摘  要：能源社会问题是能源问题之一，能源社会问题的实质就是世界上大多数穷人所遭遇的能源服务获取不能。获取能源服务是克服贫困的基础，这一结论目前已经得到世界各国及国际社会的广泛认可。然而，这种认可还没有真正在国际和国内能源法中得以确立并普遍呈现出来。能源社会问题的能源法应对首先要求在当代能源法中确立能源服务获取权这一崭新的基本人权形态，国际人权法的人权规定可以对此给以足够的实在法支撑。同时，能源服务获取权的属性理应定位为生存权。由此，能源服务获取权的立法确立意味着对政府的强制，即尊重、保障和促进公民能源服务获取权的实现是国家必须承担的法定义务。进而言之，该国家义务在能源法中的设定最终有赖于能源普遍服务原则在能源法中的嵌入。而能源普遍服务原则的落实和达成则需要科学、良好、可行的能源普遍服务实施机制的建立和保障。

关键词：能源；社会问题；能源服务获取权；能源普遍服务原则

一、问题的提出：穷人的能源困顿和获取不公

能源问题在很长时间内都只是一个问题：确保和增加能源的供应。因为现代经济有赖于能源，在这种形式下，能源部门的主要功能就是供应充足的能源。易言之，能源问题就是能源的供应安全问题。此种认识在1973—1979年的两次横贯整个西方世界的石油危机中更是深入人心。随着能源生产和使用的数量以及密度对环境日益造成了有害的影响，如酸雨、大气污染和气候变化，尤其是全球气候变化等问题的突出和尖锐，而所有的这些问题又都直接与能源利用的数量和质量有关，故能源环境问题又渐入能源议题并愈来愈得到极大关注。然而，对于我们这个依赖能源的社会来说，除了前述的、广为人知的能源供应安全问题和能源环境问题以外，还存在着一个与人类社会的可持续发展而言更为基础性的、至为关键却又最为忽视的能源问题，即能源社会问题。何谓能源社会问题？文献所及，尚未见有一个明确的界定，但可以归结出一个概念性的框架。从全球的角度观之，人类社会迄今还面临着贫穷、性别、健康和教育等一系列的社会问题[1]。长期以来，人们并没能够以能源为基础来认识这些问题和解决这些问题。在能源部门内部，更是完全忽视了这些问题或者言之甚少、做之甚少。人类社会既往的能源政策、能源战略，包括能源立法中，这些社会问题的能源应对鲜有嵌入其中。现今，人们已经或正在认识到能源和这些社会问题存在着紧密的关联，甚而能源为因，这些社会问题为果。一方面，解决这些社会问题，必须将能源置于重要地位；另一方面，在能源政策、战略和立法的目标体系中，社会的向度遂不可或缺。故简言之，能源社会问题就是指称那些以能源为基础的，和能源密切关联的国家和全球社会问题。

对于能源和社会问题的归结和陈述，最为经典和权威的莫过于《世界能源评估报告》（World Energy Assessment）^[2]。《世界能源评估报告》是联合国开发计划署（the United Nations Development Program）在世界能源委员会（the World Energy Council）和联合国经济和社会事务部（the United Nations  Department of Economic and Social Affairs）的协助下编写的一个能源综合报告，发表于2000年9月，该报告第一次较为系统地提出了人类社会可持续发展面对的能源挑战和能源应对，其中的第二章即以“能源和社会问题”为题对此作了专章的表述。在《世界能源评估报告》中，能源和社会问题集中于能源和贫穷、能源和妇女、能源和人口、能源和城市化等议题上。^[3]

