摘要： “十二五”能源-电力规划的制定，需要进行全新的思考，在科学发展观的指导下探索机制和制度的创新。电力规划要以市场为基础，脱离市场相关要素的综合性分析，制定出的发展目标对盲目追求速度和规模的产业发展其调控性大大弱化。需要规制需求预测方法，创新规划的思路，把资源和环境的制约作为电力规划的重要内容。做好各级规划的衔接和配套，确立能源-电力规划的法律地位，创新规划的方法与制度。

关键词：创新；能源-电力；规划；方法制度

“十一五”时期，高达两位数的经济增长，导致电力供需不平衡状况频现，也引发了煤、电、运之间摩擦的加剧；2008年初南方地区的雨雪低温灾害对电网造成巨大冲击；快速增长的风电装机，约有1/3的容量难以上网售电；“十二五”开局之年的春末，历年用电低谷时期的电荒却在人们的惊疑中呈现。如此诸多问题，暴露出了电力工业发展中的深层次的矛盾。需要我们对“十二五”和今后能源-电力的规划制定，进行全新的思考，在科学发展观的指导下探索机制和制度的创新。

一、电力规划要以市场为基础

规划体现战略实施的具体步骤和战略的阶段目标。摒弃了指令性计划管理的模式后，规划对于建设中国特色的市场经济，实现国家战略目标，具有特殊的功能和作用。制定符合能源、经济发展规律，科学合理的规划，是促进电力工业健康、可持续发展的导向标；也是克服市场失灵，引导市场规范有序发展，提高市场配置资源效率的重要工具与手段。由此规划不能脱离市场，而必须以市场为基础来制定。

就电力而言，因其具有一次能源又是二次能源的特点，并且系统性强，产业链相关比较紧密，所以市场的构成不仅仅是电力自身的供需关系，还有资源、资本等要素在发挥作用。电力规划是电力发展的蓝图和指南。需要制定出一定的量化指标，为电力项目的建设、结构的调整、合理的布局、资金和资源的利用和运作给出趋势、方向。

由于规划受能源和电力需求趋势的判断与预测精度的影响，提出的目标值与执行的实绩存在误差应是合理的。但是，偏差太大或者规划变成无实施意义的“一纸空文”，那么规划就失去了它应有的功效，必然不符合事物的科学发展规律或者缺少规划实施的制度保障。

我国的能源-电力规划，自建立市场经济体制以来不断改进制定的思路和方法，但从近期“五年规划”与实际发展来比较，其效果并不理想。以“十五能源发展重点专项规划”为例，到2005年，曾规划全国一次能源生产总量达到13.2亿吨标准煤，比2000年增加2.28亿吨标准煤（规划发布时，预计2000年的能源生产量为10.9亿吨标准煤）。全国发电装机达到3.7亿千瓦、年发电量17300亿千瓦小时，年均增长速度分别为3.2%和5.08%。能源结构 ，2005年与2000年相比，煤炭在一次能源消费中的比重下降3.88个百分点；天然气、水电等清洁能源比例达到17.88%，提高约5.6个百分点。

“十五”末期能源、电力发展的实际情况是：全国一次能源生产量达到20.58亿吨标准煤，比2000年实际（国家统计局公布的实际数据12.9亿吨标准煤）增加7.68亿吨标准煤，超过规划值7.38亿吨标准煤，年均增长9.82％，比预期的3.87％高了近6个百分点。全国发电装机达到5.17亿千瓦、年发电量24975亿千瓦时，年均增长速度分别为10.12%和12.78%，均超过规划值，分别为1.47亿千瓦和7647亿千瓦时，年均增长速度为10.12%和12.78%。规划目标的预测精度偏差（实际值与规划值之差/规划值；+，-）：一次能源生产量高达+58%，电力装机为+46%，发电量为+44%。而规划中提出的相对指标：煤炭在一次能源消费中的比重应该下降3.88个百分点，但实际上煤炭在一次能源生产和消费中的比例不但未降，却升高了。

2007年4月发布的“能源发展‘十一五’规划”中，2010 年我国一次能源消费总量控制目标为27 亿吨标准煤左右，年均增长4%，一次能源生产目标为24.46 亿吨标准煤，年均增长3.5%。但是刚刚过去的“十一五”，能源消费和生产总量双双突破规划目标，分别达到32.5、29.9亿吨标准煤，超出规划5.5和5.44亿吨标准煤，年均增长7.68%和7.76%。比规划的速度高了3个多百分点。

发展远超预期，固然有制定宏观调控目标指导性的初衷，而留有余地；但是脱离市场相关要素的综合性分析，制定出的发展目标对盲目追求速度和规模的产业发展其调控性大大弱化。

在能源、电力工业远远超出规划目标达到了新高度的时候，严峻的资源、环境的挑战，以致生态的悄然劣化却越来越严重了。资源的短缺和能源、电力的超大规模发展，加上市场化改革的不到位，致使能源、电力产业的经济运营环境困窘异常，暴露出不可持续发展和产业发展与生态环境的不协调性。

