内容提要：能源的稳定供给，是特大中心城市经济繁荣发展的重要保证。电力供应的有效性和持续性是城市发展的命脉。因此，对于特大中心城市而言，构建完备的电力应急管理体制，显得尤为重要。本文从特大中心城市电力应急管理法律制度建设的现状出发，通过综合分析电力应急法制建设中存在的问题，对完善电力应急管理的法律制度提出了具体的建议。

　　关 键 词：特大中心城市;电力应急;法律问题

　　我国的特大中心城市是指城市人口数量超过百万，且在全国社会经济活动中处于重要地位、具有综合功能或多种主导功能、起着枢纽作用的大城市，典型的特大中心城市如北京、上海、深圳等。作为特大中心城市，能源的稳定供给是其经济繁荣发展的重要保证，而城市供电一直是基础民生工程，整个电力供给直接关系着城市各区块正常运行，在这个高度依赖电力系统的社会，一旦发生大规模停电事故，势必会影响整个城市的正常运行，从而引发一些列社会问题，带来难以估量的损失。国际金融中心纽约市就曾多次发生重大停电事件，造成了重大损失，所以电力供应系统稍有纰漏就会给数百万人带来灾难，电力能源可谓是城市尤其是特大中心城市的命脉，是其保持活力的生命线。

　　一、特大中心城市电力应急响应管理法律制度建设的现状

　　(一)特大中心城市电力应急管理的特点

　　首先，应急管理是“应用科学、技术、规划与管理，应对能造成大量人员伤亡、带来严重财产损失，扰乱社会生活秩序的极端事件”。[1]城市电力应急管理，是指城市的应急管理部门和相关组织为避免或者减轻电力突然中断所带来的重大冲击和损害，而有计划、有组织的制定和实施一系列管理措施和应对策略(包括对电力中断的准备、应对以及解决和善后等)，并不断学习和适应的动态过程。一般而言，电力应急管理体制的结构框架主要包括：电力应急的预警机制、应急响应机制和应急恢复机制。根据以上基本内涵可知，电力应急管理是有组织性的，从平时的预警到电力中断时的应对，再到电力的恢复，是一个不断修正的连续过程。由此可见，电力应急管理主要有两大目的：一是通过对可能导致电力中断的原因事件进行限制，做好防范工作，以达到避免发生的目的;二是建立和完善电力应急管理的法律制度，以应对将来可能发生的电力中断事件，并在有限的时间条件下，使电力尽快恢复正常。与此同时，加强和完善相关方面的法制建设也是电力应急管理得到更好实现的重要保障。

　　其次，特大中心城市属于电力应急高需求地区，与普通城市相比，特大中心城市人口稠密，基础设施集中，特大中心城市都是“不夜城”，其城市用电量和电网负荷相对较高，一旦发生大规模电力事故就会引发一系列连锁反应，从而给数百万人带来灾难。另外，特大中心城市结构的复杂性也为应急救援增加了难度，为确保城市在援助到来之前能够依靠自己的力量运行，电力应急管理中应急响应机制的建立对于特大中心城市而言则显得尤为重要。

　　(二)特大中心城市电力应急响应管理体制的机构设置

　　从能源的整体管理来看，发展和改革委员会作为各城市的能源综合主管部门，负责对该市的能源综合发展进行统筹协调与管理，站在城市发展的战略高度上进行宏观管理。

　　关于电力的综合管理，各特大中心城市均有分管电力的部门。据了解，北京市发展与改革委员会下设北京市电力管理处，作为电力能源管理的专门机构，负责拟定北京市电力行业发展规章、行业规范和技术标准等，协调解决电力行业的重大问题。上海市则在经济和信息化委员会下设电力处，主要负责拟定电力相关政策，实施电力行业的管理与监督执法，并参与电力重大安全事故的处理等。与此同时，深圳市经济贸易和信息化委员会内设电力与资源综合利用处，负责型组织协调电力经济运行，实施电力行业的管理与改革，拟定和实施电力行业发展规划等。其中，北京市电力管理处的职责设定中，明确了其承担北京市电力事故应急指挥部办公室的工作;上海市电力处也有负责本市电力应急管理工作的规定;但深圳市则并没有在电力专项管理中提到电力的应急管理。

　　对于电力的应急管理，特大中心城市均设置了相应的应急管理机构。如北京市电力事故应急指挥部办公室，负责电力事故应急指挥部的日常工作。具体承担北京市电力突发事件应对工作的规划、组织、协调、指导、检查职责等。从上文可以看出，该电力事故应急指挥部办公室的工作实际上是由北京市电力管理处承担的。另外，深圳市专设电力应急办公室，负责组织制定全市处置电网大面积停电事件应急预案，指挥、协调电网大面积停电事件应急处理、事故抢险、电网恢复等各项应急工作。[2]然而，上海市并没有设立专门的电力应急管理办公室，只是在上海市电力处的职责描述中，提到了其负责本市电力应急管理工作。且上海市应急管理委员会办公室并无下设的电力应急机构

