内容摘要：20世纪80年代，我国能源法开始起步，到目前已经初步形成了能源法律体系，但该体系主要由单行法、行政法规和地方性法规构成，缺乏基本法。而且，就目前我国能源立法整体状况而言，还存在很多亟待解决的问题，《能源法》仍需结合我国现实的需要，确立保障能源安全的立法原则。通过制定我国的《能源法》修订、制定能源单行法律，建立和完善能源法律立法效果评价机制和执行机制来进行。

关键词：能源安全  立法原则  建立和完善  立法效果

随着我国经济的快速增长，能源消耗与需求的急剧增加，能源问题或者说能源安全的问题已经上升为国家安全的一个重要组成部分。虽然20世纪80年代，我国能源法就开始起步，到目前也初步形成了能源法体系。但就目前能源法整体状况而言，还存在很多问题。我们仍需对此加以修改和完善。笔者认为，在对能源的相关法律以及政策的相关规定和考量的基础上确立保障能源安全的立法原则以应对能源安全问题是有必要的。

一、能源安全内涵的演变

从国家的角度看，能源安全属于“非传统安全”（Non-traditional Security）,是一个国家经济发展、社会稳定和国家安全的重大战略问题，传统能源资源安全的含义包括两方面：一是以石油安全为核心；二是以能源供应的充足、持续和价格合理为基本内容[1]。受功利主义的经济观支配，传统能源反映的是高碳经济时代特征，“石油和煤炭工业被看做是经济进步的关键并非威胁到我们未来的时代”[2]。直到今天，各国能源法仍大多认定能源的安全、有效和持续供给是法律合理安排和实施效果的评价标准。自20世纪80年代以来，随着全球气候变暖和大气环境质量的急剧下降，全球化进程的加快，能源安全已不再是单纯的资源能源供应问题，国际社会开始以可持续发展的眼光来重新审视能源安全问题，更多的关注主要由能源使用所造成的全球性生态环境安全问题，环境安全正成为各国新的能源安全战略中的重要组成部分。以供应安全为主要出发点的传统能源安全逐渐向着所谓“综合能源安全”的方向发展，能源安全被不断赋予越来越多过去重要的评估[3]。能源安全的概念就拓展到了生态环境安全，能源供应安全和使用构成了能源安全的两大有机组成部分，前者是国家能源安全的基本目标，是“量”的概念，而后者是国家能源安全的更高目标，是“质”的概念[4]。可以说，能源的利用效率、能源的节约和循环利用、能源的可持续发展也是综合意义上能源安全的基本内涵，相比传统意义上能源供应安全具有更高层次的价值和意义。

二、我国能源安全及其制约因素

全球能源安全关系到世界的和平稳定与各国的发展，能源安全战略体系的构建和实施直接决定着一国乃至全球的能源安全状况。我国目前正处于重新审视和研究中国未来能源发展战略的关键时期，“战略判断不准、定位不明、方向摇摆”，笔者认为应该结合目前中国的实际需求，提出我国能源安全的定义。

（一）我国能源安全的定义

中国的能源安全观不是从狭隘的本国利益出发，而是从人类社会持续发展的高度，着眼于“确保各国能源需求得到满足”，让“所有国家都从中受益”，从携手共筑能源安全通道中共同获益。国家“十一五”规划明确了能源可持续发展方向，着力提高能源效率、改善能源结构、强化能源储备，积极推进可再生能源和新能源的开发利用，以达到为国家总体发展战略服务目的。

（二）我国能源安全的内容

我国能源安全应包括以下内容：⒈能源可持续发展和供应；⒉能源新技术的自主创新、开发和利用；⒊提高能效、节能；⒋保护环境。

能源可持续发展安全要求既满足当代人能源消耗的需求又不损害后代人满足能源需求的能力，由于能源需求的快速增长，大量存在为了满足当代人能源消费的需求而采用技术落后、效率低、资源浪费的开发方式，这样将损害后代人满足能源需求的能力。能源供应安全的可持续发展，而且关系到国家经济发展竞争力的问题。能源效率的提高、节能将极大的缓解我国能源供需矛盾，促进节约型社会的建设。能源消费除一部分清洁能源外，几乎无一例外需要排放污染物和温室气体，这将损害人体健康和引起气候变化等一系列安全隐患问题。

