摘 要：各国都十分注重加强能源立法气候变化，我国在出台专门的“气候变化法”条件并不成熟的情况下，构建和完善以正在制定中的《能源法》为核心的能源法律体系，成为我国应对气候变化的重要制度路径。作为能源领域的基本法，《能源法》在应对气候变化的能源法律体系中具有引领和主导、衔接和协调的制度功能。在《能源法》中应当坚持“能源与生态环境协调发展”的基本原则，设计安排能源环境保护的制度内容，体现和实现应对气候变化的价值目标。

关键词：气候变化；能源法；立法应对

气候变化是当今国际社会普遍关注的问题，全球变暖所引发的灾害现象正不断地向全人类的生存环境敲响警钟，作为应对气候变化的低碳经济的发展模式被各国所认同和倡导。由于能源开发利用与气候变化之间不可分割的内在联系，各国都十分注重通过加强能源立法来应对气候变化，我国也正加紧制定和完善包括《能源法》在内的能源法律制度，积极寻求节能减排的法律对策。那么，我国应对气候变化的法律路径究竟如何选择？能源立法对于应对气候变化的价值意义如何？作为能源领域的“基本法”的《能源法》有何制度功能？在《能源法》中如何安排设计应对气候变化的制度内容？这些问题都有必要作深入的探讨。

一、应对气候变化的国内外立法趋向

无论是从中国经济可持续发展的角度，还是从履行减排温室气体的国际责任角度考虑，中国都必须处理好能源、环境与经济发展的关系，加快发展低碳经济，推进低碳制度创新与法制建设，形成同国际上低碳立法理念相呼应的应对气候变化法律制度体系。而能源立法在这个法律体系的构建中有着关键地位和重要意义。

（一）应对气候变化与国际立法

《气候变化框架公约》与《京都议定书》是国际社会为保护全球气候系统所取得的最重要的法律成果。《京都议定书》纳入了三个基于市场的碳减排机制：国际排放贸易、联合履行机制和清洁发展机制，即我们通常所称的“京都三机制”。发达国家可以通过这三种机制，在本国以外取得减排的抵消额，而以较低成本减少排放量。这些使碳排放贸易成为《京都议定书》的核心，也催生了各成员国之间一种新型的市场交易--碳交易，国际碳交易市场体系已经形成并逐步发展，各国也建立了不同类型的碳交易市场机制。中国作为发展中国家，清洁发展机制下的碳交易增速惊人，市场日渐成形且不断扩大。同时，中国已经加入了《气候变化框架公约》和《京都议定书》，尽管《京都议定书》未规定发展中国家具体的减排义务，但并非没有对发展中国家提出任何要求。我国作为《京都议定书》的缔约方，只是暂时不需要像多数发达国家那样承担具体的减排指标，而实际上，我国已开始自觉地承担该议定书规定的全球控排温室气体的所有缔约方都应承担的普遍性义务。2012年《京都议定书》失效之后，包括中国在内的温室气体排放量大的发展中国家是否能继续逃避硬性减排指标尚未可知。中国很可能首当其冲，成为国际社会下一个一致要求严格承担减排任务的对象。对此，我们必须要有清醒的意识，作出前瞻性的制度安排。如何从低碳经济理念出发，在遵守国际公约和借鉴国外立法的基础上，建立符合本国利益和现实需要的控排温室气体法律机制日显紧迫。

（二）应对气候变化与国内立法

从国内政策及立法来看，我国已针对气候变化问题制定出台了《中国应对气候变化的政策与行动》、《中国应对气候变化国家方案》、《中国气候变化国家评估报告》、《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》等一系列相关政策文件，明确指出要把加强应对气候变化的相关立法纳入工作议程，适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。从目前的国内立法来看，相关法律制度主要是《大气污染防治法》、《可再生能源法》、《节约能源法》《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《电力法》、《煤炭法》等。正在制定中的《能源法》（征求意见稿）第5条规定了“能源与生态环境保护协调发展”原则，即“国家积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源清洁利用，有效应对气候变化，促进能源开发利用与生态环境保护协调发展”。

