摘要：出于减缓全球气候变化，推进温室气体减排的目的，作为减排技术之一的碳捕集和封存(Carbon Dioxide Capture and  Storage，即CCS)引起了各国的重视。本文通过比较西方国家在CCS项目中采用的公众参与制度，重点分析了西方国家在开展CCS项目时信息公开、参与模式、征求公众意见的方式等方面的做法，并结合我国CCS项目公众参与制度在信息交流、参与方式、宣传教育等方面存在的问题，提出了中国现阶段CCS公众参与制度发展的措施建议。

　　关键词：气候变化;碳捕集和封存技术(CCS);公众参与

　　一、问题的提出

　　近年来，全球气候变化对人类威胁的日益加剧，如何有效应对气候变化，减少温室气体的排放已成为各国关注的重点。作为控制温室气体排放的重要手段之一，碳捕集和封存(Carbon  dioxide capture and storage，下简称CCS)被各国所重视。根据 IPCC《碳捕集和封存——决策者摘要和技术摘要》，碳捕集和封存(  Carbon Capture and Storage，下称 CCS)技术是指将CO2  从工业或相关能源产业的排放源中分离出来，输送并封存在地质构造中，长期与大气隔绝的一个过程。[1]

　　在提高能效、替代能源和碳汇、核能及CCS这四种减排技术中，CCS的减排贡献逐步增加。根据IEA的研究，提高能效的减排量在2020年、2030年和2050年的比重将从2020年的65%降至2050年的54%，加上替代能源开发难度的增大，CCS的减排贡献将逐年上升，从2020年占总减排量的3%上升至2030年的10%，并在2050年将达到19%。

　　表1[2] 各技术减排量占当年能源相关减排量的百分比 (%)

　　鉴于CCS在减缓气候变化的过程中扮演着至关重要的角色，国际的许多国家和地区如欧盟、澳大利亚、美国、美国、加拿大、法国、挪威等都已宣布了建设CCS示范项目的计划。考虑到技术效率、成本高昂以及可能的带来的环境影响、健康危害和安全风险，CCS项目发展不仅依赖于其技术发展和市场环境，更离不开相关政策法规的保障。

　　其中，由于CCS的公众普及程度较低，公众对其所带来的风险了解不足，许多国家在发展CCS项目时遇到了公众的反对。建立有效的CCS项目公众参与制度有着重要的意义：对项目开发者而言，有助于识别项目风险，优化项目设计;[3]对政府而言，有助于减少由于公众参与不足所导致的负面影响;对于公众而言，有效的公众参与风险信息的信赖程度，也能增进公众对于科技争议的理解，有助于日后对风险信息与争议性价值的学习与判断。此外，由于每一个CCS项目和相关的社区都其独特性，因此需要设计能够满足特殊需要的公众参与程序。[4]

　　基于以上背景，本文从信息公开、参与模式、参与程度等方面分析了近年来西方各国在CCS项目中的公众参与制度，并结合我国实际提出了今后在完善相关公众参与制度的参考建议。

　　二、CCS技术在中国的发展现状

　　(一)政府层面

　　自2006年起，我国政府先后采取一系列措施，对CCS的技术研发、引进和建设发展提供了强有力的政策支持。

　　2006年，国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》，将"开发高效、清洁和二氧化碳近零排放的化石能源开发利用技术"列入先进能源技术范畴[5];2007年，中石油、中科院、北京大学等单位联合承担进行9  73项目“温室气体提高石油采收率的资源化利用及地下埋存”(2006-2009)的研究，同年，国家发改委在《中国应对气候变化国家方案》中提出"大力开发二氧化碳捕获及利用、封存技术"[6];2007年6月14日，科技部、发改委等部委联合发布《中国应对气候变化科技专项行动》，将“二氧化碳捕集、利用与封存技术”纳入重点任务;2008年清华大学、中科院、华能集团等单位联合承担了863项目“二氧化碳的捕集与封存技术”(2008-2010)的研究。

　　(二)企业层面

　　除了政府之外，中国的国有大型企业如华能集团、神华集团和中石油等，均已开始启动CCS的相关示范项目。虽然该技术仍处于研发阶段，但早在2004年，华能集团就提出了绿色煤电计划项目，并于2010年获得了国家发改委对于绿色煤电计划项目第一阶段的主要任务的华能天津IGCC电站示范工程项目的正式核准。此外，作为煤炭生产企业，神华集团在内蒙古鄂尔多斯市的煤制油示范工程配套项目上展开CCS的示范项目，并顺利地进行研发和评估。下表2总结了我国现行的CCS项目。

