摘  要 ：确立能源与生态环境协调发展的能源法理念，是生态文明建设和能源可持续发展的必然要求。能源法只有在制度结构中才能发挥其生态环境保护的制度功能。能源立法应当安排能源基本法即《能源法》中生态环境保护的基本原则和制度，构建《能源法》与单行能源法、单行能源法之间生态环境保护的内部制度结构；《能源法》与环境法、相关部门法之间生态环境保护的外部制度结构，从而体现能源与生态环境协调发展理念的、内外部制度衔接的能源法律体系。

关键词：能源法；生态环境；制度结构；制度衔接

能源既是人类经济增长与发展的源泉，又是破坏全球生态环境的罪魁祸首，如何控制环境污染已成为能源可持续发展的关键，能源开发利用中的生态环境安全保障是各国能源战略、法律及政策的重要组成部分。我国正在制定中的《能源法》作为能源领域的基本法，在能源法律制度体系中起着重要的统领和指导作用。本文以《能源法》（征求意见稿）（以下简称《意见稿》）为文本，重点探讨如何发挥《能源法》在生态环境保护方面的制度结构功能，构建和完善内外部衔接的能源生态环境保护的法律制度体系，在立法层面实现能源开发利用与生态环境保护协调发展理念。

一、   能源与生态环境保护协调发展的立法理念

从一定意义上说，能源即环境，能源发展与生态环境保护同行。从化石能源开发与污染控制、清洁能源利用与生态保护、节能与减排、发展低碳经济与应对气候变化的对应关系中，我们都能够揭示出能源可持续发展与生态环境保护是密不可分、协调统一的。要防止人类环境恶化和控制气候变暖，就必须将能源环境与能源安全、能源效率并列作为能源发展的价值目标之一；反映在立法层面，就必须把能源开发利用与生态环境保护的协调发展作为一国可持续发展法制建设的理念和原则。

长期以来，能源安全和能源效率都是各国能源法律制度安排的主要目标，而对能源的外部性管理即能源开发利用中的生态环境保护问题并不受太多重视，在能源立法中最多是一种辅助性制度安排。“能源法的重点是确保能源供应，而不是提供一个重在最大限度地提高效率、尊重生态、确保所有使用者平等使用能源资源的制度体系”。[1]无论是对于传统的化石能源，还是新能源、可再生能源，各国能源法都缺乏对如何能够更好地对能源开发过程承担经济或生态责任做出明确规定。[2]而实际上，“无论是何种能源的开发利用，都是一个从环境中攫取资源、破坏和污染环境的过程”。[3]要设法控制环境恶化与气候变化,就必须将能源法的生态化变革作为关键的策略。[4]目前，各国正逐步走向以生态化为价值取向和评价标准的法律变革,在能源法领域，也在进行着以“可持续能源”(Sustainable Energy)为新的立法目标和价值的生态化变革。[5]不少国家通过能源立法赋予确立了新的能源安全观，即将能源环境安全与能源供应安全并列为能源安全的基本内涵。有关能源环境安全的国际规则正逐步建立起来，如《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《联合国海洋法公约》、《世界土壤宪章》等。

在我国，党的十七大报告指出，要在全社会牢固树立生态文明观念，加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力；要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。显然，能源在生态文明的大图景中是至关重要的一环。[6]我国制定《能源法》，其核心理念就是要贯彻国家提出的“以人为本，全面、协调、可持续发展”的科学发展观，通过法律化的制度来保障能源安全，提高能源效率，强化能源环保。[7]《意见稿》第五条明确规定了“能源与生态环境协调发展”原则，即“国家积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源清洁利用，有效应对气候变化，促进能源开发利用与生态环境保护协调发展”。有学者主张，在低碳经济理念下，能源立法应遵循以下基本原则：能源可持续利用原则或能源安全原则；节能高效综合利用原则；能源清洁利用原则或能源开发利用与环境保护相结合原则。[8]诚然，能源法并非就是环境法，除了承载生态保护的功能外,它的本职是为经济社会的发展提供动力与能量。能源立法的任务就在于，如何促使经济增长与环境保护应当成为互相促进而不是冲突的目标，[9]而这一任务需要通过能源法与生态环境保护相关法律法规的嵌入、衔接和融合来完成。