（三）影响我国能源安全的两个制约因素

1、资源约束。尽管我国能源资源总量比较丰富，但人均占有量比较低，特别是石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的7.7%和7.1%。随着国民经济快速发展，城乡居民消费结构升级，能源消费将继续保持增产趋势，资源约束矛盾突出。目前，煤炭消费占我国一次能源消费的69%，比世界平均水平高42个百分点，以煤为主的能源消费结构加上粗放型的经济增长方式，形成了我国能源安全伴随许多环境社会问题特征，如煤炭的安全生产问题。我国2005年进口原油及其成品油约1.3亿吨，估计2010年将进口石油2.5亿吨，对外依存度将超过50%，这是能源约束引起我国能源安全问题重要因素。如最近几年，国际石油价格的大幅度震荡、不断攀升，给我国经济社会带来许多影响，而我国战略石油储备体系建设刚刚起步，应对供应中断能力较弱。此外天然气电力供应的因素也在趋多[5]。

2、体制约束。⑴行业分割。随着技术的进步，例如大容量高温固体氧化物燃料电池商业化，与以煤气化为龙头的多联产系统耦合，将使发电效率提高60%--65%，只要我国各行业部门（煤炭、化工、电力）打破行业界限，通力合作，在3到5年就可以建立大型的示范多联产装置，并在2020年前后进行相当数量的推广，将极大的提高我国能源利用的效率[6]。⑵煤炭、石油、天然气、电力体制转型和改革正处于攻坚阶段。煤炭企业的战略重组和煤炭市场的建立和完善。煤炭企业的战略重组步伐正在加快，初步形成了一批产权多元化，煤电、煤钢、煤焦化一体化的综合性能原企业，但煤炭企业社会负担重，还没有形成强大的竞争力，煤炭区域性市场发展态势良好，全国性的现代煤炭市场有待完善。石油、天然气还没有单行立法，需要建立市场准入制度，稳步实施输配分开，完善输配电价，加快推进竞价上网，制定有利于可再生能源发电配额制度。

三、我国能源安全立法的原则

笔者认为，能源安全立法应遵循的基本原则主要包括：可持续发展原则、以人为本原则、政府管制与市场化有机结合原则、能源与环境保护相结合原则。

(一)能源利用和生态系统可持续性的保持是人类社会可持续发展的首要条件。

可持续发展既不是经济发展或社会发展，也不是单指生态继续，而是指以经济、社会、自然为中心的复合系统，是使人类在不超越资源环境承载能力的条件下，促进经济发展，保持资源永续利用和提高生活质量。对能源的开发、利用，不仅要考虑本代人的利益需求，而且要顾及后代子孙的需要，为他们留下宝贵的能源资源，避免后代人从前代人接下来更糟的能源状况，影响后代人的生存和发展。因此，能源可持续利用要实现代内、代际公平，实现整个人类的可持续利用能源，达到人类可持续发展。

可持续能源发展应作为新时期我国能源发展的基本方针和长远战略，成为贯穿能源法的基本原则。其中，节能、高效和综合利用是关键的也是目前最直接有效的重要措施。我国能源立法应当充分发挥市场配置能源中的作用，通过经济杠杆，用价格、税收、拨款、信贷等经济刺激，鼓励能源的节约利用，综合利用降低能耗和成本，保证能源生产和利用的经济效益、环境效益最大化。此外，采取能源多元化和优化能源结构战略与策略，也是实现能源可持续性利用和发展的重要手段。我国能源法立法应坚持以电力为中心，煤炭为基础，大力开发水电、石油和天然气，积极发展核电、新能源和可再生能源，优化能源结构，增加优质能源供应；在立足于国内能源的勘探、开发与建设的同时，应加强对国际油气及矿产资源的利用，充分利用国内、国际“两种资源、两个市场”，积极参与世界能源资源的合作与开发，保障中国能源的可持续利用。

（二）以人为本原则

在人与能源的基本关系上，能源问题集中体现在三个方面，即生存问题、公平问题和安全问题。能源能否充足供应，决定了人能否适宜地生存；能否平等让每个人享有能源，平等体会到能源服务的好处，平等地分享世界的能源资源，表现了基本人权的保护程度。社会的复杂性证明了能源法尤其是能源基本法的真正困难是如何调和此种不平等。我们的眼光集中在能源技术、能源市场之前，应该首先考虑“能源人权”的概念。能源人权（能源权）意指利用权利的价值分析，巩固能源能源人权维护人类生存权、生命权、健康权的基本诉求，保障人类在能源充分供应下的工作、休息和沟通的权利，进一步促进能源保护、维护人类远离工业污染、回归自然、享有良好的环境，以期建立平等的、自由的、理性的处理人与能源之间关系的基本人权[7]。