　　表2 中国现行的CCS项目

　　虽然我国尚未对CCS项目的公众参与进行专门立法，但CCS项目中的公众参与制度并非无法可依。由于CCS项目可能对地质结构、海洋生态等人类生存环境造成影响，因此根据我国《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)第三条的规定，应对其进行环境影响评价。因此，CCS项目中的公众参与应适用《环境影响评价法》及2006年出台《环境影响评价公众参与暂行办法》中的相关规定。

　　以绿色煤电计划项目为例，项目建设单位绿色煤电有限公司于2007年委托天津市环境保护科学研究院编制环境影响报告书，其中的公众参与始于建设单位编制环境影响报告书的过程中，其征求公众意见的主要事项包括一下5点：

　　您是否同意项目的建设?

　　您认为项目的主要环境问题是什么?

　　您认为项目建成后对当地经济发展有什么影响?

　　项目的建设对您本人的生活或工作环境带来的影响是?

　　您所关心的其他环境问题包括?[7]

　　此外，公众提出意见的主要方式为电话、电子邮件、传真、写信或面谈等。在上例中，虽然建设单位在项目过程中进行了公众参与，但是由于其征求公众意见的方式主要以调查问卷为主，信息发布的渠道较为缺乏，公众参与的深度及广度值得商榷。[8]

　　实践中，环境影响评价中公众参与的问题也反映在近年来发生的北京圆明园东部湖底防渗工程、深港西部通道工程、北京“西—上—六”输电线路工程等的争议案件中：如公众对环境信息及环评信息的获取渠道不通畅，公众的意见得不到重视，公众参与环评的权利无法得到保障，公众与编制单位、审批机构之间缺乏交流的平台，公众参与的过程被编制单位操纵而无法发挥实际效能。[9]

　　西方CCS项目的公众参与制度分析

　　虽然CCS项目中的公众参与制度还处于发展阶段，但在对目前西方CCS项目中的公众参与制度进行比较分析后，笔者发现了一些共性之处：

　　(一)保证项目信息的公开，建立有效的信任机制

　　对CCS项目信息的公开在公众参与的过程中扮演了重要的角色，是整个公众参与的基础。信息公开的透明度包括积极地进行相关信息的公开，向所有公众明确说明做出项目进程中的决定的时间和方式，以及做出此决策的行为人。具体到CCS项目上，西方在对项目信息进行公开时，主要采取了发放印刷品、互联网、专题讲座、组织参观、信息中心等形式。公民通过上述的多种方式可了解整个项目进行过程中的相关信息，如项目给当地社会经济、医疗安全、存储安全、环境等方面带来的风险及项目的相关备选方案、应急方案。

　　此外，在信息公开时，应保证所提供信息的真实性、客观性，以向接受公众提供一个真实、无所偏倚的信息，便于公众对项目进行监督。实践中的例子表明，信息公开对项目顺利进行有着重要的作用。The  CO2Sink research project于2004年4月由德国研究中心(German Research  Centre)启动，旨在观察和分析将CO2注入距柏林70公里的Ketzin的水库的影响。这一研究由多个国际研究机构、大学、IEA(国际能源署)和工业代表联合进行。该项目受到了当地公众的欢迎，其原因不仅是该项目具有很强的科研背景，因此更容易取得公众的信任，更依赖于相关信息的大量公开，从而建立了公众与项目建设者之间的信任机制。对于所有的当地居民而言，除了从相关网站或简报获取信息外，还可以亲自参观项目的选址，以进行更细致的了解。因此由于获得了良好的公众信任，该项目在2008年开始了CO2的注入。[10]

　　从上例中可以看出，由于CCS项目涉及项目建设的选址，许多国家都采取了让公众参观封存场地的信息公开方式。由于封存场地的选择对于保证封存安全至关重要，让公众进行实地参观，有助于其进一步了解封存场地的相关情况及CCS项目CO2泄露的相关风险。

　　(二)加深公众对CCS项目的接受程度

　　许多国际研究报告指出，由于公众所掌握与CCS相关的知识较少，其对CCS的项目的认识和了解程度较低。这不仅反映其难以理解CCS项目的运作原理，还表现在公众对CO2在传输和存储过程中的安全问题的误解和CCS项目是否能有效减缓气候变化的疑问。最近的一项研究表明，在欧洲六个主要国家中，60%的公众从未听说过CCS项目。[11]虽然并没有确切的证据表明公众意识的大量提高可保证项目的正常进行，但由于对项目了解程度较低的确很可能增加项目中的公众阻碍。因此，加拿大、澳大利亚等国十分注重CCS项目的教育宣传工作，并把其当做一项长期、重要的工作。

