内容提要：政府在经济发展过程中的作用不仅仅限于对市场经济缺陷的弥补，政府合理的产业政策、对产权制度的充分实施能够有效提升一国的产业竞争优势，即使该国资源贫瘠、人力成本高昂也是如此。而在当前的中国达到这种目的需要政府进行转型，而政府转型取决于法律转型。

关 键 词：政府；法律；能源行业；转型

路径依赖是制度目标实现的决定力量与手段。从直接决定因素来看，一国能源安全与能源效率的路径依赖包括国家、政府、市场与技术。^[1]政府通过特有的强制力可以对市场产生影响，克服市场本身存在的一些弊端。能源行业的发展转型某种程度上依赖于政府的转型。但是在现实生活中，法律经常被当作社会变迁的一种工具，一种开启政府计划好的社会变迁的途径。^[2]能源安全与能源效率是能源行业发展的目标，而这四种路径为我国相关法律的制定提供了逻辑演绎的框架。制度的变迁决定着政府的变迁并进而影响着市场的发展。

一，我国正在进行的能源发展转型呼唤政府转型

（一）能源行业的发展离不开市场体制但同时政府也是不可或缺的

1.市场经济体制实现了能源消费者和能源生产者之间的均衡

人类过去的历史证明市场经济在以一种促进整体经济福利的方式组织经济活动方面非常成功。市场上的交易活动被价格这只“看不见的手”指引着，最终导致了合意的市场结果。当市场需求旺盛时，能源商品价格上涨刺激能源企业增加生产以满足社会需要；当企业生产了过多商品会导致价格下降盈利减少使得企业主动减少商品的生产。市场经济通过价格和市场体系来协调能源消费者和能源生产者之间的各种经济活动。

2.政府对能源市场体制的缺陷肩负起许多责任

在现实中，还不曾有一种经济能够完全依照“看不见的手”的原则顺利运行。相反，每个市场经济几乎都会遭受其制度不完善之苦，存在着诸如过度污染、失业、金融恐慌、贫富两极分化等症状。^[3]

首先，政府通过促进能源行业竞争、控制负的外部性、增进正外部性来提高能源行业经济效率。我们需要政府来改善市场是因为市场失灵。经济学家用“市场失灵”来描述市场无法进行资源优化配置的情况。而导致市场失灵现象的一个原因是市场势力，另一个原因是外部性。当市场上只有少数几家能源企业时，不完全竞争就出现了。此时能源行业的产出将从生产可能性边界上移至边界内，能源企业将减少产品的生产并漫天要价攫取超额利润。在能源企业生产过程中会产生污染、噪音等不利后果，这些后果强加到了市场之外的其他人身上，这时需要政府禁止企业的此种行为。但是相比于负的外部性，正的外部性对于能源行业的发展更为重要。一次科技创新也许会为企业带来不菲的利润可是相比于整个社会的获利企业的收入是微不足道的，因为这个创新也许会带来一场新的工业革命。但是类似这种科技创新需要高额的投入而且伴有巨大的风险，私人生产的激励不足。这时就需要政府投入足够的货币选票，引导资源的流向，推动能源行业的技术创新。

其次，政府通过财政税收和预算支出等手段，调节地区差异，实现能源行业消费的公平。每个人的收入情况取决于很多因素，比如努力程度，受教育程度，运气等等。市场体制实现了一部分人的巨额财富积累，也带来了一些人的倾家荡产，市场经济会产生巨大的收入、消费水平的差异。这样巨大的差异在道德上或政治上是不能被接受的。对于政府来说有向民众提供普遍服务的义务。以电力消费为例，我们解决低收入家庭、高成本地区家庭的用电问题时就要依靠政府，市场面对这个问题时是无能为力的。政府可以通过征收税收并向低收入者转移支付来实现消费的公平，同时政府对高成本用电地区的投资也解决了私人投资激励不足的问题。

再次，政府通过适当的财政政策和货币政策实现能源行业整体的稳定和增长。西方资本主义的发展经历了不断的通货膨胀和经济衰退的“经济周期”，而随着凯恩斯主义的盛行，我们逐步掌握了如何控制商业周期的剧烈波动。政府通过审慎的财政政策和货币政策可以实现对能源行业产出、就业率的影响。财政政策影响能源企业的上缴税率，关系到企业的盈利能力。货币政策涉及货币供应量和利率水平，这些会对企业在做出是否扩大产能等决策时产生影响。