国内有学者和人大代表建议，为了同应对气候变化的国际公约“接轨”，中国应当制定出台专门的或特别的“应对气候变化法”，以立法的形式确定我国的节能减排目标，并设定相应的法律责任。 [1] 这种观点显然是不妥当的。我国国家政府提出的控制温室气体排放的政策指标，是作为一个负责任的发展中国家对国际社会做出的道义上的承诺和具体行动方案，而不是具有强制性的法律义务。即使制定应对气候变化的专门法律，但这只能是一个与气候变化国际公约的基本原则相一致的“框架法”，是体现“共同但有区别责任”的国内法，只具有法律引导性功能而无强制性功能。同时，我国已经出台了上述一系列具有宏观指导功能的应对气候变化的政策文件，而且在时机条件很不成熟的情况下，再制定出台具有宏观指导层面的立法文本而缺乏可操作性，其实际价值并不大。

另有学者提出通过修改《大气污染防治法》明确我国减排温室气体责任。[2]这种观点并没有充分理解我国制定大气污染防治法与减排温室气体的关系。大气污染防治立法与温室气体控制在控制目标、控制手段、法律责任方面都不同，前者作为国内法，主要以规范我国社会各种导致大气污染的行为及其相关管理活动，进而保护人体健康为目的和内容；而温室气体控制是国际法律义务，属于国际法确立和规范的责任范围，中国目前所采取的温室气体控制措施主要是道义行为，不属于法律义务，因此，也不需要以国内法的形式确立减排温室气体的法律责任。

二、能源立法应对气候变化的意义与功能

 能源立法也是整个能源制度的核心，它能够使国家在应对气候变化方面的战略和政策具备法律强制力而得到有效执行。以能源领域立法为重心，特别是以制定中的《能源法》为“重中之重”，构建应对气候变化的能源法律制度体系，就是当前我国应对气候变化法制建设的主要任务和关键问题。

（一）能源立法应对气候变化的重要意义

根据科学观察和判断，化石能源燃烧所排放的温室气体是引起全球气候变暖的主要原因，而依赖传统能源的工业却是全球GDP增长的最大贡献者。所以，气候变化与能源发展之间似乎存在着不可回避的矛盾。但实际上，两者并非完全对立的，从能源发展的可持续性角度，其与生态环境保护和应对气候变化具有趋同性。由于气候变化所引发的严重灾害损失、适应气候变化所消耗的巨大成本、应对气候变化的高额资金投入等，使高污染、高能耗的经济发展模式变得越来越“不经济”。为了摆脱对传统能源的严重依赖，各国都迫切需要发展新能源和可再生能源、同时加强节能降耗，而这种低碳经济模式转变与应对气候变化“不谋而合”。我国作为制造业大国、能源产出消费大国和碳排放大国，也面临着能源结构调整、产业结构升级的契机。积极应对气候变化，既是顺应当今世界发展趋势的客观要求，也是实现可持续发展的内在需要。有关能源产业结构的优化、能源交易成本的降低、能源开发利用的高效、新能源资金技术的投入等方面的制度规则，既是能源立法的主要内容，同时也是应对气候变化立法的关键所在。通过加强和完善能源立法，落实节约资源和保护环境的基本国策，积极履行相应的国际义务，努力控制温室气体排放，增强适应气候变化的能力，对于促进能源发展与生态环境相协调、减缓和适应气候变化来说，是十分重要的。

（二）《能源法》应对气候变化的制度功能

正如有学者指出，《能源法》直接决定我国能源法律及其制度的科学性、稳定性和前瞻性，现行的任何一部其它能源法律都不能替代《能源法》这一基础性作用。[3]《能源法》在应对气候变化能源立法中具有引领和主导、协调和衔接的基本功能：

1、引领和主导功能。能源作为一种资源品种，种类的多样性、结构的复杂性、利用的差异性、管理的多元性等基本属性都决定了能源法律制度必定是一个层级分明、结构庞大的制度群。在应对气候变化方面，能源法律制度作为基础性法律制度，应该在这个制度群中确立一部基本法，明晰各部能源法律间的等级定位，这样才能充分发挥制度群的体系功能，有助于完善应对气候变化能源法律制度体系。当前我国应对气候变化的能源法律关系仅由各能源单行法和其他基本法律或部门法加以规范和调整，在法律结构上存在着交叉、重叠与空白的制度缺陷与不足。在能源法律制度体系中，《能源法》作为基本法，是能源领域中所有法律规范集合的核心，从技术结构上来看，居于整个法律结构中的最顶层，是其他能源法律制度的“元制度”；从逻辑形成上来看，其他能源法律制度以《能源法》为“制度轴心”向外扩散，《能源法》是这个制度链的基本原则，而其他制度是《能源法》的具体适用；从外延界定上来看，以《能源法》为标准，明晰其他能源法律制度对应的调整范围，整合各能源法律制度的边际效益。在法律制度结构中，法律规范的效力是自上而下的推进，表现为制度间效力的传递与发挥，上位法与下位法之间法律规范的设定需要通过制度的关联与互补来发挥制度绩效，简单地说，高低位阶的法条之间要存在着一定的对应关系，这不但体现着立法者的智慧，也是法律制度内在理性的必然选择。[4]在应对气候变化能源法律制度结构中,《能源法》以基本法的形态在应对气候变化方面率先作出规定，可以起到统领引导的作用，使其形成一个有机的整体。因此，必须以《能源法》为中心，确定气候变化在能源法律制度中的基本原则，其他能源法律制度在《能源法》设立的总框架下，就各自相应的调整领域作具体规定，这样在能源法律制度体系内部形成一个上下关联的制度对应。