　　例如，澳大利亚联邦科工组织(CSIRO)于2008年举办了一些大型低碳技术知识研讨会，研究发现，在研讨会后，公众对CCS项目的接受程度增高，对CCS项目的态度发生了转变，因此，澳大利亚成功开展了CO2CRC项目的建设，并获得了当地公众的广泛支持。

　　(三)公众可直接参与决策过程

　　由于每一个CCS项目的情况不尽相同，其所要求的公众参与程度也大不相同。项目的选址、政策环境和项目所处的阶段都会造成公众参与的程度有所区别。表总结了单向参与与双向参与的区别，并提出了项目建设者可采取的三种不同的公众参与模式：通知(inform)、咨询(consult)和协商(negotiate)。

　　通知是公众参与中解决议题的最简单的模式，适用于那些对公众产生较小影响，目的在于提高公众对项目的认识的情况。这种模式往往是一种单向过程。

　　与上文中的通知不同，咨询这种公众参与的模式往往发生在决策制定前。项目建设者在具体政策上寻求建议或反馈以考虑其他利益相关者的利益。

　　协商相比咨询而言公众参与的程度较高，项目建设者与公众进行共同决策，这一模式常在公众是最有条件使用项目所需资源(如土地所有者可支配其财产)时被采用。此外，在处理一系列议题时，为了达成项目建设者和公众间紧密的长期联系，提高公众对项目的理解，协商也是较为适宜的公众参与层次。

　　表3[12] 不同的公众参与程度

　　对于CCS项目而言，公众参与的模式应该是一种双向过程。西方国家的CCS项目中一般采用了协作(negotiate)的公众参与层次。例如，澳大利亚的CO2CRC项目是CO2存储、监控、核查的研究项目，在2010年启动了项目第二期工程。由于选址靠近农庄，公众参与程序很早就开始进行。早在2005年，公众参与制度包括教育当地居民关于CCS的相关知识，保证土地所有者了解C02CRC项目的相关信息，同时提供透明的决策参与机制。其中还设置了社区联络官等制度，作为项目建设者和社区之间的沟通桥梁。

　　除此之外，2010年1月，作为欧洲第一个结合碳捕集、封存和存储的项目，Lacq示范项目在法国西南部正式宣布启动。在项目开始前的2006年，公众信息、咨询程序与工程技术就引起了项目建设者的关注，因此开展了大量公众参与活动。其中，值得注意的是，为了保证与当地社区在项目上的持续合作，公众可以参与到决策制定的过程中。

　　(四)采用多种征求公众意见的方式

　　通过对已进行的CCS项目中所采用的多种公众参与模式进行了分析，下表借鉴了对不同征求意见方式在内容、优缺点方面进行了比较。

　　表4 CCS项目中征求公众意见的方式

　　三、国外CCS项目的公众参与制度对中国的启示

　　(一)将公众参与制度应用于CCS项目的整体进程中

　　公众参与应当在不同的阶段，配合不同的参与主体，采取不同的参与方式，才能发挥公众参与在环境影响评价程序中的作用，但每一个阶段都应当有公众参与的声音。[13]

　　CCS项目的公众参与应贯穿于项目的整个生命周期，正如意大利学者所说，公众参与的程序范围越广越好，公众参与程序阶段的时间，越早越好。[14]实践中，以绿色煤电计划项目为例，该CCS项目的公众参与开始于环境影响报告书编制之时，这一时间晚于评价单位对该项目进行资料收集、总结，并进行现场踏勘的阶段。这无疑难以有效发挥公众参与的作用。事实上，在评价单位对项目进行技术研究阶段，就应该启动相应的公众参与。在该阶段，建设单位或评价单位应该拟定公众关心的主要问题，然后制定有针对性的公众参与工作计划，完善信息公开的方式。之后，在在计划的执行过程中，在征集公众意见的过程中有针对性地完善项目中公众所关心得问题，以采取有效地措施加以解决。

　　此外，CCS项目的公众参与不应以项目的启动而结束，从项目的可行性研究、封存场地的选址到后关闭过程，公众参与都应该扮演着重要的角色。这一公众参与应该是双向的，相关的利益方应有权利知道相关的信息，同时也应该及时地予以反馈以保证项目的正常运行。