尊重、保护和履行能源人权，实现社会公正，应当成为能源法的基本原则。在国际方面，无论是《里约宣言》或《21世纪议程》，还是《联合国气候变化框架公约》或《奥胡斯公约》抑或根据《公民和政治权利国际公约》等人权条约，公众在环境资源方面都应享有信息获取、参加决策、表达意见和获得公道等权利。布伦特兰委员会最初关于“可持续发展”的定义就是经济增长、环境友好与社会发展相互促进的“三角底线”责任[8]。纵览各国能源立法, 往往通过公众参与、公共服务义务、弱者保护、企业社会责任等权利导向的机制来推进能源法的人本化。我国《能源法》（征求意见稿）第8条规定： “国家建立和完善能源普遍服务机制, 保障公民获得基本的能源供应与服务。”同时, 针对政府、能源企业、能源用户、社会主体的不同法律责任形式和种类、权利救济的原则与方式等进行了制度安排。在以后能源立法进程中, 应当进一步以社会整体利益为福祉,以社会责任为本位, 关注能源消费中弱势群体的利益, 关注农村能源消费的基本保障问题；确立能源公用企业的“普遍服务”义务, 强化对消费者权益的保护, 使具有自然垄断的能源行业更好地体现公益性；建立公众全程参与能源开发利用的机制, 确立能源企业的社会责任等。

（三）政府管制与市场化有机结合原则

能源产业的自然垄断性决定了国家管制的必要性。这在法律上主要有两种表现：其一是能源企业的行政化, 即能源企业在实际上承担政府机构的职责并行使了政府机构的权力；其二是对私有能源企业的严格管制,私人公司必须获得特许经营权,接受政府监管[9]。总的来说,能源主要是作为一种公共服务,其次才是作为一种商品。相应地,传统的能源法律关系更多地体现出行政法的特征,能源法仅仅是公共行政的一个分支。从20世纪70年代末以来, 世界上许多国家的能源法调节模式发生了转变,即“从国家垄断和所有的历史模式或具有特许权垄断与严格规制的私人所有模式,向自由化能源市场的转换,目的是激励竞争从而产生效率,增强私人部门所有权与投资”[10]。《关于能源效率与相关事项的能源宪章条约附加议定书》也将“市场导向的价格信息在内的市场机制”确立为基本原则之一。《能源法》（征求意见稿）第6条规定：“国家积极培育和规范能源市场,发挥市场在能源领域资源配置中的基础性作用,鼓励各种所有制主体依法从事能源开发利用活动。”当然,能源市场的自由化问题在理论界也不乏争论,其中最主要的问题是相关的市场规制如何刺激能源生产与运营能力的投资增长？有的学者认为,市场的力量并不能解决人类能源的一切问题,由于能源产业的特殊性,也因为国际能源市场易受地缘政治的扭曲,各国能源体制的市场自由化都有一定限度[11]。笔者赞同这样的立场。在能源市场化道路上,仍需要切合实际国情,合理发挥市场与政府的作用,并通过能源立法予以明确和实现。具体而言,就是以市场机制为能源资源流动和优化配置的基础调节杠杆,同时辅以政府主管部门或监管机构有力的监管,对关系到能源结构、能源安全等领域的重大问题,都需要政府的介入和干预,实现“无形之手”和“有形之手”的协同并用和优化配合。

（四）能源利用与环境保护相结合原则

能源既是经济快速发展必不可少的物质保障,又是重要的污染源。能源开发利用造成环境污染与法律制度安排不合理密切相关；规范能源开发利用的制度不规范环境保护,规范环境保护的制度不规范能源开发利用。要设法控制环境恶化与气候变化,就应将能源法与环境法的整合作为关键的策略。《能源法》（征求意见稿）第5条作出了“促进能源开发利用与生态环境保护协调发展”的原则性规定。通过环境法的嵌入来促进能源法的转型,将如何提高能源利用效率或管理其外部性作为重点,实施环境友好的能源战略,坚持“环境友好、环境污染最小”的发展道路,促进环境友好型社会的建设,努力减轻能源生产和消费对环境的影响,而不是局限于解决如何确保供应安全的问题。