二、能源生态环境保护的法律制度结构及其链接功能

从分析法学的理论角度，任何制度功能的发挥都是在制度结构中实现的，没有制度结构也就没有制度，制度绩效无法发挥；制度结构不合理,制度绩效就低,制度成本就高。制度本身需要协调链接的制度结构,制度功能的发挥总以制度协调为前提的。[10]法律制度更是如此，它必须依靠其制度结构的整体性功能的发挥才会产生实效；法律体系是法律制度结构的存在形态，法律“体系化”是形成法律制度协调链接的整合方式。[11]能源法更是如此。它要发挥制度功能就必须建立协调链接的制度结构。从存在形态来看，能源法律体系是能源法律制度结构存在的主体，其他规则或规范则是其存在的外部制度环境。而要通过能源立法实现能源与生态环境协调发展，同样要建立能源生态环境保护的法律制度体系。[12]“能源生态化”立法也是一个法律“体系化”的过程，既要使能源法律体系内部有关生态环境保护的原则和制度形成协调链接，又要使能源法律体系与其他生态环境保护的相关法律制度实现协调链接。我们可以把有关生态环境保护的能源法律制度划分为外部结构与内部结构：（1）内部结构是指能源基本法本身、能源基本法与单行能源法、单行能源法之间与生态环境保护相关的法律制度结构；（2）外部结构包括：能源法与环境法、其他相关部门法之间的法律制度结构。需要强调的是，在外部结构中，能源基本法即《能源法》是能源法与相关法律制度协调衔接的基础和枢纽，外部制度与能源法的协调链接也首先是与《能源法》的协调链接。《能源法》应当发挥其内外部制度结构功能，在生态环境保护方面提供协调链接服务，从整体上促进能源生态环境保护和可持续发展。下文以《能源法》为基点，探讨能源立法中有关生态环境保护的制度结构及《能源法》的制度衔接功能。

三、能源立法中生态环境保护的内部制度结构

（一）《能源法》中生态环境保护的基本制度内容

《能源法》设计与安排了能源法律体系中的基本制度内容，除《意见稿》第五条 “能源与生态环境协调发展”的理念予以阐明之外，在清洁能源开发、替代能源开发，能源的清洁利用、能源节约、生态环境补偿、企业安全环保义务以及相应的财税、科技支持等方面，也都从规范层面直接体现了这一基本理念：