不可否认，摆在人类社会面前的能源社会问题是严峻和令人触目惊心的。据联合国开发计划署统计，大约有二十亿人口——全球人口的三分之一无法接触到现代能源，传统能源是其主要的生活燃料和生产能量来源。^[4]据世界能源委员会统计，世界上还有17亿人口用不上电，其中99%在发展中国家，而发展中国家中只有51%的人口能用上电。据世界卫生组织公布的数据，因为缺乏现代高效、清洁的燃料供应，导致室内污染，由此使得每年将近150万人死亡，还有数百万人由此生病；另外，据国际妇女发展基金会调查显示，遭受能源压力的人口中70%是妇女，因为，家庭中的做饭主要由妇女完成，在没有能源服务的情况下，为了做饭，妇女就不得不花大量的时间去捡拾薪柴。由此，也使得妇女无法去从事其他能带来收入的劳动。而且，由于在室内使用传统能源做饭，还使得很多发展中国家的妇女都患有严重的呼吸道疾病。每年大约有两百万人因此而过早的死亡。此外，有证据表明，如果能提供现代的能源服务，发展中国家的出生率将有所降低。据有学者指出：“我们一般认为人口的增长会使得能源的需求上涨，但很少有人认为提供充足的能源服务也能降低出生率。充足的能源服务能够改变生育的好处和成本，使得家庭所希望的孩子数量有所降低。要使得人口向低死亡率和低出生率转变（发达国家就是如此），主要依赖于发展，这里面包括地方的环境、妇女的教育，以及贫瘠状况的改善（贫穷的情况下就会多生孩子以增加劳动力）。所有的这些都需要价格便宜的能源服务。”最后，发展中国家中业已失序的城市化也可以归因于能源，《世界能源评估报告》指出，与其试图阻止从农村到城市的移民迁徙，更重要的倒是要通过农村电力化，使其农村生活不再那么艰苦，藉由农村生活质量的提高可以减少城市化的负面影响。

综上，前述的种种问题，实质上还是一个能源和贫穷的关系问题。正是由于难以获取现代能源，很多人注定要生于贫困，才会引发由此而来的健康、教育、妇女、城市化等一系列社会问题。能源服务的供应是发达国家提高发展水平的主要因素，而现在它是向全人类提供一种可持续生活方式的关键。无法获得现代能源服务，使得发展中国家的很多人难以从经济发展和生活水平的提供中获得受益的机会。获取能源服务是克服贫困的基础。能源或者被社会所需求的能源并不是什么特殊的资源，因为能源并不具有与生俱来的价值，但是，对商品的获取以及生活方式的改变确实是由于充足的现代能源服务所带来的。正如《世界能源评估报告》中所指出的：“对于提供充足的衣物、食物、住所、清洁水、卫生设施、医疗服务、教育和信息获取机会而言，能源服务是一项非常重要的投入。是贫困还是发展，能源是一个重要的决定因素。能源能满足人类最基本的生活需要，诸如烹调后的食物、舒适的室内温度、照明、家电使用、自来水或污水处理系统、健康医疗（如冷冻的疫苗、急救和精心的治疗）、教育帮助、通讯和交通。能源还能刺激生产性活动，包括农业、商业、制造业和矿业等。反之，无法获得能源将导致贫穷和权利的丧失，甚至会导致经济的下滑。”

也因此，能源社会问题的实质就是世界上大多数穷人所遭遇的能源服务获取不能，即所谓穷人的能源困顿。能源困顿问题，是能源分配上的不公，是社会维度上能源发展的非持续性。因为，可持续的能源发展，要求为所有人提供现代能源，减缓以致消除贫穷，从而实现其所承载的推动社会进步的价值功能。面对穷人的能源困顿，消弭能源分配上的社会不公，确保社会维度上能源的可持续发展，实现穷人能源服务的获取当成为必然的选择。能源服务的获取，具体来讲，包括两个方面：其一，能源服务的可获取性；其二，能源服务的可负担性。而所谓能源服务的可获取性是指，对于穷人而言，能源服务是可以通过各种方式获取的，而不管其收入水平如何、居住什么地方；所谓能源服务的可负担性，是指穷人能够支付得起可获得的能源服务。二者中，前者是前提，后者是关键。所以，解决社会维度上的能源发展的非持续性问题，就是要解决能源分配上的社会不公问题，就是要解决穷人遭遇的能源困顿问题，就是要解决穷人的能源服务获取问题，就是要解决穷人能源服务的可获取和可负担问题。换言之，就是要在能源的框架内，通过采取能源措施，解决贫穷问题。这个问题的解决理应十分迫切。因为，人溺己溺，地球上的每一个人都对彼此负有扶助的道德上的义务。遭遇能源压力的穷人生活在“负担极大的社会”中，由于疾病和死亡，生命被耗去；缺乏知识、财富和技术上的资源，无法打破能源对自己的束缚，也无法成为发展良好的社会中的有贡献的一员。能源公正要求我们采取一些决定性的、特殊的手段来帮助正遭遇能源压力的穷人，来帮助他们度过能源困境。