四、构建我国能源安全法律制度的若干思考

（一）制定《中华人民共和国能源法》

笔者认为，对于制定我国的《能源法》立法，首先应明确《能源法》的立法目的是为了解决我国能源安全问题。明确此立法目的，将使《能源法》的立法目的与其他单行能源法律的立法目的相区别，并且又能从战略上和全局上对其他单行能源法律的修订进行统摄，指导尚未立法的其他单行能源法律的立法，避免法律冲突和法律资源的浪费。第二，针对我国能源资源和体制两个方面的约束,进行制度设计，集中化解由于这两个约束引起的能源安全问题，即以问题为导向的立法思路进行法规体系构建。第三，具体的能源安全制度设计：⑴针对能源供应短期可能的中断或出现异常波动的问题,建立国家能源预警机制、战略储备和企业能源商业储备制度；⑵针对能源重要设施，包括储备库、能源运输管网等可能受到自然的、或人为的破坏，引起能源供应突发性中断，国家建立能源设施紧急应急机制；⑶针对能源可持续发展和长期供应的问题，建立能源规划制度，从战略高度和全局上对我国的能源生产和消费进行统筹规划；⑷建立能源影响评价制度，国家重大政策、法律出台、重大建设项目的进行等都必须进行能源影响评价，防止国家能源需求的过大过快的变化，影响经济社会可持续发展，⑸建立有利于能源投资稳定和增长的机制，形成能源投资主体多元化，引导资金、技术投向，形成充足的能源资源开发和生产能力，止能源开发利用中的短期行为，确保能源长期安全的供应，⑹针对我国能效相对发达国家和世界平均水平的差距，建立有利于资源节约和提高能效利用的自主创新的能源科技开发利用制度,推广有利于能源节约和能效提高利用的管理方式、利用方式和促进能源消费模式的转变，⑺针对温室气体减排和环境保护的压力,国家通过征收能源税和环境税，引导生产和消费经济、清洁的能源，减少污染物和温室气体的排放；⑻建立国际合作机制；⑼核电安全问题由法律另行规定。

（二）修订能源单行法律

目前我国能源领域的有四部单行法律，从构建我国能源安全法律制度来看，除2005年颁布的《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）外，《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节能法》）、《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）、中华人民共和国煤炭法》（以下简称《煤炭法》）亟待修改。

1、《可再生能源法》。《可再生能源法》是我国能源领域的一部最新法律，但该法在我国经济高速增长能源总耗急剧增长的时期（到2020年前），在应对能源安全问题中所起的作用有限,更不用说用可再生能源去替代原有的化石能源。如根据国家规划虑到每单位装机容量的满负荷工作时间平均2500小时,则30GW仅相当于火电的12GW，也就是2020年,到2020年风力发电的装机容量将达30GW（是2005年的24倍），考国发电总装机容量950-1000GW的1.2% 左右。关于生物质能粮食和非粮食转换成车用燃料的问题，结合我国的国情用世界7%的可耕地养活22%的人口，从长远来看很难作为一个有份额的替代。

2、《节能法》。《节能法》自1998年1月1日实行以来，取得了一定成效，单位国内生产总值能耗下降，由1998年的每万元1.56吨标准煤下降到2005年的1.22吨标准煤。但是近年来单位国内能耗不降反升,“十五”期间的能源消费弹性系数（能源消费增长速度与经济增长之比）年平均为1.04,如果今后15年能源弹性系数控制在1.0,那么到2020年我国一次性能源消费将超过50吨标准煤,将超过我国能源资源和环境容量的承受能力。从能源供应安全的角度来看,节能本身就是一种能源,而且是最“清洁”的能源,而现行的《节能法》已经不可能为完成如此艰巨的任务提供有效的法律保证,需要对该法进行即时的修订。

第一,转变《节能法》立法模式。《节能法》是采节能政策宣示的立法模式。该立法模式的必然结果是法律条文规定的过于原则、宏观,政府自由裁量权过大,用能单位的节约能源的义务不明确和具体,又由于没有相应的问责机制和司法救济机制,导致《节能法》在很大程度上成为纸上的条文,根本无法落实。笔者认为《节能法》的立法模式也宜采问题导向型的立法模式,在立法中集中解决中国国内急需解决的重点行业节能的问题,如钢铁、化工、建筑、交通等的节能问题,明确政府管理权力、用能单位的权利义务及法律后果,这样可能更有利于《节能法》的立法目的实现。第二,转变《节能法》局限于管理法的立法思路。通观《节能法》主要通过政策性倡导和政府行政管理手段来推行节约能源,在应对复杂的现实节能问题中显得手段单一,不可能取得满意的效果。这样就需要转变《节能法》局限于管理法的立法思路,要拓新思路,在进一步明确各级政府和能源主管部门节能工作职能的前提下,通过订立节能协议、建立节能技术和中介服务等发挥政府监管、市场调节等各方面力量作用,达到促进节能的效果。第三,进一步细化对建筑行业、交通等重点节能领域和行业的节能规定。根据能源科技研究和统计,仅建筑领域能源的消费量就占总能源消费量的约40%,因此建筑、交通等重点行业节能潜力巨大,这方面日本、美国的相关规定值得借鉴。第四,制定和完善相应的实施细则、法规、规章、规范和标准。由于《节能法》所确立的节能政策、目标和手段是粗线条的,许多条文的执行和落实需要国务院及其相关主管部门进一步制定与之相配套的实施细则、法规、规章、规范和标准。