　　根据以上电力应急管理体制的机构设置，我国的特大中心城市中，只有北京市在全市范围内建形成了相对完整统一的应对各类突发事件的应急管理组织体系，电力应急则分属于专项应急中的其中一项，且由发改委下设的电力管理处承担北京市电力事故应急指挥部办公室工作等。而上海市只有一个总体的应急管理办公室，设在市政府办公厅，并无专设的电力应急办。深圳市发展与改革委员会下并未设置的电力管理办公室，其电力应急办公室也并非设在深圳市人民政府应急管理办公室下，而是分属于深圳市贸易工业局，这种不尽合理的设置使得特大中心城市在发生大规模停电事件时，主要机构的功能并不能得到及时有效的发挥。2012年4月10日深圳市福田、罗湖、龙岗等多区域同时发生的大规模停电事件就是一个很好的例证[3]。

　　由于城市大规模停电事件属于事先难以预料的公共事件，会对整个城市公众安全造成极大的威胁，给社会稳定、健康发展造成重大的损失。政府在公共事件中居于主导地位，电力应急如若处理不当也会对政府在社会公众的影响和形象造成极大的破坏。另外，应急意味着在短时间内对全社会资源的紧急调动，需要众多行政部门之间的统一协调，因此，为保障应急管理机构能够在突发电力中断发生时及时进行统一调配和组织救援，应当建立完整明确的应急体系，并保证应急机构的权威性，同时赋予其应急性权力。

　　(三)特大中心城市电力应急响应管理的法律依据

　　目前，我国与能源应急相关的法律规范主要有《突发事件应对法》。《突发事件应对法》从突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面详细的规定了突发事件的应对方案。关于国家总体预案，颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》以及《国家处置电网大面积停电事件应急预案》，前者是对造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害等一些列社会突发事件的总体预案;而后者属于电力应急的专项预案，该预案主要用于规范在电网发生大面积停电事件下，各相关地区、各有关部门组织开展社会救援、事故抢险与处置、电力供应恢复等工作。于2007年12月1日通过新闻媒体和互联网等渠道公布的《能源法》(征求意见稿)中在能源应急方面则有相关的规定。征求意见稿表示：国家建立能源应急制度，应对能源供应严重短缺、供应中断、价格剧烈波动以及其他能源应急事件，维护基本能源供应和消费秩序，保障经济平稳运行。按照征求意见稿表述，能源应急事件实行分级管理，按照实际或者合理预计的可控性、严重程度、影响范围和持续时间，分为特别重大、重大、较大和一般四级。

　　各特大中心城市层面，并无关于电力应急的地方性法规，仅在《国家突发公共事件总体应急预案》的指导下，由政府颁布了各城市的电力应急预案。如北京市的《北京地区电力突发公共事件应急预案》，该预案将北京市电力事故划分为四个级别，明确了“蓝、黄、橙、红”四级预警级别，建立了四级预警响应及应急响应机制，明确了信息报送时限和程序。其次，上海市也有相应的《上海市处置供电事故应急预案》：该预案同样将供电事故分为四级，同时设立四级预警机制以及四级响应机制，确定了市政府在处置供电事故中的领导地位，公安局下设的应急联动中心为联动先期处置的职能机构和指挥平台，市经委则为承担供电事故常态管理的机构，同时成立市应急处置指挥部进行统一指挥，组建专家机构负责提供应对供电事故的决策咨询建议和技术支持。深圳市则为大面积停电事件制定了专项预案——《深圳市处置电网大面积停电事件应急预案》，规定了深圳市在电网发生大面积停电事件下，由深圳市电力应急办公室提出启动相应预案的建议，报市应急指挥中心;市应急指挥中心报请分管市领导批准后，由市电力应急办公室及时启动相应预案，成立现场指挥部，并指挥电网企业立即组织对遭受破坏的区域进行抢修、抢险工作，同时根据需要指挥12个基本应急组。[4]

　　从现行的相关法律法规来看，特大中心城市均在《国家处置电网大面积停电事件应急预案》的指导下，制定了针对各市的处置突发电力事故的应急预案，从应急预案的内容来看，在预警机制方面规定的比较全面，相对成熟，但在应急响应具体的程序设定、公众知晓与参与以及损害救济方面的规定尚有欠缺。目前，全国范围内的各省市均有相关电力应急预案，然而作为特大中心城市，其城市结构与管理的特殊性决定了其仅有此类应急预案是不够的，并不能很好实施电力应急救援工作。

