为一经作出，即具有以国家强制力保障实施的效力，其表现形式有公定力、确定力、拘束力、执行力。公定力又称先定力，指执法行为一经作出，应推定为合法有效，相对人必须无条件地服从，除非有权机关依法撤销或变更。确定力又称不可变更力，指行为一经有效确定，非依法不得变更或撤销。拘束力又称约束力，指有效的具体行政行为对相对人和行政执法机关都具有约束力。执行力指行政执法机关决定相对人履行法定义务而相对人不履行时，执法机关可申请人民法院强制执行或者依法自行执行。公定力、确定力、拘束力与执行力是行政执法行为效力的四种表现形式，相互联系和渗透，缺少其中一项，就谈不上执法的效力。

(三)重要性---理论争议：少数人士认为，盗窃、破坏电力设施，情节轻微的，依靠民事规范处理；情节严重的，依靠刑事规范处理，从观念上否定行政执法处理。笔者对此不敢苟同，其实三者之间并不矛盾，三种手段相辅相成，才能更有效地保护电力。

二、电力行政执法的发展和现状

(一)政企不分时期，拥有完全电力行政执法权。

纵观水电部、能源部、电力部，由于属于政府部门，均拥有行政执法权。如１９９４年１０原电力工业部颁布的《关于电力行政执法和电力行政执法监督工作的规定》中规定，国务院电力行政主管部门是全国电力行政主管机关，负责归口管理全国电力行政执法和电力行政执法监督工作。跨省电网管理部门是国务院电力行政主管部门的派出机构，负责其管理范围内的电力行政执法和电力行政执法监督工作。省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）电力行政主管部门负责管理本管辖范围内的电力行政执法和电力行政执法监督工作。本规定所称国务院电力行政主管部门，是指电力工业部，省、自治区、直辖市电力行政主管部门，是指电力工业局。市（地）电力行政主管部门，是指电业局（供电局）。县（市）电力行政主管部门，是指供电局。本规定所称电力行政执法，是指各级电力行政主管机关（包括派出机构）为实现电力行政管理而依法执行有关电力法律、法规和规章的行政行为。其中，电力行政执法的主体是：１、有管辖权的电力行政主管机关（包括派出机构）；２、法律、法规授权的组织和机构；３、受电力行政主管机关指定或委托的部门、组织和机构，但委托执法须经省（自治区、直辖市）以上电力行政主管机关批准。这一时期特点是，政企合一，拥有电力行政执法权，但真正行使权力不多。

（二）政企分开后，企业丧失行政执法权。

1996年4月1日《电力法》实施后，国务院国发[1996]48号文件《关于组建国家电力公司的通知》指出，根据建立社会主义市场经济体制和《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的要求，为有利于转变政府职能、实行政企职责分开、深化电力工业体制改革，国务院决定组建国家电力公司。按照这一决定，新成立的国家电力公司负责原电力工业部管理的国有资产经营管理，不再具有政府行政管理职能，国家经贸委作为电力行政管理部门负责电力行业的行政管理与监督。根据政企分开和精兵简政的原则，随着政企分开工作的推进，各省、自治区、直辖市电力局(公司)将原所承担的行政管理职能移交给地方政府综合经济管理部门，同时接受地方政府的指导与监督。由此，改制后的电力行政执法职能完全由政府部门承担。2003年国家经贸委撤销，相应的电力行政管理职能在中央层面移交给国家宏观经济管理部门发改委。由于丧失了电力行政执法权，在处理以上问题中，一般采取协商或通过政府部门协调解决，电力企业不仅浪费了大量的人力、物力和财力，而且工作中缺乏必要的力度，制约发展。2005年5月1日起施行的《电力监管条例》第四条规定“国务院电力监管机构依照本条例和国务院有关规定，履行电力监管和行政执法职能，国务院有关部门依照有关法律、行政法规和国务院有关规定，履行相关的监管职能和行政执法职能”，《电力监管条例》所述行政执法职能，是指在电力监管过程中电力监管部门主要相对于电力企业、电力调度交易机构的行政执法权，是对电力企业、电力调度交易机构违反有关法律、法规、电力监管规章行为的行政执法，因此与本文所述意义不同。这一时期特点是，电力体制改革基本阶段已完成，电力行政执法主体仍然处于不稳定状态，相应的执法工作难以有效展开。

