据统计，截至2008年，中国已经成为世界上第二大能源生产国和消费国。[1]随着经济的高速增长，能源的需求还在持续增加。面对纷繁复杂的国内、国外能源形势，我国能源立法也在紧锣密鼓的进行之中。可以说，《能源法》的制定不仅关涉整个国家的能源安全和经济安全，也直接关涉到每个普通老百姓的日常生活。《能源法》体现了政府对能源市场的调控，作为一项综合调整能源开发利用和管理的法律规范系统，其中既包含了公法的规范，也包含了私法的规范。所以明晰能源立法中的各种规范的性质，树立起公私法调整的不同理念，不仅有利于能源法立法的科学化，也有利于执法、司法实践中各利益主体法律关系的进一步的明确。

 一、《能源法》的制定及意义

 （一）《能源法》是一个综合的法律规范系统

能源与人类的生存和发展密切相关。“从一定意义上来讲，人类社会发展史可以说是一部能源开发利用史。人类社会一步也离不开能源，社会发展越发达对能源品种及其质量和数量的要求越高，与能源的依赖关系也就越密切。”[2]各类主体在能源的开发和利用中会发生各种各样的社会利益关系，当这些关系被法律规范所调整，以权利义务的形式所明确时，这些社会关系就上升到法律关系的层面。能源法不仅涉及行政机关对能源企业的监督管理关系，也涉及到能源企业与其他民事主体之间的能源利用关系，是纵横关系的统一。《能源法》就是综合利用公法、私法的手段，对能源开发、利用、管理方面的行为进行规制，并形成一个体系上较为独立、形式上条理清晰、内容上较为完整的经济法律规范系统。所以，《能源法》究其本质就是“国家在调整能源开发、转换、生产、输送、供应、使用、管理、保护等过程中所发生的社会关系的行为规范。”[3]它是国家在能源管理中各种管理临时措施的定型化。

（二）《能源法》制定的意义

1．内容上有利于完善能源开发利用的宏观管理。

正如学者所言，“尽管我国已经在能源资源、煤炭、电力、可再生能源、能源节约等能源领域制定了《矿产资源法》、《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等多部法律，但是这些法律有的是针对资源的、有的是针对行业的、有的是针对产品的，这些专门性立法在能源行业的具体领域发挥着重要作用，然而，仅有这些专门性立法还不能满足我国应付复杂的能源形势中处理各种关系的需要。”[4]由于缺少了能源基本法，一些涉及能源整体开发利用以及管理的制度不能得到有效落实，例如在确定能源战略规划、能源投资、能源预警机制、能源储备等方面就会出现漏洞。所以，《能源法》的制定无疑有利于对能源问题进行宏观把握，有利于能源领域整体性问题的解决。

2．体系上有利于能源法律体系的内部协调。

《能源法》作为能源开发、利用、管理领域的基础性、综合性法律，对各个不同的能源种类的共性问题、交叉问题进行规制，既是对一系列能源管理宏观问题的把握，也是对单行能源立法的补充。有利于改变过于松散的能源法律内部体系结构。“改变能源法律各个组成部分之间只是简单的叠加和拼凑，克服互相照相和促进不够，甚至内部存在矛盾和冲突的‘版块结构’状态，建立起《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》及《可再生能源法》等各个能源法律之间的逻辑联系，使得能源法律体系成为各个组成部分之间能够相互呼应、相互配合、相互协调的内在逻辑统一的有机整体。”[5]

3．效果上有利于市场主体树立起合理的经济预期。

虽然我国当前部分能源的市场化改革尚未彻底完成，能源定价机制也尚未完全理顺，但是《能源法》的制定无疑对中国能源开发、利用、管理确立了一个原则和方向。由于长期以来国家对能源管理过多，国有企业在能源领域处于绝对的支配地位，充分的市场化配置资源需要一个循序渐进的过程，所以《能源法》的颁布很难直接起到立竿见影的效果，但是这无疑为整个能源行业确立了一个基调，对各类投资者的影响是深远的。

 二、公法和私法的基本理论

（一）公法与私法的概念

从古罗马时代开始，主要的大陆法系国家就将有关公益的法与有关私益的法严格区分开来，视为两个截然不同的领域。其划分的根本依据就在于，社会生活中确实存在着两类不同性质的社会关系，体现着不同的利益，这就需要采用不同的法律调整方法、设置不同的审判机关和适用不同的诉讼程序。[6]公法与私法是法律一项基本分类，其最早源于古罗马法学家乌尔比安。他认为，公法是有关罗马国家稳定的法，其涉及城邦的组织结构；而私法是调整公民个人之间的关系，为个人利益确定条件和限度，涉及个人福利。[7]公法和私法后来在罗马法中作为一种基本的法律分类被确定下来，并为后世各国所继承，成为一种影响深远的法律理念。