严峻而无情“发展”的现状，引发我们的思考，能源、电力的发展不应只是快速增长和单纯的规模扩张。它应该是满足合理需求下的生产供应，是在有足够资源基础上的发展，更是在不损害环境或者减缓对环境生态影响的情况下，实现科学发展、环境与能源的协调的可持续发展和安全发展。

因此规划的编制，就不得不深入分析研究由于经济社会发展条件下的能源、电力需求市场，同时对资源市场，以及对环境生态的影响和发展所需要的资金投入和融资成本的统筹规划。

二、改进需求预测方法，创新规划的思路

要使规划真正成为符合能源-电力、经济、环境可持续发展规律的科学发展规划，我们需要改变单一的电力需求驱动下的生产供应规划发展模式，而是要在综合考虑合理的需求、资源市场、环境制约、运输条件以及经济技术状况下做出的规划。其实，建立在这样思路上的规划方法，已经在国外并且引进到国内，甚至我们自己也创制了不同类型的数学模型做出表达，然而在国内目前多处于研究和个案的模拟，未得到实际的广泛应用。规划制定者习用的仍是建立在趋势外推基础上的简单预测方法，如弹性系数、人均用电量（参照国内外特定时期的实际指标）、产值单耗法（用于产业部门），甚至是以统计数据为基础的回归方程式法。应该说，上述不同方法确实反映了已经发生了的电力和经济发展间的相关关系。在我国早期的需求预测中，由于全国或者地区的经济社会状况比较简单甚至单一，总量较小，技术和社会的变革不太明显，做短期预测还是有可信度的。但现在我们的国家已经变成了一个经济社会相当庞杂的系统，不仅仅具有产品种类繁杂、产业分工精细、技术工艺路线复杂，还出现了不同消费群体的多元经济体和社会结构。如果沿用过去的简单方法，是无法反映深层次的结构变化（包括行业、产品结构）、技术进步、用电方式的变化对需求产生的影响。尽管我们设计了高方案、中方案、低方案，也将因制定之时电力消费处在低增长时段，趋势外推的结果，做出的几个方案可能都是低的或者高方案不在推荐方案之列被舍弃；而在高增长时期做出的又可能是偏高的预测。显然简单的趋势外推方法已经不适用于现代经济社会生活的需求预测。更何况我们要推进低碳经济的发展，要节能减排，尽管电力本身是清洁能源，但是发电使用的一次能源主要还是煤炭等非洁净的、不可再生的能源，所以我们需要强化需求侧管理、发展节能节电技术，改变浪费性的用电习惯，从而较大的提高电力利用效率。这些均可能出现导致电力消费的水平不在人们可以比对的情景中。电力市场需求预测是电力发展规划的基础，要反映未来的发展，需要以需求侧管理技术做出比较合理的电力消费的量值。因此在方法上，需要做出重要的产业、产品采用先进的节电技术和管理引起电力消费的减少，以此为减少不合理的需求制定政策，提供有说服力的依据。这样，规划就改变了只是指导电力建设和发展的单一功能，而成为同时具有调控市场需求、有效提高电力利用效率的指路标。

三、把资源和环境的制约作为电力规划的重要内容

现在一些区域性的电力规划，已经把发电能源和发电过程中产生的环境问题进行专题研究，但在资源上多数做的是发电能源的需求量以及可能的供应途径分析，对其所作的资源可供性的经济技术分析较少。在能源主要消费地区，虽然缺少发电一次能源，但仍奉行自我平衡原则，甚至把外输电作为备用或者补充。我国能源资源富集地与能源消费核心地的逆向分布，远距离的大宗能源输送，是越来越需认真对待的课题，从规划的层级上，作为上一级的规划，重要的是要做更大范围的资源配置和整合，来弥补小区域范围内规划的不足，并将远距离输送网络的规划纳入其中。

资源制约在一些地区相当严峻，需求蹿高而本地的资源越来越少，加强区域间的能源合作，并将其纳入本地资源平衡中去，是在

较大范围内实现资源优化利用的途径之一。也在一定程度上改善电力布局，调整电力结构起到作用。比如，有些地区具有很优越的核电、LNG的厂、站址条件，但是受限于本地负荷水平无法消纳那么多的资源。而邻近地区，电力需求很大，却缺少合适的厂（站）条件。二者理应联手互送。然而，由于各自寻求本地平衡，造成有厂（站）址的建不了，没条件的只好去市场买煤就地建煤电，加大了环境的负担。

为此，笔者认为，资源的合理有效配置，从环境、经济发展的协调、区域发展的协调和产业有机关联上，均应立足于可持续发展战略，扩大规划的视野，更大范围合理利用资源，才能有利于减少资源和环境的制约。同时，也应该探索碳交易在能源、电力规划中的应用。而这类内容的规划应该主要体现在全国和大区的规划制定中。