（三）近几年，各省市探索开展电力行政执法。

主要是各省市开展地方立法，以地方性法规、规章等形式明确电力行政执法主体和权限，并开展执法。如《黑龙江省电力设施建设与保护条例》、《江苏省电力保护条例》、《陕西省电力设施和电能保护条例》 、《上海市保护电力设施和维护用电秩序规定》、《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》、《安徽省电力设施和电能保护条例》、《西安市电力设施和电能保护办法》等以及一些规范性文件，如鄂经文〔2006〕98号《省经委关于做好电力行政执法工作的指导意见》、

赣经贸电能发2006]37号《关于进一步加强江西省电力行政执法工作的意见》和闽经贸能源〔2009〕319号《省经济贸易委员会关于开展电力行政执法试点工作的通知》等文件。这一时期的特点是，随着人们对电力行政执法的关注，各地开展试点工作，探索电力行政执法机制。

三、电力行政执法主体模式

（一） 电力行政执法主体

电力行政执法主体，指能以自己的名义实施国家行政执法权，并对行为效果承担责任的组织。根据宪法和行政组织法规定的职权或法律、法规的授权取得行政执法权的组织，都是行政执法主体。《行政处罚法》规定，法律、法规授权的具有管理公共事务的组织可以在法定授权的范围内实施行政处罚。企业组织从事经济活动，没有行政执法权，但在经济体制改革中，盐业公司、煤气公司、烟草公司等原有行政执法职能没有适当部门接管，在有法律、行政法规授权的情况下，企业组织就享有行政执法职能。另外，行政机关委托的组织也可行使行政执法权，但不是行政执法主体。受委托的组织必须具备以下条件：一是依法成立的管理公共事务的事业组织；二是具有熟悉有关法律、行政法规、地方性法规、规章和业务的正式工作人员；三是具备必要的技术检查或技术鉴定的条件；四是被委托的组织不得再行委托。行政授权与行政委托的区别是：１、二者取得行政执法权的方式不同，授权毫无疑问来源于法律、法规的授予，因此取得行政主体资格，委托也要依法进行，但不如前者严格。２、形式不同，授权必须符合法律、法规规定定的方式，委托则是在行政管理活动中，以具体的形式决定委托。３、二者产生的法律后果不相同，授权后的组织成为行政主体，以自己的名义执法，并独立承担法律后果；委托后的组织虽然可以执法，但它不是行政主体，也不能以自己的名义执法，产生法律后果由委托的行政机关承担。

（二）电力行政执法主体模式争议

１、模式一：由电力企业的保卫机构配合公安部门共同行使执法权。原国家电力公司国电发[2001]296号文向系统各单位印发了《关于加强电力设施保护工作的若干意见》，第三条规定，建立完善电力保卫机构，从严管理电力保卫队伍，各级电力企业保卫机构是电力企业电力设施保护工作的职能部门，是各级地方电力设施保护领导小组的办事机构，配合地方各级公安部门打击盗窃破坏电力设施的犯罪行为。这种模式的弊端是电力企业保卫机构人员较少，并且缺乏法律知识，很难适应行政执法工作。后来，机构已不存在，更无能力胜任。

２、模式二：完全由政府部门或电力管理部门承担执法权。电力管理部门，具有行政职能，能够独立地承担自己行为的后果，并以自己的名义实际从事行政监督管理活动的组织。是国家行政机关的一种，按法定的程序组成，依法行使国家行政权力。电力管理部门按照电力法及其他有关法规的规定，具有规划权、许可权、批准权、禁止权、监督管理权和行政处罚权。电力行政执法工作完全由政府承担，符合电力体制改革的总体思路，但缺憾是操作起来比较困难，政府如何建立一个庞大的行政执法队伍，如何让他们在较短的时期内掌握复杂的电力知识，实在是难以想象。更关键的是，政府缺乏人员编制。

３、模式三：由供用电监督人员行使执法权。根据《供用电监督管理办法》的规定，供用电监督人员行使监督供电、用电的执法权，不包括保护电力设施，能否将二者合二为一，统一行使行政执法权。弊端是缺乏科学性和可操作性。该办法至今也没有完全实施。