公法与私法的区分标准众说纷纭，现在一般认为“新主体说”比较有说服力。该说认为，“依据规范该行为的法规，并非任何一般人皆可成为该行为的权利或者义务主体，而必须并且仅能由统治权主体或者行政官署担当其权利或者义务的主体的，该法为公法法规，依该法规所为的行为，为公法行为。反之，依据规范该行为的法规，一般人亦可成为该行为的权利或者义务主体，并不以统治权主体或者行政官署为限的，该法规为私法法规，依据该法规所为的行为为私法行为。”[8]

（二）公法和私法的调整理念差别

公法与私法的区别主要体现在：第一，从法的成立根据来看，公法是国家的法，有不容个人的意思介入其中的倾向。而私法则为个人相互之间缔结，或由私人团体自行制定。可以说公法更加强调国家意志的强制性，而私法更加侧重于当事人意思的保护，只要当事人的意思不违背国家法律强制性规定，都是合法有效的。[9]

第二，从法律内容来看，公法侧重于保护国家的利益或社会公共利益，而私法则以保护个人利益为主。

第三，两者意思作出的限制不同。“在公法中，对决策自由进行限制，主要具有以下两方面互为补充的理由。第一，国家因为拥有权力工具，因此其实力远在单个人之上。如果法律制度不对国家的这种超强实力进行限制，那么这种权力就会变得无法忍受（‘极权国家’）。第二，公法不同于私法，公法中一般不存在将法律后果归属于决策者的现象。如果私法上的所有人进行特别奢侈的房屋建筑，就必须自己承担费用；而如果建筑行政机关的公务员对他人计划中的建筑项目提出严格的要求，则是在给他人的钱包增加负担（先是增加业主的费用，然后还可能增加未来的房屋承租人的费用）。”[10]私法中则对法律关系主体的意思限制较小，即只要当事人的意思不违法，则均受法律保护。

可见，社会主义市场经济下，要发挥市场在资源的配置中的基础作用，就是要充分尊重民事主体的意思自治，在民事主体追逐自身利益最大化的过程中形成市场价格，进而是价格体现市场供求关系、资源稀缺程度以及环境损害成本等因素，这些都是通过意思自治为核心的私法规范所实现的。但是，市场经济本身也有缺陷，会出现市场失灵的情况，而且市场机制本身的运行也无法全部实现国家的整体利益，所以在能源市场中就需要政府的一定参与，通过行政手段、刑事手段对市场上各种有违公共利益的行为进行规范。这一过程的实现，需要相应的公法规范作为依据。

三、《能源法》中的综合法律调整

（一）能源法中的公法调整

1．公法调整应遵循的原则。

（1）行政执法的目的在于弥补私法调整的不足。

市场本身具有一定的局限性。“能源行业中，市场无法解决的问题很多。首先是外部性问题显著。能源的大量开采利用有负面影响，除了不可再生能源资源耗竭，任何一种能源在生产、运输和消费阶段都会不同程度地损害环境，产生环境成本。”[11]能源企业追逐自身利益最大化的过程也无法满足国家能源规划等社会整体利益的要求。所以，市场本身需要政府一定程度的监管。但是实践中，政府部门在利益的诱惑下却容易走上“与民逐利”的歧途，导致政府职能的“越位”与“错位”，这对能源市场的建设无疑是有害的。

（2）严格遵循法律，依法行政。

公法调整所应遵循的最主要的原则就是依法行政原则，即行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须有法律授权，并依据法律规定。“其实，依法行政原则的提出源于法律上对公民的活动与对政府活动的不同要求。对公民来说，凡法律所不禁止的，就是公民可以做的，所谓法无禁止即自由；但对于政府活动来说，由于其运用权力强制他人的性质，只有法律规定才能做，正所谓无法律即无行政。因此任何行政活动必须有法律依据，任何行政活动也必须符合法律规定。”[12]在能源的开发利用过程中，必要的行政管理贯穿始终，从能源战略、规划的制定，能源项目开发准入资格的管理，再到开发利用中生产经营的监督检查，都需要相应的法律法规作为政府执法的依据。