　　二、特大中心城市电力应急响应管理法制建设中存在的问题

　　总体而言，我国已经在电力应急法律体系方面具有一定基础，主要表现为在现行法律法规中已有一些关于电力应急的法律规范，这为应对电力中断事件带来的社会危机，依法实施有效的管理提供了一定的法律保障。但是，依然存着以下几个问题。

　　(一)现有电力应急响应法律形式单一

　　目前，与应急响应相关的法律仅有一部《突发事件应急法》，然而，该法将“突发事件”界定为：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，而对电力能应急并没有特别规定，该法电力应急的适用具有极大的不确定性与不适应性。

　　各特大中心城市仅有一部关于电力事故的应急预案，并无其他相关法律法规，形式上较为单一。如《北京地区电力突发公共事件应急预案》，其由北京市人民政府负责制定，属于政府规章，除此之外，并无其他形式的法律文件如实施细则、工作方案等与之相配合。

　　从应急预案的内容上看，其整体上较为原则和抽象，仅在此预案的指导下并不能很好的展开应急救援工作，如《深圳市处置电网大面积停电事件应急预案》中，关于应急响应程序中，规定：“市电力应急办公室根据建议及事件危急程度提出进入相应紧急状态的进一步建议，按照分级响应权限通知相关单位，启动相应预案及地方应急资源。”并没有规定通知相关单位为哪些单位，也没有具体指明地方应急资源的启动程序和规则。

　　另外，从预案中规定的应急组织机构来看，仅对电力部门以及电网企业提出了要求，并没有涉及到其他部门，也缺少电力部门与其他部门之间的互动与协调，电力应急工作是全社会范围内的救援工作，应积极调动诸如公安、消防等重要部门，这一点在应急预案中并没有得到体现。

　　(二)缺乏对紧急性权力的控制与救济

　　应急管理工作的开展在产生权威的应急管理机构的同时，必然也会带来有别于常态的应急性权力，因为在发生重大电力事故的时候，尽可能多的社会资源需要得到及时有效的调动，此时权力会得到一定程度的放大。应急性权力设置的目的就在于能快速调动和分配社会资源，及时进行救援。然而，立法在给应急机构配置紧急处置权力的同时却忽视了对权力的控制，缺少了对紧急权力造成可能的伤害后果的救济途径的规定。

　　另外，忽视了对相关程序性的约束机制，电力应急预案中，虽然规定了应急响应的具体程序，但是并没有对违反此程序应负的法律责任进行规定，由于紧急状态并非常态，很多时候为了问题的及时解决会忽略程序的重要性，从而让众多程序化繁为简。此种情况下，容易造成权力的滥用，极有可能对民众带来一定程度的损害，而特大中心城市的电力应急机制中则没有全面考虑到这一点，仅规定了对在重大电力事故中作出贡献的奖励以及违法行为的处分，并无相关救济途径的规定，这样不利于应急管理最终目标的实现。

　　(三)缺少公众参与

　　特大中心城市均为人口过百万的中心城市，电力能源也是普通民众生活所必不可少的，一旦发生重大电力中断事故，会造成民众的恐慌并相继引发一系列连锁反应。此时，即使政府的力量再强大，只要缺少了公众的有效配合，也无法及时完成应急救援工作。而我国特大中心城市诸如北京市、上海市关于电力的应急预案中并没有将公众参与的内容纳入其中，也无其他相关的法律文件对此作出详细的规划。

　　另外，从实践的效果来看，大多数民众在发生重大电力事故时，均无法理智的实现自救与互救，如2012年4月10日的深圳大规模停电事件中，深圳罗湖人民医院和深圳福田人民医院停电半个小时，众多病人惊慌离开;京基100、地王大厦、华强北、中心城等深圳多个重点商业片区停电，引发人群混乱;居民楼突然断电，导致电梯停运。据悉，在停电的两个多小时里，深圳市119共接496个报警电话，消防部门进行了56宗救援行动[5]。大部分民众对于应急知识相对较匮乏。因此，无论是应急法制的社会基础条件、还是应急法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度等，都有待进一步提高，这也是造成已有的电力应急法律规范未能充分发挥出应有保障作用的重要原因之一。

　　四、我国特大中心城市电力应急响应管理法律制度的完善

　　(一)进行专项立法，完善配套实施细则

　　从上述分析可知，我国并没有针对电力应急响应的专项立法，且特大中心城市也仅有一套电力事故的应急预案，无法从上到下的指导整个电力应急工作的开展。从现有应急预案的内容来看，规定的并不详实，也缺少与之相配套的工作实施细则。因此，完善电力应急管理法律制度的首要步骤就是进行专项立法——制定《特大中心城市电力应急管理条例》，加大对特大中心城市电力应急的重视程度，以法律形式规定电力应急工作的开展方式和步骤，指导各具体城市电力应急工作的开展。