二、  联合国框架内国际社会的反应

（一）前《世界能源评估报告》时期

国际社会第一次将能源作为可持续发展中重要部分予以关注是在1987年联合国环境与发展委员会《我们共同的未来》的报告中。该报告专章论及到能源（第7章），但该报告并没有指出提供能源服务对全体发展中国家穷困人口的重要性。

1990年代，由于很多国家对于与可持续发展有关的能源问题都有强烈的反对情绪，所以，很难对能源问题展开深入探讨。[5]所以，在1992年里约环发大会上推出的《21世纪议程》中，能源议题没有被专门的提及，只是在其第7章“人类居住发展”、第9章“大气保护”、第14章“促进农业和农村发展”等章节中间接的有所反应。从这个角度上来说，《21世纪议程》相较于《我们共同的未来》是一个倒退。当然，向穷人提供现代能源服务问题更是无从谈起。大会签署的《联合国气候框架条约》及其后的《京都议定书》中，仅有的一些能源内容也主要是一些并无争论的科学研究问题，如超过50%的温室气体的排放是由于能源的开发和使用而造成的，除此以外，在能源问题上达成的一致很有限。因此，同样并未涉及可持续发展中的能源服务获取问题。

1998年正式生效的《能源宪章条约》及其《能效和相关环境问题议定书》可能是迄今为止最为重要的一个专门以能源为题的多边国际条约。在这两个国际能源法律文件中依然没有涉及到穷人能源服务的获取问题。

此外，更不可思议和令人遗憾的是，在以解决全球贫穷问题为主题的2000年联合国千年大会上，《千年发展目标》中竟然也丝毫没有提及穷人的能源服务获取问题。

（二）2000年《世界能源评估报告》及其后

决定性的变化是2000年《世界能源评估报告》的发表。《世界能源评估报告》第2章即以“能源和社会问题”为题。《报告》指出能源服务的获取不能是贫穷的主要根源，并为此呼吁全球社会一致行动解决穷人的能源服务获取问题。

更进一步的是，在2001年召开的联合国可持续发展委员会第九届会议期间，“能源和可持续发展问题不设成员名额特设政府间专家组”在其提交的一份报告中指出并建议：“能源的获取是经济和社会发展以及消灭贫穷的关键。为了提高能源的获取程度，应当找寻各种适合的方法和手段。通过这些方法和手段使能源以一种经济上可行、社会上可接受、环境上友好的方式来提供可靠的和可负担的能源服务。在考虑本国国情的基础上，应当鼓励政府：（1）建立或加强国内和地区规划工作，以提高全国范围内的能源获取机会。……；（4）在地方上开发能源种类，鼓励使用可再生能源，促进能源品种的多样化，这也是一种环境更友好、社会更易接受和更经济的方法；（5）支持以电网和/或集中能源技术为基础的电力设备投入，尤其是在一些偏僻地区；……；（10）提高发展中国家获取环境上更友好、经济上更可行的与可持续发展能源相关技术的能力；（11）在地方和国家层面上通过需求评估、能源规划和政策制定等方式帮助妇女平等的获取可持续和可负担的能源技术的机会。”[6]在此基础上，《可持续发展委员会第九届会议报告》首次以国际一致赞同的方式指出，为了减少贫穷，关键因素之一就是要确保穷人能获取现代能源服务。《报告》还特别指出：要促进能效、可再生能源技术和先进的能源技术的提高，强化国际和地区间在可持续发展能源方面的合作，特别应给予农村地区一定的优先权，发展政策的制定过程中要考虑到能源问题。[7]

自联合国《可持续发展委员会第九届会议报告》发表以来，能源服务的获取问题越来越受到关注。同年年末，在阿根廷布宜诺斯艾利斯召开的第八次世界能源大会上再次重申了能源服务获取的重要性，并将其纳入大会2002-2004工作计划之中。[8]