2、协调和衔接功能。任何一条法律规范并非是独立存在的，其所处制度结构的紧密性、逻辑性、相容性都决定了整个法律秩序是否能真正发挥制度功能。协调一致不单是制度衔接的必要，也是制度能力的标志。一个法律制度结构是否稳定、是否紧密、是否协调将直接影响到整个法律制度体系的好坏。能源法律制度也是如此，能源法律体系也要求制度统一。而法律的“一致和相互支持”来源于统一理性。《能源法》是能源法律统一理性与制度的来源，其理性与制度直接影响到单行能源法，在整个体系中起着制度间衔接与协调的功能。[5]《能源法》的制度理性为应对气候变化能源法律制度体系树立一个共同的价值目标，即“能源的生态化发展”，在这个统一的目标原则框架下，各单行能源法才能据此设定应对气候变化的具体能源法律规则，这样才能更好地发挥各制度间的扩张性和延展性。虽然，这种理性并不能绝对保证具体规则的相容，但只要规则的制定不违反基本价值所设定的意义，从一定程度上讲，某些差异的存在可能更能反映应对气候变化能源法律体系在结构上的摩擦和互动，从而进一步促进制度间的衔接与协调。[6]

三、《能源法》应对气候变化的制度安排

（一）《能源法》应对气候变化的制度模式

《能源法》（征求意见稿）第5条确立了“能源与生态环境保护协调发展”原则，虽然此原则性规定为整个应对气候变化能源法律体系确立了基本理念，但该意见稿并未就应对气候变化问题作专门的具体规定，尽管在上述能源节约、能源开发、能源价格与财税、能源科技等相关制度中也有涉及，但对于应对气候变化的制度安排不具有针对性，也不利于在《能源法》应对气候变化制度内容的协调统一。有学者就指出，我国单行能源立法对能源生态环境保护的规制一直存在不足，而《能源法》（征求意见稿）也没有对此问题进行集中规定，这与其将能源与生态环境协调发展作为主要立法目标的价值追求是不相称的。[7]还有学者建议，在《能源法》中设置环境保护和应对气候变化专章，将国家将单位GDP二氧化碳排放总量纳入经济和社会发展规划以及能源规划等内容规定其中。[8]当然，这涉及到该“专章”其他章节相关制度内容协调统一的问题，在立法技术上是一个不小的难题，但在《能源法》的制度安排中充分体现和贯彻能源环境保护与应对气候变化的基本理念，是十分必要的。

从制度内容来看，能源法律规范主要包括法律规则和法律原则，但两者的功能定位是不同的。在设计《能源法》中应对气候变化的法律规则方面，应将上述“能源与生态环境保护协调发展”原则中所确定的基本理念贯穿于能源法律制度之中，并注重法律规则在实践中的可操作性。但同时，《能源法》作为能源的基本法，也不宜设定过于细致的法律规则，而更应注重从法律原则上进行宏观和软性的规定，而对需要在实践中具体操作执行的法律规则更多地交给单行能源法去制定完成，这样也更好地发挥《能源法》在应对气候变化的能源法律体系的主导作用。