1、清洁能源、替代能源的开发及能源的清洁利用。国家通过能源立法确立促进清洁能源开发的制度和管理体制，在不同层面积极优化能源结构，发展清洁、低碳能源，促进能源清洁利用，提高清洁能源在能源结构中的比例，以清洁资源取代有害资源。《意见稿》第三十六条规定，国家鼓励在保护生态环境的基础上发展清洁、低碳能源，提高清洁能源在能源结构中的比例；第三十七条也规定，国家鼓励以新能源替代传统能源，以可再生能源替代化石能源，以低碳能源替代高碳能源。2、能源节约。实践证明,提高能源效率将直接减少污染源,进而从源头上实现环境保护。通过节能减排保护生态环境是能源可持续发展的重要途径，也是我国能源立法所要实现的重要价值目标。[13]《意见稿》第三条确立了节约优先原则，规定能源开发利用应当贯彻节约资源的基本国策，坚持节约与开发并举、节约优先的基本方针，全社会应当厉行节约能源，提高能源效率；第五十四条规定了实施节约优先战略的原则，要求政府制定并实施节能政策措施，培育节能市场，推动全社会节能；政府和用能单位应当建立节能的激励和约束机制，实施节能奖惩制度；第五十五条至六十一条规定了实施节约优先战略的具体规则。3、生态环境补偿。在能源的开发利用中，应当建立生态环境补偿机制，按照“谁利用谁补偿，谁受益谁付费”、“保护地区与受益地区共同发展”等原则，对能源发展中生态破坏、环境污染及生态功能的恢复与治理进行系统管理。《意见稿》第四十二条规定，国家建立能源生态环境补偿机制，能源开发和加工转换项目所在地人民政府应当制定污染治理和生态恢复规划，能源开发和加工转换企业应当承担污染治理和生态保护的责任；第一百三十二条规定，一般能源企业有破坏性开采能源资源、违法处理核废物、未经批准擅自从事能源开发、加工转换及供应与服务活动等情形的，依法追究行政和刑事法律责任。4、企业的安全环保义务。在环境管理中的“三同时”原则是防止出现新污染源污染环境的一项重要原则，对于控制能源开发和加工转换中产生的新污染源具有重要作用。《意见稿》第四十一条规定，能源开发和加工转换企业应当坚持节约生产、清洁生产、安全生产，降低资源消耗，控制和防治污染，保护生态环境，能源建设项目的安全与环境保护设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，从而实现了能源法与安全生产法的衔接。5、能源价格与财税政策激励与约束。在能源价格方面，《意见稿》第八十七条规定，国家按照有利于促进节约能源和保护环境的原则，建立合理反映市场供求关系的能源价格机制；第九十条规定，国家鼓励发展可再生能源和新能源，依法实行激励型的价格政策，对国家限制发展的高耗能、高污染的企业、产品和服务，依法实行约束型的能源价格政策。以上规定均表明了国家在能源价格机制改革方向的态度，即建立有利于促进节约能源和保护环境的、市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源价格形成机制。在能源财税政策方面，《意见稿》第九十三条规定，即国家根据能源战略、能源规划的要求和能源发展的需要，设立节能、新能源与可再生能源、农村能源等能源发展专项资金；第九十三条规定，能源领域的政府投资用于下列事项：保护和改善能源矿区生态环境、节能与新能源和可再生能源发展、替代能源的开发和利用等。以上规定均体现了国家能源财税政策中保护生态环境、促进新能源和可再生能源以及清洁能源发展的政策倾向。6、能源科技发展。《意见稿》第一百零一条确定了能源科技发展方针，规定能源科技发展应当有利于提高能源效率、节约能源、优化能源结构、增强能源供应和安全输送能力、保护环境；第一百零四条确定了能源科技重点领域，即国家鼓励和支持能源资源勘探开发技术、能源加工转换和输送技术、能源清洁和综合利用技术、节能减排技术及能源安全生产技术等的创新研究和开发应用。除了以上直接体现直接体现能源生态环境保护的规范内容之外，《意见稿》还从能源战略与规划、能源管理、能源市场监管、能源市场准入、能源资源产权、能源法律责任等几个方面实现与生态环境保护相关法律制度的协调链接。应当指出，虽然《意见稿》确立了“能源与生态环境协调发展”的基本原则，并在以上制度内容中予以贯彻，但并没有安排专门章节对能源环境保护问题进行规定。有学者就指出，一直以来，我国单行能源立法对能源生态环境保护的规制存在不足，而《意见稿》也没有对此问题进行集中规定，这与其将能源与生态环境协调发展作为主要立法目标的价值追求是不相称的。[14]

（二）能源法与能源单行法之间生态环境保护的制度衔接

正如有学者所说，“能源基本法的制定，可再生能源法、节约能源法和其它替代能源的立法或修订是能源法立法生态化的最主要表现”。[15]首要地，能源与生态环境协调发展理念必须在《能源法》与单行能源法律的内部制度衔接中得以体现；单行能源法的原则或制度都是《能源法》原则与制度在能源某一领域的具体化和操作规则。[16]