3.政府对我国能源行业整体竞争优势有深远影响

企业的竞争优势更与国家环境息息相关，像企业能否自由运作、特定技术人力的供应、本地市场需求、本地投资者的目标等因素，都与国家脱不了关系。^[4]

在解释一个国家如何在某种产业的国际竞争中崭露头角，波特建立了他的钻石模型，这个模型由四项因素组成，分别是生产要素，需求要素，相关产业支持性产业，企业战略、企业结构和同业竞争。在这四个因素中没有政府或国家的身影但是必须承认的是这几个因素的良好发展离不开国家、政府的影响。政策对钻石体系造成的作用是显而易见的。

（二）我国当前能源行业发展需要政府进行转型

事实上，政府的转型是一直进行的，伴随着人类社会的发展，只是不同的时期对政府转型的需求不同，而这种不同来源于政府转型目标、转型后政府的权力边界、改革的路径这三方面的不同。

1.政府转型是我国能源发展转型的基础

自1978年以来我国正在推进一种“体制转型”，也就是从高度集中、政府主导一切的计划经济体制，转向由市场主导、配置资源、开放、充满活力的社会主义市场经济体制。计划经济条件下，政府通过对供给和需求的计划来安排生产活动从而避免因盲目生产或生产者惜售而可能导致的价格剧变，并可以减少社会资源的浪费。可是人类的历史已经证明千万个市场参与者的决策在促进社会整体经济福利方面是很成功的。可以看出从计划经济到社会主义市场经济是一个政府职能的转变过程，政府从无所不包到有限制地干预经济，这是一个政府逐渐从市场退出的过程，如上文所论述，政府逐渐承担起实施产权制度、纠正市场失灵，制定产业政策的职能。我国经济转型的过程仍在进行，政府尚未从不该管、管不好的领域全面退出，因而要完成我国的经济体制转型，政府转型是前提，是根本保障。

作为整体经济的组成部分能源行业也伴随着经济体制转型发生着转变。与其他产业发展转型不同的是，中国能源发展转型还同时面临着阶梯式的三种转型：从计划经济向市场经济转型、从粗放型向集约型转型、从化石能源结构向清洁能源结构转型。^[5]我国经济转型的过程仍在进行，政府尚未从不该管、管不好的领域全面退出，对于能源行业也是如此，因而要完成我国能源发展转型，政府转型是前提，是根本保障。

2.能源行业发展转型“逼迫”政府转型

（1）“十二五”规划“锁定”了政府转型。著名经济学家吴敬琏认为，按照建立社会主义市场经济的要求转变政府的职能，角色转换是实现“十二五”计划关键中的关键。^[6]“十二五”规划是一个转型的规划，该规划将使得中国经济进行全方位、多层面、宽领域的发展模式转型。“十二五”规划体现了对民生的关注，表达了政府改善民生、保障民生的决心，实现藏富于民，让普通人分享经济发展的成果，而要进入“民生政府”政府转型是必不可少的。“十二五”规划提出了一揽子改革方案，并且提出要以“更大的决心和勇气”来深化和推进各项改革。而这些改革中涵盖了行政管理体制、公共服务体系、公共财政体系、社会保障体制、收入分配体制等方面的改革，这些目标的实现都有赖于政府的转型。

（2）能源行业发展方式转变倒逼政府转型。过去30多年的改革开放取得了巨大的成绩，带来了生产力的显著提升，使得中国的综合国力大幅度增强，但是另一方面中国过去的增长模式也暴露出非常多的问题。在能源行业主要体现在以下方面。

首先，政府对能源市场干预过多，行政行为代替了市场行为，导致严重的产能过剩。在当前能源行业发展过程中，政府为了追求GDP数据，为了打造某个产业的中心而盲目鼓励企业发展产能，行政行为的介入扭曲了市场资源配置，低价的土地、贷款使得企业获得了相比于其他企业有利的条件。缺乏市场的引导使得企业的生产行为缺乏理性，在我国产能过剩的产业主要集中在能源领域，在六大产能过剩行业中煤化工行业、多晶硅行业、风电设备行业等能源行业占了一半。本来用市场经济通行办法解决产能过剩并不难，优胜劣汰就可以了，可中国的产能过剩问题有其特殊性和复杂性，许多产能过剩是在政府主导下形成的，政府甚至是背后主要推手。^[7]