其后，在可持续发展世界峰会的筹备阶段，时任联合国秘书长安南曾指出可持续发展五大重点工作领域：水、能源、健康、卫生和生物多样化，[9]这也就是所谓的“WEHAB框架工作”。对于以上各重点工作领域均成立了一个工作组，每个工作组都负责编写相关的报告。[10]能源服务的获取就是由能源工作组负责的能源核心问题之一，[11]在该小组提交的报告中指出了能源服务获取和消除发展中国家贫困之间的密切联系，同时还对2000年《世界能源评估报告》做了进一步的阐释。报告在其《能源行动框架》中还特别提出了具体的行动领域建议：[12]“其一，通过向农村地区以及城市郊区提供现代能源服务以减缓贫穷；其二，改善健康状况，减少传统燃料和做饭设备的不利影响；其三，促进非洲能够获取可负担的、多样化的能源服务。”[13]为此，报告还进一步提出了两大目标：（1）大幅度的减少无法获取电力能源的人口数量（如，8-10亿人）；（2）向4亿家庭提供现代的、经济的做饭燃料和装置。

2002年，在南非约翰内斯堡召开的可持续发展世界峰会上，《可持续发展委员会第九届会议报告》和《WEHAB工作组报告》一起为能源议题的讨论提供了基本框架。最终，在峰会签署的《可持续发展实施计划》中提到了现代能源服务获取的问题。《实施计划》第8段对世界各国提出了如下要求：“应当在各个层面开展联合行动，共同努力确保可靠的和可负担的能源服务的获取，并通过其产生其他重要的服务以减缓贫穷，这将有利于联合国千年发展目标的实现，包括到2015年使贫困人口减少一半。为此，要牢记能源的获取可以消除贫困”。而各个层面开展的联合活动具体包括：“在充分考虑本国特殊情况和环境的基础上，通过各种方式，如加强农村电力化和集中能源体系，使用可再生能源、更清洁的液态或气态燃料，提高能效等，在国家支持的基础上，强化地区间和国际间的合作，增加人们获取可靠的、可负担的、经济可行的、社会可接受的、环境友好的能源服务的机会，…… 认识到能源服务获取机会对穷人的特殊意义。”另外一个令人鼓舞的是，就非洲而言，峰会特别签署了之前由“非洲发展新伙伴关系（NEPAD）”采用的目标，即在20年的时间内确保非洲大陆的至少35%的人口，尤其是农村地区，能有获取能源服务的机会。[14]不过，令人失望的是，与减少贫穷、获取安全的饮用水和基础卫生设施相比，[15]在约堡峰会上，世界各国并没有就提高能源服务的获取机会达成一致的具体目标。

综上，虽然不是完全尽如人意，但国际社会确实已经意识到了现代能源服务获取对于完成联合国千年发展目标的重要性，并且更清楚的认识到了现代能源服务获取和消除贫穷之间的直接联系。虽然有点晚，但约堡峰会后的许多相关国际会议都意识到应当将能源获取问题置于可持续发展和消除贫穷问题的前沿位置。

三、能源服务获取法律保障的人权进路

（一）能源服务获取权

获取能源服务是克服贫困的基础，这一结论目前已经得到世界各国及国际社会的广泛认可。然而，这种认可还没有真正在国际和国内能源法中得以确立并普遍呈现出来。或许，将这种认识转化为法律行动以期带来一些真正的变化尚有一些基本的法律问题有待厘清。如保障能源服务获取的法律进路是什么？在思考这一问题时，很自然的会联系到权利。尽管在当前的权利谱系中还没有所谓的“能源获取权”，好在现在有一个发展良好的法律领域能解决这一问题，这就是国际人权法。虽然现在并没有一个人权条约专门的将能源服务的获取作为一项人权。但国际人权法的人权规定可以对这种研究进路给以足够的实在法支撑。进一步具体而言，现有的关于支持将现代能源服务获取作为一项人权的论点都指向了一系列的国际人权法。