　　另外，加快与之相配套的实施细则的制定和实施，如针对应急响应的具体程序，对应急响应的各具体部门以及每个部门的职责进行规定，使得应急工作中的每个步骤都有章可循，同时，对各部门具体职责的确定也有利于应急过程中相关责任的承担，避免出现责任空白或者责任推诿的现象。对于应急恢复，也可制定具体的计划，详细规定恢复工作的开展，并根据不同等级的电力事故，进行不同程度的恢复工作，与此同时加强对民众心理的安抚。在后期处置方面，针对应急管理结束后的调查、总结以及评估，也应当制定详细的调查方案和评估标准，同时向社会大众公开，以保证评估的科学性和公正性。

　　(二)设立权威机构，构建监督机制

　　要将特大中心城市的电力应急提升到战略的高度，同时还应当建立一个统领全局、综合协调的电力领导机构，它是电力能源应急管理机制化的保障，只有这样，方能协同配合，发挥整个应急机制的总体性综合效用。因此，我国有必要设立国家综合能源管理部门，对能源做出长期的战略性规划并进行有效的领导，确保正确战略决策的贯彻执行，可设立能源部作为国务院能源主管部门，统一管理全国能源工作，提高能源管理的层级，一方面突出能源在国民经济发展中的重要地位，加强国家对能源问题的重视;另一方面，有助于深入解决目前存在的各类能源发展问题，在此前提下，能源部内可成立应急部门，设立电力应急专管机构，指导全国的电力应急管理。在此基础上，特大中心城市成立针对本市的电力应急分管机构。专门负责特大中心城市电力应急工作，全面做好电力事故的应急响应工作。

　　为了确保应急响应的有效实施，构建决策监督机制也是一个重要的保障，决策监督机制构建的意义在于，保证电力应急管理决策在内容和程序两方面的合法性，保持政府与社会公众之间关于危机的良性沟通，同时保障最终应急目标的实现。可在应急管理实施后的评估中加入决策评估的内容，进行舆论监督，确保电力应急的相关决策活动得到科学、公平、公正的评估,也为科学、公正的考核决策者工作提供客观、公正的依据。

　　建立和完善责任追究机制，应急管理工作的重要性和实效性决定了其问责的严格性，责任追究的准确到位有利于强化决策者妥善运用决策权，增强其责任意识，认真做出科学有效的决策。实行责任追究首先要明确责任主体，强化主体问责，使所有参与决策活动的主体诸如信息提供者、应急方案拟定者、参谋咨询者、执行者都要承担相应的责任。当然，具体责任的追究也要遵循法定原则、公正原则等，公平公正地确定其责任大小，合理进行责任追究。

　　(三)加强公众参与，提高民众意识

　　由于应急管理的权威性使得政府在大规模停电应急过程中，必然发挥着最主要的作用，但同时也应该看到，应急响应连接多个响应系统，仅仅依靠政府的力量并不能做到真正意义上的应急管理，还应该发动广大非政府组织以及普通大众的力量，最大可能的调动各种社会资源共同应对危机。通过法律的手段明确各自的责任，制定相关政策从而形成统一的参与机制。

　　加强与非政府组织之间的互动。非政府组织作为自发组织体系在社会的发展中发挥着不可小觑的作用，因此，发挥非政府组织的积极性、自主性和创造性，加强政府机构与非政府组织之间的互动有助于应急管理目标的更好实现。政府可以通过政策引导、经费资助、规范指导等多种途径使民间应急力量得到发展壮大，成为政府应急力量的重要补充。

　　加强对普通民众危机意识的培养。加大对电力安全知识，应急管理知识和自救知识的普及和宣传，提高公众参与应急管理的能力和自救能力。同时，进一步完善信息公开制度，尊重普通民众的知情权，及时发布相关危机信息，提醒民众提前做好相关防范工作，以更好的应对可能来临的电力事故。

　　[1] 参见米切尔、卡拉等：《应急管理概论》，中国人民大学出版社2011年版。

　　[2] 参见《深圳市处置电网大面积停电事件应急预案》第2.1.2款。

　　[3] 2012年4月10日晚8时30分左右，深圳市遭遇10年来最严重、范围最大的断电事件。福田、罗湖、龙岗等多区域同时发生大规模停电事件，部分区域持续近三小时，因电力供给的突然中断，使深圳市的城市基础设施突然停止运行，交通系统出现瘫痪，同时给医院的正常运行、居民的正常生活等造成了极大的不便。

　　[4] 参见《深圳市处置电网大面积停电事件应急预案》。

　　[5] 《深圳昨夜大面积停电 多个小区电梯停运困人》，资料来源：

　　http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_04/11/13789522_0.shtml，访问时间为2012年4月20日。