其次，政府没有培育出国内广大的能源内需市场，能源行业对外依存度过高。我国经济增长本身就高度依赖国际市场，产品主要销往国外，国内市场很小甚至几乎没有，这方面在光伏产品领域表现得尤为明显。中国的光伏产业95%的市场都在国外，中国大量的光伏产品销往欧盟、美国。内需不振使得国内光伏企业的发展受制于国际环境，尤其在国际金融危机爆发后，各国削减了新能源的补贴，光伏产品需求下降，美国、欧盟发起的“双反”调查，更是让中国光伏产业走入了寒冬。而内需市场的培育需要政府在战略决策和政策导向上进行改变。以新能源为例，其价格相比于传统能源来说要贵，要使得新能源进入普通家庭需要政府通过资金补贴的方式来缩小新能源和传统能源之间的价格差。

再次，能源行业自主创新能力弱，关键技术依赖进口。我国是一个生产大国，有世界工厂之称，但是我国产品多是贴牌生产的，仅仅能够赚取少量的利润却要向技术持有国家支付高额的专利费。我国的能源企业多是大型生产企业却不是技术开发型企业，关键技术还是掌握在西方国家手中，这不仅降低了我国能源企业的利润空间，而且在国际竞争中也没有主动权。而科学技术的发展首先需要政府加大科研的投入，其次需要政府对知识产权进行更全面的保护，保障发明者的创新积极性。

另外，中国缺乏资源的产权交易。能源行业是资源性产业，因此企业对于资源的占有、使用、支配成为能源企业的先决条件。然而，中国长期实行计划经济，能源矿产资源受国家主权与国家所有权的双重支配，其不仅是重要的生产资料，更具有较高的战略地位。^[8]在我国基于国家永久主权理论，能源矿产资源的所有权归于国家，因而并没有真正地产生产权，能源矿产资源的国家所有权其实为主权所吸收，矿业权被行政许可所替代。产权是交易的基本先决条件，产权结构的效率引起经济增长、停滞或者经济衰退。国家则规定着产权的结构并最终对产权结构的效率负责，国家或者是政府是产权制度的实施主体。只有实现能源矿产资源的产权属性回归才能使其具有更大的市场交易空间，否则很难形成竞争性的市场结构。

最后，政府不正当地设立了壁垒，排斥民营资本进入能源行业，能源行业无法形成公平竞争状态。中国能源投资结构中国有资本“一花独放”，排除或挤出竞争本身就不是一个有效率的产权安排。^[9]中国有些能源行业是高度垄断的，甚至仅仅把持在央企的手中，地方国企都鲜能涉足，很多行业民营资本不仅不能够进入，悄然兴起的个体矿、炼油厂还经常成为暴力取缔的对象。即使有些能源行业民营资本可以进入但是其得到资源的机会是无法和国有企业相比的，而这种待遇上的差别是不利于我国能源行业的发展的。一个国家产业发展的动力来源于竞争，只有激烈的竞争才能促使企业进行科技创新，才能迫使企业进行差别化经营，而最终的结果是消费者得到了最大的福利，该国的产业也会在国际上取得竞争优势。虽然中国是公有制为主体的国家但是民营企业吸纳了更多的劳动力人口，用较少的资源创造了更大的财富。其蓬勃的发展动力在清洁能源领域是有目共睹的。

二、能源法律转型引领政府转型

（一）能源行业发展中政府转型首先需要法律转型

政府要改革，要实现转型，这已成为共识。现在学术界的讨论，已经进入到一些具体问题、具体技术细节上。其中政府转型的目标、转型后政府的权力边界、改革的路径这三个问题，是政府转型问题中比较关键的问题。^[10]笔者认为政府转型的路径选择应当是通过法律转型来实现政府转型。

首先，法律是一项强有力的转型工具，在强制性转型条件下，法律对政府转型有推动、牵引作用。法律作为经济转型工具的优势在于法律具有正当性、理性、权威性、制度化、一般不具有破坏性并且具有一套机制保障其实施。^[11]法律是经由严谨的程序制定出来的，往往带有明显的针对性，相比其他的一些转型工具法律更加具体而且法律有一套完整的机制来保障目的的实现。法律制度既是因变量也是应变量，它伴随着法律制度的发展而发展。中国的社会转型是由上而下推动的，发源于精英阶层，动用法律来实现这一转型不仅可行而且也是较为经济的选择。

其次，用法律转型来引导政府转型是因为法律具有合法性权威。无论大家对法律是赞成还是质疑，法律在社会中还是得到了普遍的遵守。这来源于社会普遍认为法律应当得到遵守，这种服从感来源于对法律合法性的敬畏。法律指引下的转型更具有针对性，并且执行的条款也更为明晰。