（二）《能源法》应对气候变化的原则内涵

《能源法》在确立“能源与生态环境保护协调发展”原则基础上，需要在应对气候变化方面对此原则进行内涵阐释。根据前述国际立法与我国政策精神，《能源法》体现和实现“能源与生态环境保护协调发展”原则应首先具有以下原则性内容：1、坚持可持续发展战略，从我国的基本国情和发展阶段性特征出发，采取应对气候变化的措施，既是国际社会达成的重要共识，也是各缔约方应对气候变化的基本选择。我国政府早就将可持续发展作为经济社会发展的重要指导方针和战略目标，《能源法》将继续根据国家可持续发展战略，积极应对气候变化问题。2、坚持《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》确定的应对气候变化基本框架，遵循“共同但有区别的责任”原则。根据这一原则，发展中国家履行公约义务的程度取决于发达国家的减排承诺能否得到切实有效的执行。 “共同但有区别的责任”原则既反映了不同国家经济发展水平、历史责任、当前人均排放水平的差异，又是未来国际合作得以维系并取得进展的基础。我国《能源法》不应该也不可能为应对全球气候变化采取超出其责任和能力的措施，而应当在应对气候变化过程中促进可持续发展，努力实现发展经济和应对气候变化的双赢。3、减缓与适应并重。减缓和适应气候变化是应对气候变化的两个有机组成部分。对于广大发展中国家来说，减缓全球气候变化是一项长期、艰巨的挑战，而适应气候变化则是一项现实、紧迫的任务，发展中国家尤为重要。因此，《能源法》对于减缓与适应必须统筹兼顾、协调平衡、同举并重。

（三）《能源法》应对气候变化的主要规则

除了应对气候变化的法律原则之外，《能源法》还应具备更为具体和可操作性的相关法律规则。在此方面, 《能源法》（征求意见稿）目前主要规定了企业环保义务以及能源开发利用中的清洁能源开发、主要污染物控制、生态保护与修复、财税激励与约束等。比如，国家鼓励在保护环境、生态的基础上发展水电、核能、天然气、煤层气、风电、生物质能、太阳能、地热能、海洋能等清洁、低碳能源,提高清洁能源在能源结构中的比例。此外,确立了多元化价格机制,将社会和环境成本计入能源价格；规定了农村能源保障、能源消费结构优化和国家扶持；确立了从事民用燃气、热力和电力等供应业务的企业应依法履行的普遍服务义务；确立了国家能源科技发展方针等。

除了上述规定之外，在能源环境保护和应对气候变化方面，《能源法》还应当重点考虑制定或完善以下几个方面的制度规则：1、促进能源法的生态化。有学者指出，可再生能源法、节约能源法和其它替代能源的立法或修订是能源立法生态化的最主要表现。[9]而同时，如何以更有效率和更有利于气候的方式利用能源的问题也已经进入各国环境法的视野。[10]而对于《能源法》来说，则更应将环境保护制度引入其中，使其最直观地体现环境价值和可持续发展思想。为实现《能源法》的深层生态化，应当引进生态补偿、环境影响评价和公众参与等生态化的制度。其中，能源生态环境补偿机制主要针对能源开发和转换中对所在地的生态破坏、环境污染所做的补偿；在能源法中环境影响评价制度下，温室效应应成为评价能源规划和建设项目中环境影响的重要因子，环境影响评价文件中的预防和减轻对策和措施能够有效减少温室气体的排放，进而有效降低能源规划和建设项目中对气候变化的影响；强化能源法中的公众参与可以确保各能源法主体通过一定的程序参与关涉其利益的活动，增加并疏通参与渠道，表达自己的诉求。2、推进清洁发展机制（CDM）。站在可持续发展的高度，CDM本身又不仅仅只是商业交易，而是能够带给交易双方共同的环境利益。因此，可以考虑在法律层面提出对CDM技术转让的硬性要求，制定对技术转让的规定，明确CDM项目标准，建立合理透明的评估标准和批准程序等。3、科技进步和科技创新。《能源法》应充分发挥科技进步在减缓和适应气候变化中的先导性和基础性作用，促进发展新能源、可再生能源技术和节能新技术，促进碳吸收技术和各种适应性技术的发展，加快科技创新和技术引进步伐，为应对气候变化、增强可持续发展能力提供强有力的科技支撑。4、积极和广泛的国际合作。全球气候变化是国际社会共同面临的重大挑战，尽管各国对气候变化的认识和应对手段尚有不同看法，但通过合作和对话、共同应对气候变化带来的挑战是基本共识。《能源法》应进一步加强气候变化领域的国际合作，积极推进在清洁发展机制、技术转让等方面的合作，与国际社会一道共同应对气候变化带来的挑战。