1、《能源法》与《节约能源法》的衔接。节能是建设资源节约型和环境保护型社会对能源立法提出的现实要求。尽管《节约能源法》的调整范围涉猎全社会各个领域，但是毕竟只是能源需求侧管理，它必须在《能源法》的协调链接下发挥制度绩效。《意见稿》在《节约能源法》相关规范的基础上，从能源基础性法律的角度，通过设立“能源节约”专章，进一步强化节能优先战略的实施；将能源节约提升到“经济社会发展的优先目标”的战略高度，并规定了通过 “推进产业升级和经济结构优化”和“改善能源消费结构”促进节能等内容，使能源法中的节能法律制度较《节约能源法》更具全局性、根本性和普适性，有利于全方位保障节能目标的实现。2、《能源法》与《可再生能源法》的衔接。《可再生能源法》的颁布也成为中国环境法从第一代迈向第二代的典型标志之一。[17]新能源和可再生能源的开发利用本身,被视为人类应对环境危机的有效措施之一。与常规能源相比较,虽然新能源的最终产品是清洁的或污染小得多,但是,新能源产品的产生过程,也会排放大量的污染物,对生态环境构成威胁。如何高效利用有限的资源且不至于损害生态系统，是新能源开发利用立法不得不慎重对待的问题。[18]《意见稿》将能源与生态环境协调作为原则，明确规定国家鼓励发展可再生能源并安排鼓励清洁能源开发与替代能源开发、鼓励农村能源清洁化与可再生能源化，可再生能源的价格激励型政策，并用价格、财税、科技等多种手段来推动和刺激可再生能源发展。3、《能源法》与《煤炭法》、《石油天然气法》的衔接。《意见稿》规定，国家建立煤炭资源开发和生态环境恢复补偿机制，加强对采煤沉陷区治理；积极发展和鼓励实施洁净煤技术，限制和淘汰污染环境的煤炭开采技术；通过财税、价格等手段促进石油替代产品的开发、研制及销售，实施节约和替代石油工程，推广燃料清洁利用技术，促进石油的节约和替代。4、《能源法》与《电力法》、《原子能法》的衔接。《意见稿》有关优化能源结构、推进低碳能源的规定将直接影响到电力产业、核工业结构优化及清洁生产的推进；有关合理开发、高效开发、清洁开发、替代开发、能源基地建设的规定将直接使电力开发、核工业活动更趋于合理化；有关清洁综合利用等列入能源科技重点领域的规定也将为电力、核工业的发展带来激励；高耗能企业信息披露、重点能源企业监管以及相关法律责任的确定也为进一步规范电力、核工业秩序提供了空间。[19]

四、能源立法中生态环境保护的外部制度结构

（一）《能源法》与环境法律制度的衔接

1、《能源法》与《环境保护法》的衔接。我国《环境保护法》是在环保领域带有基本法性质的法律，与《大气污染防治法》等六部污染防治法、《环境影响评价法》、《清洁生产法》、《循环经济法》以及其他相关法律构成了我国环境保护法律体系。[20]《能源法》与环境保护法律的制度结构可能是最容易表现的，两者不应被人为地割裂开来。能源法应当通过环境法的嵌入来促进能源法律制度的观念转型，将如何提高能源利用效率或管理其外部性作为重点，实施环境友好的能源战略，努力减轻能源生产和消费对环境的影响。对于《环境保护法》来说，一方面，“基本的环境法原则必须适用于能源法，如能源的再利用、避免浪费、有效的环境影响评估和公众参与”。[21]作为重要国际环境法则的《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》明确要求能源、运输、工业等部门控制温室气体排放，明确提出缔约方应增强本国经济有关部门的能源效率，研究、促进、开发和增加使用新能源和可再生能源、二氧化碳固定技术，透过废弃物管理以及能源生产、运输和分配中的回收和使用以限制和减少甲烷排放。可以看出，如何以更有效率和更有利于气候的方式利用能源的问题已经开始进入各国环境法的视野。[22]另一方面，与《环境保护法》的契合是能源法律制度合理安排的标志。但能源法毕竟是能源开发利用的法律，这就决定了能源法有所侧重。我国《能源法》应当从国情出发，积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源开发利用与生态环境保护的协调发展。这在前文《意见稿》的制度内容中已得到充分体现。2、《能源法》与《环境影响评价法》、《清洁生产法促进法》的衔接。首先，《环境影响评价法》是我国环境法的一项重要制度，对于促进能源可持续发展和能源生态环境保护意义重大。《能源法》应当确立能源规划的环境影响评价制度，将生态环境保护有机地纳入到能源规划的整个过程之中，能源建设项目应当严格遵守国家有关环境影响评价的法律法规。其次，《能源法》应当确立清洁能源生产的政策保障，规定国家促进能源清洁生产，对于未能完成节能减排目标的能源企业，强制实行能源审计和清洁生产审核，努力改善我国的能源结构，从源头削减能源污染，保护生态环境，并实现与《清洁生产法促进法》相关制度规则的衔接。3、《能源法》与《循环经济法》的衔接。“3R” (Reduce/Reuse/Recy-cle)是《循环经济法》的立法目标，即生产与消费应当以低消耗、低排放、高效率为基本特征；而“3E” (Energy/Economy/Environmen)是能源法三位一体的制度目标,即能源安全、能源效率与环境保护；“3R”是“3E”的高级形态；“3E”重在能源清洁利用,“3R”则更强调废物清洁利用,其要求比“3E”更高。从“3E”到“3R”是能源开发利用水平的升级过程,这正是能源法能够兼顾二者的基础。如果说《能源法》的制度设计与安排能在实现“3E”中追逐“3R”，《循环经济法》在客观上就能在能源领域里得到较大程度的实施。[23]