首先和最多被提及的是1966年的《联合国经济、社会和文化权利公约》。《公约》第11条规定了一系列以确保适当生活标准的权利，包括获取“充足的食物、衣物和住房，不断的改善生活条件。”就像前文所表明的那样，能源服务的获取是上述权利的基础。同样地，第12条是关于生理和心理健康的权利。如果无法获得现代能源服务，想要实现身心健康也是不可想象的。因为能源服务不仅是提供医疗服务和卫生设施的前提条件，同时与传统的燃料相比，它也更能确保健康。另外《公约》的第6条和第7条还规定了工作权。而大规模的就业必然要求能获得持续性的现代能源。尽管一些基础的农业工作、手工劳动和工艺劳动可能是个例外，但在现代社会，要实现该条所说的充分的、生产性的就业权利，照明、取暖、制冷、清洁水、现代机械、电话和计算机必然是最基本的要求。同时，第7条的安全和卫生的工作条件权也不能离开能源的保证。最后是第13条，其规定了教育权。尽管在某些情况下，没有能源也能教育儿童，但该权利的有效实施还是要求能获得现代的能源服务。显然，如果不能获取相应的能源服务，《公约》中规定的社会经济目标根本无法实现。因此，《公约》本身已经使得现代能源服务获取权成为现有人权结构中的一个隐含内容。

能源获取和人类基本社会经济权利的内在联系在其他的国际和地区法律文件中也有所体现。又如，《消除妇女歧视公约》就要求政府消除对妇女尤其是农村妇女的歧视，要使她们能够“享受到广泛的安居条件，尤其是在住房、卫生、电和水的供应、交通和通讯方面。”《非洲人权宪章》的第16条中也有所体现。该条规定，所有的人都有权享受最佳的生理和心理健康状态，同时还要求政府应当采取必要的措施来确保本国人民的健康。甚至非洲人权委员会曾经指出扎伊尔（刚果民主共和国）政府没能提供基础服务，包括安全的饮用水和电，由此违反了该条的规定。[16]还有，美国《经济、社会和文化权利公约补充议定书》第11条规定，“每个人都有生活在健康环境中的权利，每个人都有权获得基础的公共服务。”[17]一般我们认为，基础的公共服务理应包括电的供应以及其他公共服务，如交通、健康、清洁的水等，而所有的这些都不能没有能源，甚至有些就是能源服务本身。

可以说，从上述人权法中能够符合逻辑的引申出“能源服务获取权”的人权概念。理论上，也存在着“规定的人权”和“推定的人权”之分类。前者主要表现为在实在法中对人权的列举性宣告，每列出一种，即等于规定一种。后者则与“规定的人权”有逻辑联系。“规定的人权”可以成为“推定的人权”被描绘的基础。因此，从前述人权法“规定的人权”中是允许也是能够“推定”出“能源服务获取权”的。同时，必须要强调的是，对人权进行推定，是不得已而采用的方法。在人权有可能被列举宣告的时候，应尽量避免使用推定的方式。因为“规定的人权”同时预示着对国家的一种强制，是为国家保障、促进该人权的一种法律义务上的设定,而“推定的人权”如果缺乏制度上对其认可的效力, 则其仍是可以被随意曲解和践踏的。[18]正是在这个意义上，人权应尽量以“规定”的方式确立，应从“推定的人权”走向“规定的人权”。也正是在这个意义上，“能源服务获取权”当前仅停留在“推定的人权”层面是不够的，有必要在现实的能源立法中对其予以明定，从而使其成为一种“规定的人权”。

继而，在能源服务获取权立法确立的理论研讨中，还必须对能源获取权的人权属性做出回答，这不仅是基于理论自足的需要，同时也在于明确权利的主体范围，及其享有和主张权利的范围。

我国有学者将能源服务获取权定性为生存权。[19]其认为，能源不是人类的基本需要，它却是实现所有需要的关键。如果不能取得丰富和可承受的能源服务，那就意味着许多人的基本需要将会因此而大打折扣。并由此得出了生存权性质归属的结论。

同时，我国也有学者在最广泛的层面上论及“普遍服务”时也谈及能源的获取问题[20]。如其在文中指出，我国1995年《电力法》的第8条规定：“国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业”。其主张：“公民的发展权可以成为普遍服务的理论基础”认为，“普遍服务”背后的逻辑乃是公民有权共享发展利益和均获发展机会，即公民的发展权。