　　在整个项目生命周期的过程中，形成积极的公众参与包括以下几个要素：

　　公众可参与对紧急应急方案的修改和完善、封存场地准证核准程序;建设单位和评价单位需要向公众提供项目监测的相关报告，或提供参观碳封存的具体选址的机会，并长期对公众进行相关知识的教育。公众可形成相关的小组，在项目进行过程中监督建设单位是否履行了相应的义务，这一过程可持续到在封存场地的施工完成后，即封存场地的关闭(closure)和后关闭(post-closure)[15]两个时期。

　　(二)合理选择公众参与方式

　　由于CCS项目耗资巨大，可能对封存地附近的公众造成较大的影响，合理选择公众参与方式意义重大。根据前述，不同的公众参与方式所适用的情况不尽相同，在CCS项目中，应结合项目的具体情况，恰当地选择多种参与方式。2006年3月18日，国家环境保护总局颁布并施行了《环境影响评价公众参与暂行办法》第三章“公众参与的组织形式”以13条具体规定了公众参与环境影响评价的方式，包括采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式。

　　以绿色煤电计划项目为例，在整个项目的环境影响评价过程中，其主要采用了发放公众调查意见表的方式，此外，还采用了技术咨询会等方式，对该项目的环评大纲进行了审查和技术咨询。

　　在实践中，在使用调查问卷征集公众意见时，由于公众参与的公众选择范围、具体人数和人选完全由环境影响评价单位确定，以致经常出现两种极端，或者是调查对象太泛，冲淡受影响主体的声音，或者是调查人数过少，人选不具有代表性，甚至绕开受影响的公众，剥夺了有意愿参与环境影响评价的公众参与资格。[16]

　　因此，应改变公众参与制度方式单一的现状，根据项目的不同特点，有针对性地选择征求公众意见的方式。例如，可以参考西方国家采用的焦点小组(focus  group)的方式，对封存地的选址这一问题进行深入探讨，以获取公众对选址适宜性及相应备选方案的意见及反馈。

　　(三)对CCS项目的风险和收益进行讨论

　　与其他很多主要的工业活动一样，CCS项目可能将带来一系列与社会经济、医疗健康、环境等相关的风险。在缺乏对上述风险的正确认识的基础上，公众出于规避风险的目的极力反对CCS项目的开展，因此CCS项目中的风险是阻碍其发展的重要原因。因此，对CCS项目中的风险和收益进行详尽的讨论及信息的交换是CCS项目公众参与制度的核心之一。CCS作为一个减缓气候变化的新方法，其成功的案例并不被人们所熟知。很多公众认为，不论真实情况如何，相比与已采用的其他方法，新技术可能风险更大。[17]

　　在实践中，以绿色煤电计划项目为例，根据前述，该项目在征求公众意见的内容上较为粗略，仅讨论了项目给当地经济发展、环境所带来的影响，并未对CCS所涉及的风险进行分类并讨论。因此，本文拟对CCS项目中所涉及的风险进行初步的讨论。CCS项目对当地社区的影响主要有以下五个方面，如表5所示。这一分类是根据科学研究和现有CCS项目的经验总结而得，但并不意味着公共参与讨论的内容仅限于这五个方面。因此，应根据项目的实际情况，如(当地的自然环境、地质条件等)确定公共参与的内容。

　　表5[18] CCS项目可能带来的风险

　　(四)加强对CCS项目的教育及宣传工作

　　有学者研究表明，我国对CCS的公众接受程度较低，公众缺乏对CCS相关知识的了解。在对我国从事或密切关注能源工作的人员进行调查时发现，对于CCS的技术现状，65%的人谨慎看好，认为小部分技术已经成熟，但不足以支持“碳埋存”大规模的发展;没有人认为技术上已经完全成熟;有7.5%认为CCS是天方夜谭，不可能实现。环境方面，57.1%的选择认为CCS对环境和人体健康可能有风险，而在CCS、其它低碳技术的可接受性方面，各自选择的人数相当，这表明人们对CCS及其他低碳技术还没有显著的倾向。[19]

　　从上述研究可以看出，即使从事能源领域的受调查者对CCS的了解也较为粗浅，更何况不熟悉能源、环保领域的公众。因此，加强CCS相关知识的宣传和教育对提高公众对CCS接受程度而言至关重要。在进行教育和宣传CCS的相关知识时，可借鉴在宣传气候变化知识时的方式，例如举办宣传周、环境主题日科普活动、论坛、展览等内容丰富、形式多样的活动，不断提高公众对CCS的了解。