再次，法律制度的约束力可以实现对行政权力的有效制约。前文曾论述过能源安全与能源效率是能源行业发展的目标，也是能源行业中政府转型的目标。而保证能源转型目标的实现需要法律的约束。政府进行宏观调控也要守法，中国经历的从计划经济向市场经济转型的过程是一个政府逐渐退出的过程，是一个政府的权力逐渐被关进笼子的过程，而对政府权力进行划界，规范政府行为程序，明确政府不当行为的后果的只有法律。法律制度的转型实现了政府的转型。

最后，法律制度对越位行为的制裁是法律能够引导政府完成转型的主要原因。制裁和法律的效力联系在一起，这也是法律制度具有约束力的一个主要原因。法律制度使得政府因为对可能发生的制裁的惧怕而压制了潜在的越轨行为。

（二）能源法律制度转型的路径选择

马克思主义政治经济学认为经济基础决定上层建筑，可是有些经济学家提出了不同的观点，他们认为这种作用方式是相反的。制度在社会中具有更为基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本因素。^[12]

1.能源法律制度转型应坚持产权效率的目标

在我国资源的所有权属于国家，政府作为代表行使所有权，这导致我国的资源并未形成真正的产权，而产权是市场交易的前提，因而我国首先要进行的是转变我国资源的产权结构，把国家主权和国家所有权区分开。同时，产权效率意味着经济效率，这就要求：第一，能源法律制度应取消对民间资本的限制，鼓励民间资本进入能源行业，实施多元化投资产权制度，增加行业竞争者，提升能源行业竞争状态；第二，让政府从微观介入经济活动转向创造和提升生产要素上来，这些生产要素包括人力资源、基础设施、基础科学和经济信息等。

2.能源法律制度转型应明确政府行为界限，保证公平

能源法律制度的转型应明确能源主管部门的职责，为政府进行能源发展战略、规划和政策的拟定及组织实施提供依据和具体指导。同时限制政府对市场的过多干预，对于政府来书应做到“法无明文规定不可为”。能源法律制度转型还应保证政府公平地对待国有资本和社会资本。首先，在投资准入、规模与领域内不得设置特殊条件限制民间资本的进入；其次，应废除对国有资本垄断的保护措施，限制政府对国有资本的补贴。

3.完善能源行业政府责任制度。政府在对能源行业进行干预、监管的过程中会产生三种责任

由于政府未完成法定职责而导致的行政责任；由于政府行政机关工作人员越位，滥用职权构成犯罪而导致的刑事责任；行政机关工作人员违法行使职权而导致的国家赔偿责任。责任明确的划分确保了行政相对人的救济以及对政府机关实实在在的约束。

在我国进行经济转型的过程中，政府的转型是关键环节，决定了我国经济转型能否顺利实现。而促进政府转型单纯依靠政府的自发推动是远远不够的，法律制度是推动政府转型的重要工具，因而法律制度转型引领的政府转型才是我国能源行业健康发展之路。

[1] 肖国兴：《论能源法>的理性及其法律逻辑》，载《中州学刊》2007年第4期。

[2] [美]史蒂文·瓦戈：《法律与社会》，梁坤等译，中国人民大学出版社2011年版，第14页。

[3] [美]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯：《经济学》，萧琛等译，商务印书馆2012年版，第54页。

[4] [美]迈克尔·波特：《国家竞争优势》，李明轩等译，中信出版社2007年版，第61页。

[5] 肖国兴：《能源发展转型与能源法>的制度抉择》，载《法学》2011年第12期。

[6] 搜狐证券：《吴敬琏：政府职能转型是落实“十二五”规划的根本性问题》, 资料来源：http://stock.sohu.com/20101217/n278365408.shtml （访问时间：2013年8月11日）.

[7] 顾杰：《经济转型需要政府转型》，载《武汉科技大学学报（社会科学版）》2011年8月第13卷第4期。

[8] 肖国兴：《能源发展转型与能源法>的制度抉择》，载《法学》2011年第12期。

[9] 同上。

[10] 李曙光：《政府转型首先需要法律转型》，载《南京日报》2004年12月8日第T00版。

[11] [美]史蒂文·瓦戈：《法律与社会》，梁坤等译，中国人民大学出版社2011年版，第252页。

[12] [美]道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，格致出版社2011年版，第147页。