４、模式四：《电力法》修订后，明确授权或者委托电力企业、电力行业协会或者另外的组织，行使行政执法权。其中，行业协会属于社团组织，行使电力行政执法权不现实。《电力法》修订后委托企业行使，由于立法的缺陷以及滞后，恐难以实现，故缺乏操作性。

四、电力行政执法内容

 行政执法的内容即行政执法的表现形式，主要包括行政征收、行政征用、行政许可、行政处罚、行政强制执行等，不包括行政指导行为、行政合同行为、行政调解行为、假象行政行为。 电力行政执法以行政处罚运用较多，《行政处罚法》第8条规定，处罚方式有以下几种，警告；罚款；没收违法所得和非法财物；责令停产停业；暂扣或吊销许可证、执照；行政拘留等，此外，还允许法律、行政法规在以后的立法中设定新的处罚方式。责令停止违法行为、责令拆除违章建筑就是《电力法》设定的新的处罚方式，反映了电力行政执法处罚方式的特色，根据电力法律、法规及规章的规定，电力处罚方式还包括强行剪伐树木、竹子，责令赔偿损失等措施。为了避免行政执法的滥用，《行政处罚法》对于行政处罚的设定权力做出了明确的划分，法律可以设定各种行政处罚；行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由和吊销营业执照以外的行政处罚；国务院所属部委，省级人民政府及其所在地的市，国务院批准的较大的市的人民政府可以设定警告和一定数额的罚款，除上述法律、法规和规章外，其他规范性文件不得设定任何行政处罚。 原电力工业部《关于电力行政执法和电力行政执法监督工作的规定》第十三条规定，电力行政执法权包括：（一）对电力法律、法规和规章执行情况监督、检查；（二）对违反电力法律、法规和规章的行为调查取证；（三）根据事实和法律，直接实施电力行政处罚或作出电力行政处理决定并强制执行；（四）制止电力违章违法行为，情况紧急时有权进行紧急处置。（五）电力法律、法规和规章规定的其他电力行政执法权。第十四条规定电力行政执法的方式主要有：（一）警告；（二）罚款；（三）中止供电；（四）强制扣还电力电量和加价收费；（五）吊销许可证；（六）吊销电工执照；（七）责令限期改正；（八）责令停止危害；（九）责令恢复原状；（十）强行砍伐或拆除；（十一）电力法律、法规和规章规定的其他方式。

五、电力行政执法程序

电力行政执法程序，指行政执法主体实施行政执法行为时，必须遵循的法定的步骤、方式、顺序和时限。行政执法程序与行政执法实体内容相辅相成，是同一行政执法行为的两个方面，缺一不可。马克思曾经指出，"程序是法律的生命形式，因而也是法律内部生命的表现"。我国长期以来受法律实用主义的影响，在执法实践中往往"重实体、轻程序"，把程序性权利义务作为实体性权利义务的附属物，甚至认为程序可有可无，这种观点是极端错误的。随着法治观念的滋生和蔓延，我国从立法上对保护行政执法程序做了规定，违反法定程序的，司法机关将撤销或部分撤销具体行政行为，从而规范、约束行政执法人员的执法行为。行政执法程序的基本制度包括，管辖制度、回避制度、情报公开制度、告知制度、时效制度等。

行政执法程序主要三种类型：（一）简易程序，《行政处罚法》第33条对简易程序作了规定，对于违法事实确凿并由法定依据，对公民处以50元以下、对法人处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚的决定。简易程序应当按照下列步骤和方式进行：１、表明执法者身份，如出示(行政执法证)，了解案件事实，收集有关证据；２、告知当事人拟作出处理决定的事实、理由和依据以及当事人具有陈述、申辩的权利；３、填写和交付处理决定书，由当事人签收；４、当场作出处理决定后，及时报所属行政机关备案。（二）一般程序，一般程序是行政执法程序的基本程序，包括立案调查阶段和审查决定阶段，具体步骤如下，表明身份、询问、调查取证、说明理由、听取意见、作出书面处罚决定、告知当事人权利义务、执行、备案等。电力行政执法由于涉案较大，多数情况下都采用此程序。（三）听证程序，听证程序指行政主体在作出影响相对人权利义务的决定之前，应当听取当事人的陈述和申辩，然后根据双方的质证、辩论做出行政决定的一种程序制度。严格来讲，听证程序不是行政执法的必经程序，(行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