对于“能源服务获取权”的“生存权”和“发展权”性质归属的不同认识。本文认为，首先必须在理论上对生存权和发展权做一厘清。理论上，生存权渊源于相对于自由权而言的一种人权种类的历史划分[21], 即把人权的发展演变大致分为两个历史时期，一是自由权本位时期，二是生存权本位时期。自由权所保障的内容是一般公民形式上的自由和平等，实际上的自由与平等因公民行为能力的差别而允许有所不同。易言之，自由权将个人从身份的束缚下解放出来，从形式上平等地评价个人，其权利主体是抽象的、一般意义上的人。而因此，在自由权回避一切具体特质的情形下，弱者恒弱，强者恒强。生存权所保障的内容则是，在一定的社会关系和历史条件下，人们应当享有的维持正常生活所必需的基本条件得到满足的权利。生存权的权利主体是指向社会中的贫困者、失业者等“社会弱者”，是存在于现实中的具体的、个别的人。其价值功能就在于避免和补救社会弱者可能失去或已经失去的自由与平等，使社会弱者也能像其他人一样有尊严地生活于社会之中。可以说，生存权在一定意义上是对自由权的修正。所以。自由权被称为第一代的人权，而生存权则被称为第二代的人权。

发展权，仍从个人主体的角度讲，是指公民享有在社会中良性发展的权利。这一宗旨及发展权概念在1986年联合国的《发展权宣言》中得到了明确的确立。《宣言》指出，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。“从法律渊源看，发展权的基础被看成是生存权的结果。没有发展的生存必然因缺乏进化的活力而萎缩。从权利内容看，发展权是政治、经济、文化和社会发展权的统一。作为发展权实体内容的发展具有多元性或综合性，覆盖政治、经济、科技、文化教育、社会各个方面及其内部诸环节，是指建立在主体自身独立基础之上的以上诸因素和诸方面相互依赖、相互弥补的均衡持续的发展。”[22]因此，发展权是与生存权相对应的阶段性权利，在本质上是生存权或其他权利后续进展的权利，它的存在保证了各种权利的可持续性，以及在形式和内容上的与时俱进，即提升了它们实现的程度。没有生存权或其他基本权利，发展权无从谈起；而没有发展权，公民的各种基本权利便会僵化，或可能处于不稳定的状态，需要随社会的发展变化而不断变动。即是说，发展权既非独立的公民权和政治权，也非分散的经济、社会和文化权利，而是以政治发展为前提、经济发展为核心的经济、政治、文化和社会发展的各方面内容的有机统一整体。从权利主体上观之，其并不强调主体的“社会弱者”身份或地位。在当代国际社会中，发展权被视为人权新阶段，也即所谓第三代人权。

通过上述对生存权和发展权的理论辨析，不难看出，能源获取权在人权的属性或种类归属上以视为生存权为宜。因为，能源获取权的提出，是在社会维度能源可持续发展的框架内，是在能源服务获取与穷人基本生活需要的关系背景下，是在能源服务获取承载贫穷减缓和消除的价值功能上提出的。进而言之，能源服务获取权的权利主体，即能源获取权指向的对象是发展中国家和发达国家处于能源困顿压力中的穷人，是社会上的“弱者”。同时，基于其生存权的定位，能源服务获取权最基本的内容应当是确保穷人能够平等和无差别的获得固定的、可靠的、有效的、安全的和能负担得起的能源。具言之，首先，能源服务必须与社会的初级需求相吻合。如前文所述，在家庭中主要的能源需求就是做饭以及夜晚的照明。权利的实现也要求能提供充足的能源来满足做饭、照明的需求。同时，也要求持续性的能源供应来满足最低限度的教育和健康目的；其次，能源供应必须是持续性的，如果能源供应是偶然性的、不可靠的，其对权利的实现作用也很有限；再次，就是安全。电力的供应一定不能是危险的，无论在安装还是在维修上，都不能通过一种不安全的标准来进行；最后，也是最为重要的一点，能源服务必须是经济上可负担的。如果能源服务可获取，但价格却远超于穷人的支付能力，这也将有违平等获取和无差别的要求。因为无论起源如何，无差别和平等都应是所有人权的共同特征。