（二）《能源法》与其他相关部门法律制度的衔接

1、《能源法》与《宪法》的衔接。《宪法》是一国的根本法，是能源法的最高规则与最高制度。能源法必须按照宪法原则和宪政制度进行制度设计与安排。从未来发展来看，可持续发展和生态环境保护入宪在中国是迟早的事情。关键是要让可持续发展和生态环境保护的宪法原则贯彻到能源法律制度设计与安排之中。2、《能源法》与《自然资源法》的衔接。对于矿产、水流和海域等能源资源来说，其既具有资源物的共性，又具有能源的特性。这决定了《能源法》有关能源资源的规定应当与相关的自然资源法相衔接。矿产、水流和海域等能源资源的开发利用与生态环境保护紧密相关，尤其需要《能源法》予以重视。首先，《意见稿》通过设立矿产资源采矿许可前置于探矿许可准入，将政府的管束推向前端，这样更有利于能源资源合理开发和生态环境保护，与《矿产资源法》实行衔接；其次，《意见稿》通过设立水能资源开发权弥补现行《水法》的不足，以更有效地保护水能资源及水环境；其三，《意见稿》通过设立海洋能资源开发权与《海域使用管理法》相衔接，以更有效地保护海洋资源及海洋环境。3、《能源法》与民事、行政、刑事法律制度的衔接。首先，《能源法》应当按照《民法通则》、《物权法》、《合同法》中的民事法律的基本原则和制度进行能源法律制度设计，明确国家对矿藏、水流和海域的所有权，对能源资源开发利用的产权及其交易的原则和规则，同时进一步强化对资源环境的保护。其次，《能源法》应当遵守《行政许可法》、《行政处罚法》等行政法律的安排，在《能源法》中安排能源政府管理与管制，特别是界定能源企业在能源环境保护领域的投资边界及政府投资的范围，并规定污染和破坏环境的能源企业相应的行政法律责任，实现《能源法》与行政法律制度的衔接。其三，《能源法》也应当在遵守《刑法》等刑事法律规定的前提下，对能源开发利用中污染和破坏生态环境的行为设定相应的附属刑法规范，规定相关企业或自然人的刑事责任。《意见稿》根据《刑法》的有关条款规定了政府工作人员滥用职权、玩忽职守等行为、特殊能源企业不履行管网开放义务、不履行普遍服务义务的行为、一般企业妨碍或者不配合执法行为的刑事责任及其他违法行为的刑事责任，实现了《能源法》与《刑法》在能源环境保护方面的衔接。此外，在能源生态环境保护方面，《能源法》还与价格法、财税法、科技进步法、安全生产法、突发事件应急法、对外贸易管理法、统计法、标准化法等外部制度产生契合，与法律化的能源战略和能源政策也会产生制度衔接问题，限于篇幅，兹不赘述。