六、完善电力行政执法的建议

 近几年来，笔者经过深入调研，并结合当前我国各省市地方电力立法，认为当前电力行政执法亟需解决以下问题，才能使电力行政执法工作纳入正轨。

(一)电力行政执法队伍建设。

电力行政执法的主体须为经合法成立的，能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承受一定法律后果的国家行政机关和法律、法规授权的组织。法律法规授权的组织既可以自己的名义在法定权限内从事电力行政执法活动，承担法律后果，也可以根据法律、法规和规章的规定，在法定权限内再委托符合法律规定的其它社会组织行使电力行政执法权。受委托的组织与接受法律法规授权的组织不同，受委托的组织并非电力行政执法主体，它只能以委托机关的名义从事行政执法活动，相应的行政执法后果即法律责任应由委托机关承担。关于设定电力行政执法主体，各省规定略有比同，《上海市保护电力设施和维护用电秩序规定》第四条规定“市电力行政管理部门负责本市电力设施保护和用电秩序维护的监督管理，组织实施本规定，经市人民政府批准可以委托管理公共事务的机构实施本规定设定的行政处罚。”《江苏省电力保护条例》第四十条规定“本条例规定由电力行政管理部门实施的行政处罚，电力行政管理部门可以依法委托管理公共事务的事业组织实施。”《陕西省电力设施和电能保护条例》第五条规定“县级以上人民政府发展和改革行政部门是本行政区域内的电力行政主管部门，负责电力设施和电能保护工作的监督、检查、指导和协调,并委托电力设施和电能保护监察机构具体负责电力设施和电能保护的行政执法工作。”由此可以看出，以上省市虽然对电力行政执法机构叫法不一，但性质皆是委托执法，《行政处罚法》第十九条规定，“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”因此，以上省市确定的电力行政执法主体和《行政处罚法》并不违悖。

(二)完善电力立法。

《电力法》第六条规定：“国务院电力管理部门负责全国电力事业的监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”“县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内电力管理部门，负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内负责电力事业的监督管理。”《电力设施保护条例》和《电力供应与使用条例》也规定电力管理部门作为电力设施和电能保护的行政执法部门和监督管理部门，从上述法律规定来看，至少法律、法规有关电力设施和电能保护的行政执法主体是明确的。但由于政府机构设置问题，政府管理部门难担其责。于是，全国部分省市如上海、江苏、陕西、黑龙江、安徽、福建等地地方电力立法出炉，以委托执法的形式确立了电力行政执法模式，使得沉寂多年的电力行政执法工作得以开展并延续。虽然地方电力立法解决了这一难题，但前景并不乐观，全国电力行政执法状况不一，亟需全国统一立法，因此，《电力法》、《电力设施保护条例》和《电力供应与使用条例》等电力法律法规应该尽快完善。

(三)建立电力行政执法体系。

通过调研各省市电力行政执法状况，可以看出，在电力体制改革之前，电力部门不仅具有行政执法权，而且具有与之相配套的丰富的人力、物力资源和经验。但电力体制改革后的地方综合经济管理部门虽然取得行政执法权，但其限于人力、物力、经验等方面的不足，不能做到及时、有效地行使行政执法权，使得无法形成一支与其所在行政区域内电力设施和电能安全保护相匹配的行政执法队伍。就目前电力管理部门的行政执法队伍而言，相对于其所对应的电力设施和电能保护行政执法工作的需要来说，可以说是杯水车薪。由此看来，执法主体执法能力的欠缺是导致电力执法难的根本原因，或者说是因为执法主体的能力不足使得行政执法主体事实上的缺位，并直接导致了电力行政执法之难。尽管部分省市已经成立了委托执法模式的电力行政执法组织，但终归经验不足，还有诸多问题不好解决，执法处境尴尬。因此，有必要加强这方面对研究工作，通过调研和研究，在各省市逐步建立电力行政执法组织和体系，规范电力执法职责、执法人员条件、执法方针、制度和与原则、执法权限、行政执法处罚形式、受理途径、处理方法、执法注意事项等，将其纳入正轨，才能更好地促进电力行政执法工作前进，为建立和谐、稳定和有序的供用电秩序打下坚实的基础。