3、《煤炭法》。从保障我国能源安全的角度来看,《煤炭法》的修订应从以下几点进行：①为提高煤炭资源的回收率和有效利用,尽量减少煤炭资源的浪费,应废除以销售煤炭数量或销售收入作为计税和收费依据的制度,建立煤炭资源补偿费收取制度,体现煤炭资源有偿使用原则；②建立煤炭资源精勘探和有偿勘探制度,防止乱勘乱采对煤炭资源的浪费和破坏；③提高煤炭行业的准入门槛,适当限制小煤矿的发展,鼓励建立大中型特别是大型煤炭企业的发展,形成集约化、规模化经营,提高安全生产标准；④将《煤炭法》第七章法律责任条款中引用的1979年的旧《刑法》相应条款修订为新《刑法》的相关条款。

4、《电力法》。电力可持续发展和电力供应安全是我国能源安全的重要的一部分,从构建我国能源安全法律制度来看,笔者认为需要对《电力法》作以下修订：①确认前一阶段电力体制改革的成果,打破电力独家垄断的经营格局,形成投资主体多元化,引入竞争的市场机制,建立政企分离、政监分离、政资分离、政社分离的电力发展基本体制；②建立国家电力规划制度；③建立现代电力监管制度,确立电力监管的独立性；④完善电价制度；⑤鼓励、支持可再生能源、清洁能源、新能源发电、上网,鼓励资源综合利用,开发和节约并举,实现电力建设与经济、社会、环境保护相互协调的发展⑥建立电力安全和电网突发事件应急处理机制。

（三）制定新的能源单行法

我国至今没有制定《石油天然气法》,这不利于我国能源安全法律制度的构建,将产生能源安全隐患。笔者以为从应对我国能源安全问题和能源实际需求来看,出台《石油天然气法》应注意以下几个制度的构建：①开展国际合作,利用国际国内两个市场,拓展我国石油天然气的来源渠道；②确保石油、天然气设施、运输管网的安全,应对可能的突发的自然灾害、人为破坏,保障石油天然气的供应安全,保障投资安全,促进技术不断创新,形成；③形成多元的石油天然气投资主体技投向

（四）建立和完善能源法律立法效果评价机制和执行机制

由于能源安全法律制度的构建是基于问题导向型的，所以《能源法》及相关能源单行法律制定、修订、实施后，必须建立效果评价机制，及时评估这些法律对应对应能源安全问题的作用。因为能源安全问题可能会由于时间的变化，随着国家经济社会的不断发展，影响能源安全问题的因素变化而变化，“需要建立法律制定——实施——评估——反馈——法律修改——再实施——再评估——再反馈——法律再修改的‘循环’机制”[12]，并使这些机制制度化、程序化，使我国能源法律始终能够紧扣能源安全问题，为解决我国能源安全问题提供法律制度支持。

参考文献：

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 [4] 倪维斗.我国的能源现状与战略对策「N」.科技日报，2007-1-25.

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[1] 杨泽伟.我国能源安全保障的法律问题研究[J].法商研究, 2005年(4).

[2]〔美〕莱斯特·R·布朗.B模式[M].林自新,暴永宁译.北京：东方出版社, 2003,70.

[3]《政府间气候变化专门委员会报告》，http://www.ipcc.cn.

[4] 张磊,郑丕谔.我国能源安全面临的问题及应对策略[J].价格理论和实践, 2006(1).

[5] 参见2007年4月国家发展改革委员发布的《能源发展“十一五”规划》。

[6] 倪维斗.我国的能源现状与战略对策「N」.科技日报，2007-1-25.

[7] 亓光.中国能源基本法立法刍议[J].煤炭经济研究, 2007(4).

[8] David G1 Victor, Recovering Sustainable Development, from Foreign Affairs85 /1, January/ February 2006, pp191- 103.

[9]马俊驹,龚向前.论能源法的变革[J].中国法学, 2007(3).

[10] Barry Barton, Energy Security - Managin gRiskina Dynamic Legaland Regulatory Environment, Oxford UniversityPress, pp. 1461 - 4621.

[11]马俊驹,龚向前.论能源法的变革[J].中国法学, 2007(3).

[12] 王明远.我国能源法实施中的问题及其解决方案「J」.法学，2007.