　　此外，我国还可参考国际能源署(下称IEA)在《CCS 技术发展路线图》提出的CCS  教育和参与计划：即对项目管理者建立开展当地公众咨询和教育活动的指南，要向公众明确关于 CCS  项目收益和风险;形成国际公众参与网络，创造公众教育机会和公众参与平台。[20]

　　由于科技和全球化的发展，世界进入了一个“风险社会”。对于CCS项目而言，其风险具有一定的不确定性，设计一个有效的公众参与制度，采用开放与透明式的沟通方式，有助于加深社会公众对CCS的理解与判断，在一定程度上化解决策的风险。从长远看，CCS技术应该我国应对气候变化的根本性技术，设计一个良好的公众参与制度将在推动中国CCS技术发展中起到关键作用。

   　[1] IPCC.IPCC Special Report[M].Cambridge.Cambridge University  Press，2005。

　　[2] IEA. World Energy Outlook 2009[R]. Paris: France, 2009.

　　[3] Herbertson. Breaking Ground: Engaging Communitites in Extractive and  Infrastructure Projects[R]. Washington DC :World Resources Institute, 2009.

　　[4] Forbes, SM, Almendra, F, and Ziegler. CCS and Community Engagement:  Guidelines for Community Engagement in Carbon Dioxide Capture, Transport, and  Storage Projects[R], Washington DC ,World Resources Institute, 2010.

　　[5] 国务院：《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》北京，2006:27。

　　[6] 国家发改委：《中国应对气候变化国家方案》北京，2007:33，

　　[7]天津市环境保护科学研究所.华能绿色煤电天津IGCC电站工程环境影响补充评价第一次公示[EB/OL].  http://www.taes.org/h_detail.asp?id=571&lm=,2011-3-5.

　　[8]李扬勇：《论我国环境公益诉讼制度的构建——兼评》，载《河北法学》，2007年第4期。

　　[9] 杨凌雁：《试析环境影响评价程序中的公众参与》，载《湖北社会科学》，20089年第5期。

　　[10] Dütschke.Public participation practices and onshore CCS: Learning from  Case Studies in Germany -CO2 sink (Ketzin) and Vattenfall’s operation permit  (Beeskow)[R], Institute for European Environmental Policy,2009.

　　[11] Pietzner, K, Schumann, D, Tveldt, S, Naess, R, Torvatn, H, Rainer, D,  Anghel, S, Cismaru, D, Constantin, C, Daamen, D . Public awareness and  perceptions of carbon dioxide capture and storage (CCS): Insights from surveys  administered to representative samples in six European countries[J], Energy  Procedia,in press.

　　[12] Herbertson. Breaking Ground: Engaging Communitites in Extractive and  Infrastructure Projects[R]. Washington DC :World Resources Institute, 2009.

　　[13]汪劲：《环境影响评价程序之公众参与问题研究——兼论我国相关规定的施行》，载《法学评论》2004年2月。

　　[14]Heather N. Stevenson.Environmental Impact Assessment Laws In The  Nineties: Can The United States And Mexico Learn From Each Other?[J]. University  of Richmond Law Review,1999,1:5.

　　[15]笔者注：CCS  项目的封存场地关闭包括关闭(closure)和后关闭(post-closure)两部分。场地关闭是指封存工程的施工完成后将大部分施工人员及施工机具撤离现场，且由运营商继续监测场地状况;而后关闭是指在场地关闭且由运营商对场地进行了一段时间的监测后，将相关产

　　对于CCS项目的公众参与而言，地监测责任转交给权力部门。

　　[16]李挚萍：《在公众维权事件中受检视的公众参与环境影响评价制度》，载《环境纠纷处理前沿问题研究——中日韩学者谈》清华大学出版社2007年版

　　[17] Slovic, P. Perceptions of Risk[J] .Science, 1987,236(4799):  280–285.

　　[18] Ken Hnottavange-Telleen.Illinois Basin-Decatur Project: initial  risk-assessment results and framework for evaluating site performance[J]. Energy  Procedia,2009, 1(1): 2431—2438.

　　[19]胡虎、李宏军、昌敦虎：《关于CCS可接受度的调查分析》，载《中国煤炭》2009年第8期。

　　[20]International Energy Agency. Technology Roadmap: Carbon Capture and  Storage[R].Paris, France: IEA Publications,2009.