以上只是对能源服务获取权的特征进行了初步的阐释。当然，该主题的研究还应该更为深入和详尽。

（二）能源普遍服务原则

能源服务获取权是基本人权中的生存权，生存权是一项积极性权利，而积极性权利实现的路径是义务主体的积极作为，基本人权的对应义务主体是国家，因此，国家应该逻辑地成为能源服务获取权的义务主体。从最一般的意义上来讲，国家在人权实现上的义务主要体现在三个方面：尊重、保护和促进。再因此，能源服务获取权在能源立法中的明确确立，意味着对国家的强制，即尊重、保障和促进公民能源获取权的实现是国家必须承担的法定义务。换言之，国家要积极作为以确保现有的能源服务对包括穷人在内的所有人都公平和无差别的予以提供。这就是所谓的“能源普遍服务”原则。进而言之，国家尊重、保障和促进公民能源获取权的义务在能源法中的设定最终有赖于“能源普遍服务”原则在能源法中的确立。

普遍服务（Universal Service）一词最早出现在20世纪初的美国电信领域。当时贝尔电话与众多独立电话公司之间激烈竞争致使电信系统间互不通联，AT&T总裁威尔（Theodore Vail）认为，贝尔电话成为全美地区唯一提供广泛接入服务的电话公司，胜过“岛状网络的竞技场”，于是其在1907年度报告中首次提出“普遍服务”，并在次年以“一个系统，一种政策、普遍服务（One network，One policy，Universal service）” 的广告词形式出现在公众媒体。1934年《电信法》创设美国电信管制基本框架，尽管“普遍服务”一词并未出现在法律条文中，但是一般认为“尽可能为全体美国国民提供合理的价格、充足的设施，以享受快速、有效的国际或国内有线与无线通信服务”的立法宗旨就是对普遍服务的的诠释，同时依据该法设立的联邦通信委员会的基本职责之一就是实现普遍服务。[23]

由此，所谓“能源普遍服务”，就是指国家制定政策、采取措施、确保所用用户都能以合理的价格，获得可靠的、持续的基本能源服务。其基本目标为：提供价格合理的可靠能源，满足那些用不上或用不起能源的公民的用能需求。简而言之，即用得上和用得起的能源供应[24]。

而能源普遍服务原则的落实和达成，有赖于科学、良好、可行的能源普遍服务实施机制的建立和保障。当前，在能源普遍服务实施机制的建立中，面临的一个最大挑战就是，几乎在所有的发展中国家都正在进行能源部门的市场化改革。能源部门的市场化改革将对能源服务的获取产生重要的影响。因为，在向市场化模式转变的过程中不可避免的会产生一个问题，即能源服务的“成本收回”。然而，以电力为例，要在农村地区拓展以电网为基础的电力供应所花费的成本是城镇地区的7倍，尤其在那些人口相对不密集的农村，其价格要比城镇地区高出50%。加之能源消费水平低下，相信对以资产保值增值为己任的任何一个能源企业，包括商业化后的原国有能源企业都不会对此服务的提供产生丝毫市场驱动力。所以，在现在的情况下，主要问题是该如何将市场改革的经济需求与可持续发展的能源社会议题结合起来。事实上，当公共事业部门（其要在行政的视野下活动，要受政府政策的约束）商业化或私有化后，能源部门的改革实际上就是能源部门结构的重组，当然还会伴有生产、传输和分配功能的分立。在没有经济性回报的地方，市场根本不会带来所谓的能源普遍服务。由此政府必须干预，用政策和法律的措施来实现农村地区的能源服务获取。在无基础设施的地方，应当首先确保能源服务基本需要的可获得性；在有基础设施的地方，应当确保基本能源需要的可负担性。所以在关于能源服务获取权的讨论中，要关注其在能源部门的重组和改革过程中是如何能够得以实现的。由此，能源普遍服务的实施机制和制度设计就不能不置于能源部门重组和改革的背景下。但是，应该强调的是市场化绝不意味着政府在确保基本人权方面固有义务的当然解除。如果在放松管制、引入竞争所产生的效率改进中，对于社会弱势的利益不保和受损，而政府缺位，这本身也将会侵蚀改革的公平正义基础。[25]