四、做好各级规划的衔接和配套

从制定规划的现状看，国家能源主管部门、省市区和能源集团公司、各大电力企业都在制订自己的能源/电力规划，关键是如何把这些规划衔接好，确保能源/电力规划的科学、合理性，才能使规划真正成为引导能源-电力可持续发展的蓝图。

国家能源-电力规划是综合性、层级最高的规划，无疑是地区、行业、企业制定规划的指导，也是提出并应保证实施的总体目标的规划。而其他各类规划则是国家总体规划的基础，其能源-电力以及资源、环境、资本需求应在国家总体规划中予以综合反映。

国家总体目标发展的超预期，首先是上述各类规划目标与国家规划目标的不衔接或者超预期。规划要真正确保规划目标的可控性，就必须做好与地区、行业以及资源、环境规划的目标的协调和分解，汇总和信息反馈。我国有两大电网公司和多个电源公司，电网与电源配套建设和确保建设的时序，需要把企业的电网规划，上升到国家规划的层面，才使其具有实际操作的协调性。

五、探索规划实施的新机制

 “十五”中后期，克服了亚洲金融危机的影响，我国经济发展步入快车道。特别是厂网分开的体制改革激发了生产经营的活力，电力企业以前所未有的热情，投入到扩大生产规模和资源的争夺战中。其结果无序建设、违规建设达到前所未有的程度，虽然发电装机的增长规模也达到了前所未有的水平，但是一次能源短缺空前加剧，环境污染也达到了新的高度。政府制定的规划成了无效劳作！

除了规划本身存在的科学性、合理性和可操作性外，没有建立起一个适应市场机制的评估、实施机制是很重要的原因。首先，规划在

经过充分论证后，应由国务院发布，使其具有法定地位。第二、明确能源主管部门或者专门机构负责规划的监督实施，并组织对规划实施的2年评估、中期（3～4年）评估和实施的后评估，以便及时修订和完善规划。第三，要在规划中给出约束性的指标，应该尽量减少因评价方法不确或关联因素复杂，不能准确考核的指标，而应该主要是技术性、可以规范为标准的指标，比如产品的能耗、电耗指标，采用的电力设备技术性能和效率指标，污染物排放的控制指标，电力输送损失率、安全性和可靠性指标等。第四，要充分利用政策工具，制定明晰的可操作的产业发展和消费政策，特别是财税、价格和金融政策是促进发展，抑制不合理消费的市场工具。第五，要建立专业性的规划咨询和评估的专家团队，研究制定规划的编制导则，开展专题性调研、咨询，并接受能源主管部门的委托进行规划的评估。第六，进一步加强能源—电力规划的理论和方法的研究和交流，并且早日形成可以在我国推广实践的成果。

六、规划需要法制规范

规划功能的弱化和实施的无效力，呼唤能源法制的支撑。在国家能源法及能源单行法中，必须明确能源规划的法律地位，能源的建设与布局应以规划为基础展开，对违规建设严惩不贷。规划的组织、制定、实施和评估、修订均须制度化、规范化。要充分体现规划的科学性和合理性，需要建立口径一致的数据统计分析系统和预测方法体系。规划的制度性设计，必须把国家规划置于顶层，它是基础（地区和行业）规划的指导，同时又来之于基础规划，要经过数次的上下磨合，偏离于国家规划的基础规划应明文取缔。脱离开能源-电力规划的建设项目，不能核准更不能擅自开工建设。区域性的能源布局和资源相济，包括重大能源-电力基地的建设，跨区电网和能源输送网络的建设，须由国家总体规划制定，企业和地方协同实施。为了控制能源-电力的不合理消费，有效提高能源-电力的利用效率，实现节能减排目标，国家和地区的能源和行业的主管部门，应该及时制定出规划目标时期，高耗能产品和重要耗能设备应该达到的能源-电力的消耗指标和效率指标，一些能效高的地区可以制定出严于国家的指标，但不得高于国家指标。以此，作为规划中需求侧管理的强制化的手段，为规划和需求预测立下坚实的技术经济基础。

我国正处于建设小康社会的关键时期，需要经济持续、稳定、快速发展，面临着能源、电力新的增长需求。尽管目前世界金融风暴导致实体经济的衰退正在复苏，但仍然存在一些不稳定的因素，我国经济在未来的较长时期仍将保持较快增长的态势，是发展的必然。然而，可以通过战略规划和政策实施，调控和引导能源、电力供需市场，促进在资源、环境条件下，与经济协调发展。我们不能指望在目前的经济技术阶段，实现经济快速发展，而能源、电力很微小的增长或零增长；但是我们通过合理、有效地用能用电，发展低碳能源和清洁的可再生能源，是可以逐步走向这个目标的，国际上有的国家已经为我们提供了成功的范例。

注： 此文以 ““十二五”能源-电力规划制订的再思考”，发表于《中国发电》杂志2011.6期；作者按能源法2011年会主题要求对原文进行了修改并且改写了标题作为年会论文。