2．公法规范的主要内容。

公法规范的规制事项主要体现在明确的行政执法主体、科学合理的执法事项以及完备的违法责任追究体系。这其中，首先要解决的就是管理部门的问题。《能源法》对能源领域一系列基础性的，具有共性和交叉性的问题做出了规定，这就在一定程度上促使能源行政管理体系进行相应的调整。“目前，我国在能源管理领域存在严重的职能分散、多头管理、政出多门的问题，因而导致了能源管理方面的宏观调控乏力、管理效率低下。这个问题在煤炭行业、电力行业、石油、可再生能源管理中都有着极其严重的表现，是一个共同性的问题，每一个单行的能源法都难以加以规定，急需国家通过统一的能源法来加以解决。”[13]通过《能源法》的制定，使过去分散化的能源管理方式实现统筹管理，无疑是能源管理体制改革中的重要内容。

（二）《能源法》中的私法调整

1．多元化的市场主体。

此次《能源法》草案的一大亮点便是规定了，“能源领域实行多元化投资产权制度”。“能源市场主体的多元化是实现能源市场化的根本前提。目前我国的能源市场主体过于单一，国有企业控制绝大部分市场份额。在现实中还有某类行业只能由某类企业进入的情况，严重侵害了市场公平。”[14]市场化的一个前提就是多元化的市场主体，只有主体是多元的，才会形成竞争机制，才会形成市场化的价格，才会实现市场对资源的优化配置。民资、外资等多元资本进入能源领域，可以激活市场的竞争机制，从而提高能源开发和利用的效率。

2．市场主体的平等性。

“商品是天生的平等派”，作为商品经济的一般规则，私法规范强调民事主体的地位平等，即民事主体不因身份、性别、地位和其他原因而差别。私法反对特权，反对不合理根据的差别待遇，平等受法律保护。在我国能源市场建立伊始，这样的理念非常重要，因为不平等的待遇只会导致市场机制发生扭曲，根本无法实现资源优化配置的目的。例如，在石油价格倒挂的情况下，国有企业和民营企业的补贴应当平等。而实际情况是2006年，为了弥补中石化炼油业的亏损，国家财政拿出100亿元对其进行补贴。“巨额补贴固然是对石化企业保证国内成品油供应的奖励或报酬，但民营企业显然没有得到这一优惠。”[15]这样的不公平对待只能导致大批民营石油经营企业自我承担亏损，甚至关门倒闭，渐渐远离了市场化的目标。

 四、结论

《能源法》是一个公法规范和私法规范共同作用于能源开发、利用、管理领域的法律规范系统。公法规范和私法规范从不同的侧面对能源法领域的各种法律规范进行调整，紧密相联、制约配合，形成一个整体。这就要求我们在制定和实施《能源法》时，区分两种不同的法律调整手段，以私法的理念培育和促进能源市场的发展，实现各个主体形式上的平等，实现个人利益的最大化；以公法的理念加强国家的宏观调控，实现国家能源开发利用实质上的公平，实现社会整体利益和国家利益的最大化，只有两者共同作用才能真正实现能源与经济社会的协调发展。

[1] 能源局：《中国是世界上第二大能源生产国和消费国》，载中国网http://www.china.com.cn/news/2008-08/18/content_16261877.htm

[2] 肖乾刚、肖国兴编著：《能源法》，法律出版社1996年版，第5页。

[3] 吕振勇：《能源法简论》，中国电力出版社2008年版，第22页。

[4] 李艳芳：《论我国能源法>的制定——兼评中华人民共和国能源法>（征求意见稿）》，载《法学家》，2008年第2期。

[5] 叶荣泗、吴钟瑚：《中国能源法律体系研究》，中国电力出版社2006年版，第36页。

[6] 李显冬、高 健：《试论公法与私法在实现社会公平过程中的角色定位》，载国家行政学院学报，2007年第3期。

[7] 【意】彼德罗•彭梵得著，黄风译：《罗马法教科书》，中国政法大学出版社1996年版，第9页。

[8] 崔建远：《准物权研究》，法律出版社2003年版，第60页。

[9] 参见【日】美浓部达吉著，黄冯明译：《公法与私法》，中国政法大学出版社2003年版，第38页。

[10] 【德】迪特尔•梅迪库斯著，邵建东译：《德国民法总论》，法律出版社2001年版，第9页。

[11] 林伯强：《能源法>的几个重要问题》，载《中国发展观察》，2008年1月。

[12] 张树义：《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社2007年版，第31页。

[13] 李艳芳：《论我国能源法>的制定——兼评中华人民共和国能源法>（征求意见稿）》，载《法学家》，2008年第2期。

[14] 王中义、罗松：《从能源法>草案看我国的能源市场体系框架》，载《重庆科技学院学报（社会科学版）》，2009年第2期。

[15] 陈守海：《新能源法与我国能源价格形成机制》，载《商场现代化》，2008年3月。