[1]所谓社会问题，是社会学研究中的一个重要范畴，一般指社会关系或社会环境失调，影响社会全体成员或部分成员的共同生活，破坏社会正常活动，妨碍社会协调发展的社会现象。有学者认为，判定一种社会现象是否为社会问题，应从以下 4个方面来考察：①发生的情境；②价值、规范和利益几个方面的失调或破坏；③并非由个人或少数人引起或所能负责的；④必须有多数人或整个社会采取行动加以改进。同时指出，社会问题由下述4种要素构成：①必须有一种或数种社会现象产生失调的情况；②这种情况必定影响许多人；③这种失调情况必须引起许多人的注意；④必须通过集体行动予以解决。本文以该观点为基础使用社会问题这一语词。

[2]http://www.energyandenvironment.undp.org/undp/index.cfm?module=Library&page=Document&DocumentID=5037（该报告英文文本下载于联合国开发计划署网页）

[3] 在《里约后的能源：前景和挑战》一书中还提及能源和食品安全问题，其主要是关注能源和营养不良的关系，并解释了为什么能源在增加食品供应中发挥着重要的作用。

[4] 传统能源主要是指在当地收集、非生产性的生物燃料，如动物粪便、木材和谷物残渣。

[5] 在那个时代，很多国家，尤其是石油生产国认为，如果国际法要求国家来处理能源领域的可持续发展问题，将会威胁他们的经济利益。

[6] Report of the Ad Hoc Open-ended Intergovernmental Group of Experts on Energy and Sustainable Development, UN，ESCOR, Comm’n on Sust. Dev. 9^th Sess., Agenda Item 3, U.N. Doc. E/CN. 17/2001/15(2001).

[7] Amulya K.N. Reddy: Energy Technologies and Policies for Rural Development, Energy for Sustainable Development: A Policy Agenda 77, Thomas B. Johansson $ Jose Goldemberg eds., 2002, p115.

[8] See World Energy Council: 18^th WEC Congress-Energy Market: The Challenges of the New Millennium, http://www.worldenergy.org/wec-geis/publications/default/tech_papers/18th_congress.asp .

[9] 这是在早先的准备会议上提出的，但在后来草案中并未就相应的议程达成一致意见。

[10] World Energy Assessment: Energy and the Challenge of Sustainability 3 (2000), p7.

[11] 报告中所涉及的其他核心问题是：能效、可再生能源、先进的化石燃料技术、能源和交通。

[12] A Framework for Action on Energy, WEHAB Working Group, August 2002.

[13] 现代能源服务的短缺在非洲显得更为严重，据估计，撒哈拉沙漠以南的非洲大陆的农村地区大约只有10%能获得现代能源服务。See World Energy Assessment: Energy and the Challenge of Sustainability 3 (2000), p17.

[14] 对于一些偏远的发展中地区，报告指出“国际社会应当帮助其获得充足的、可负担的、环境友好的能源服务……，应当开展并支持关于能源供应和服务方面的工作。”See Report of the World Summit on Sustainable Development,U.N.Doc.A/Conf.199/20(2002),p59, http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/636/93/PDF/N0263693.pdf

[15] See Report of the World Summit on Sustainable Development, U.N. Doc. A/Conf. 199/20(2002), p59, http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/636/93/PDF/N0263693.pdf

[16] See http://www.law.wits.ac.za/humanrts/africa/comcases/25-89_47-90_56-91_100-93.html .

[17] See http://www.oas.org/juridico/english/Treaties/a52.html.

[18] 参见徐显明：《人权的体系与分类》，http://legend010.blog.163.com/blog/static/50731285200711114192115/。

[19] 参见苏苗罕：《能源普遍服务的法理与制度研究》，载于《法治研究》2007年第10期。

[20] 阎海：《普遍服务的法理与制度》，载于李昌麒主编：《经济法论坛》（第四卷），群众出版社2007年版，第461页。

[21] 参见徐显明：《人权的体系与分类》，http://legend010.blog.163.com/blog/static/50731285200711114192115/。

[22] 汪习根：《发展权法理探析》，载于《法学研究》1999年第4期。

[23] 阎海：《普遍服务的法理与制度》，载于李昌麒主编：《经济法论坛》（第四卷），群众出版社2007年版，第460-461页。

[24] 苏苗罕：《能源普遍服务的法理与制度研究》，载于《法治研究》2007年第10期。

[25] 阎海：《普遍服务的法理与制度》，载于李昌麒主编：《经济法论坛》（第四卷），群众出版社2007年版，第464页。