[1] [澳]艾德里安·J·布拉德布鲁克、[美]理查德·L·奥丁格主编:《能源法与可持续发展》,曹明德、邵方等译,法律出版社2005年版,第5页以下。

[2] 马俊驹、龚向前：“论能源法的变革”，载《中国法学》2007年第3期。

[3] 杨解君,蔺耀昌:“新能源及可再生能源开发利用与环境资源保护的关系及其立法协调,”载《行政法学研究》2008年第1期。

[4] 参见龚向前：“迈向可持续能源能源法生态化变革的法理分析”，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2009年第2期。

[5] 2002年在联合国可持续发展世界峰会上通过的约翰尼斯堡实施计划阐明了“可持续能源”的内涵，即“促进获得可靠的、买得起的、经济可行的、社会上接受的和有利于环境的能源服务和资源”。参见Ekins, P.The sustainable consumer society: a contradiction interm? [J].InternationalEnvironmental Affairs, Vol. 3, No4, 1991.

[6] 参见李伟、何建坤：“中国能源政策：从运行管理到战略架构”，载《能源政策研究》，2008年第1期。

[7] 参见叶荣泗：“《能源法》框架设计思路”，载《中国电力企业管理》，2007年第8期。

[8] 参见莫神星：“低碳经济理念下能源法的基本原则”，载《中外能源》，2009年第5期。

[9] 参见马俊驹、龚向前：“论能源法的变革”，载《中国法学》2007年第3期。

[10] 参见肖国兴：“论能源法律制度结构的功能与成因”，载《中州学刊》2008年第7期。

[11] 参见肖国兴：“论能源法律制度结构的形成与形态”，载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》 2008年第7期。

[12] 有学者将能源法律体系分为能源生态法律制度和能源供给法律制度，又按照实现制度目的方式，将能源生态制度分为能源结构调整制度、能效制度与能源清洁制度。能源调整制度力图推动清洁能源利用、减少化石能源消费，以优化能源结构，减少能源生态问题；能效制度则通过提升能源效率、减少能源消耗，遏制能源生态损害；能源清洁则把能源生态问题的防空建立于污染能源的清洁化之上。本文同意此种理论分类，其提出的“能源生态安全法律制度体系”的概念与本文中“能源生态环境法律制度体系”的涵义虽然不尽相同，但也有契合之处。参见董溯战：“论能源生态安全的法律制度体系”，载《能源政策研究》2008年第4期。　

[13] 参见肖国兴：“论《能源法》的理性及其法律逻辑”，载《中州学刊》2007年第4期。

[14] 参见李艳芳：“论我国《能源法的制定》——兼评《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）”，载《法学家》2008年第2期。

[15] 王欢欢：“迎接后京都时代中国能源法的生态化”，载《节能与环保》2009年第2期。

[16] 参见肖国兴：“《能源法》与中国能源法律制度结构（上）”，载《能源政策研究》2008年第3期。

[17] 参见曹明德：“中国环境资源法、能源法的现在与未来”， 载《法学论坛》2006年第2期。

[18] 参见杨解君,蔺耀昌:“新能源及可再生能源开发利用与环境资源保护的关系及其立法协调,”载《行政法学研究》2008年第1期。

[19] 参见肖国兴：“《能源法》与中国能源法律制度结构（上）”，载《能源政策研究》2008年第3期。

[20] 有学者认为，随着环境保护部的成立，《环境保护法》基本法进程会进一步加速。如果《环境保护法》可以上升为基本法，《能源法》更有理由上升为基本法，因为能源问题的解决远比环境问题的解决更实质、更关键。参见肖国兴：“《能源法》与中国能源法律制度结构（上）”，载《能源政策研究》2008年第3期。

[21] Nicholas A·Robinson,EnergyLaw’s potential contributions to stabilize climate,FromLye Lin-hengwithMaria Socoro Z·Manguiat(eds),Towards a“Sencond Generation”in Environmental Laws in the Asian and Pacific Region-SelectTrends,p·67·

[22] 马俊驹、龚向前：“论能源法的变革”，载《中国法学》2007年第3期。

[23] 参见肖国兴：“论能源法对循环经济的促进”，载《中山大学学报(社会科学版)》 2007年第4期。