内容提要：能源是人类生存、社会发展的基本条件，也是影响国家安全的重要因素。近年来，一系列国内外能源企业的污染事件的频繁发生引起了人们的广泛关注，企业的环境责任也日益成为人们思考的话题。我国能源结构目前仍是煤多，油少，气贫的状况，这就要求我们仔细探讨这种能源结构存在的不合理性以及能源企业所应承担的责任，为我国能源法制定提供更多值得参考的建议。

关 键 词：能源开发企业；能源发展现状；能源法律制度

进入 21 世纪以来，在能源需求增长、油价攀升和气候变化问题日益突出等因素的推动，能源问题再次引起世界各国的关注。美国通过减少对国外石油的依存度来实现美国的能源独立，减少温室气体排放来减缓全球变暖，最后过渡到清洁的能源经济。其中《2009年美国清洁能源与安全法》的内容就包括清洁能源、能源效率、减少全球变暖污染、向清洁能源经济转型等四部分。2010年3月，日本内阁提出了《地球温暖化对策基本法案》，旨在减排温室气体、降低温室效应对地球带来的不利影响，同时通过尽可能降低能源供给对化石燃料的依存度、率先促进能源供求方式和社会经济结构的转变。2011年10月英国议会批准的《2011年英国能源法》制定了以根除能效投资的障碍、加强能源安全和确保低碳能源供应的投资为目标。澳大利亚在2012年11月发布了《能源白皮书》，白皮书阐述了澳能源界面临的主要问题，如能源价格上涨、维持液体燃料安全发展和将清洁能源技术引入市场等，预计，在电力方面到2035年，清洁能源技术可为澳大利亚提供40%的电力，而到2050年这个贡献率可以提升到85%。从而彻底改写澳大利亚当前75%的电力来自煤炭的现状。欧洲议会也在2009年通过了《欧盟第三次能源改革方案》等，起了世界各国的广泛注。                  

一、能源开发企业在环境保护方面加强义务的必要性

目前资源约束、技术约束、制度约束、环境约束是制约中国能源开发利用的四大问题。

随着消费总量的增大，其弊端日益明显，过度依赖燃煤的能源结构急需改变。

（一）煤炭等化石燃料的使用效率低，资源耗竭快，形成不可持续的能源消费方式

2010年全球煤炭产量的增长速度是太阳能和风电的8倍之多。2011年，中国新增火力发电厂的数量比德克萨斯州和俄亥俄州正在运营的还要多，虽然它的风电装机容量领先世界其他国家。2011《财富》世界500强，中企上榜69家，而其中能源企业独占鳌头。从这都可以看出，我国能源开发企业的地位不断增强，其伴随着的环境保护义务也愈来愈大，他们更应思考如何在经济与环境的发展过程中如何做到两者兼顾，他们所消耗的煤炭等化石能源占了我国煤炭消费总量的大多数，对环境也造成一系列质量变化问题应付主要责任。

（二）环境负面影响大，污染严重

首先是对大气环境的影响，大气环境是指人类赖以生存和发展的空气的物理、化学、生物或者放射性等特性。能源开发利用所产生的二氧化碳、二氧化硫、一氧化碳等有害气体可改变原有空气的组成，并引发污染，造成全球气候变化。化石燃料的开采、运输、加工、转换和利用都会污染大气环境，尤其是化石燃料排放。从前面的能源状况可以看出，煤炭、石油、天然气的使用过程中排放大量的废气和粉尘是破坏大气环境的主要原因。燃烧煤炭、石油、天然气等化石燃料会导致二氧化碳的排放，加剧“温室效应”，造成全球性气候异常，海平面上升，自然灾害增多。二氧化硫和氮氧化物会形成酸雨，破坏森林植被，造成土壤酸化，农业减产。还有制冷空调等能量设备排放的氟氯氰类化合物会使大气臭氧层遭到破坏，进而破坏人类的免疫系统。因而，如何在使各能源开发企业的能源需求得到满足的同时，更好地避免能源活动引起的负面环境影响，逐渐被提上重要日程。

其次，对生态环境的影响。生态环境是指与人类密切相关，影响人类生活和生产活动的各种自然力量或作用的总和。能源引起的生态问题是指人类为其自身生存和发展，不合理的开发利用能源的过程中所造成的生态环境破坏，具体包括对动物、植物、微生物、土地、矿物、海洋、河流等天然物质要素，以及地面、地下的各种建筑物和相关设施等人工物质要素的负面影响。例如风力发电场对鸟类的迁徙、觅食和繁殖地的影响。风力发电不同于火力发电和水力发电，风力发电占地面积大，一般是几平方公里、几十平方公里，甚至上百平方公里，由于风电机运行过程会产生大量的噪声和光影会对鸟类产生干扰，鸟类会远离风电场。所以，风电场若建立在鸟类的迁徙通道上，无疑会占用鸟类迁徙途中的停歇地、觅食地和繁殖地，许多鸟类从越冬地到繁殖地需要上万里的长途迁徙，需要消耗大量能量，需要在迁徙途中的停歇地进行补充和蓄积，从而保证下一步的迁徙和迁徙后的繁殖顺利完成。所以，风电场占用鸟类迁徙通道上的停歇地、觅食地和繁殖地，对鸟类能否顺利完成迁徙和迁徙后的繁殖，都有着直接的影响。发展风力发电是发展低碳经济的需要，随着气候变暖对人类生存带来的威胁日益突出，发展低碳经济，减少温室气体排放已经成为人们的共识。风力发电与火力发电相比，不仅不产生污染，而且还可大大减少温室气体的排放，每发1kw·h电量，可减排二氧化碳0.75g、二氧化硫6.1g、二氧化氮4.5g，可节省标准煤390g和节水10g。与核电相比，还不会产生难以处理的核废料。因而，大力发展风力发电势在必得，却也不得不思考如何减少其对生态环境的影响。

再次，对生活环境的影响。生活环境是指与人类密切相关的各种天然的核经过人工改造过的自然因素。能源开发利用引起的问题主要是指能源的开发利用干扰了人类生活环境的空间场所，其表现在通过改变与人生活有关的其他因素影响生活环境。核电站和其他燃煤燃油的发电厂一样,也要向环境排放废气、废水、废渣。但核电站的三废有个明显的特点,就是带有放射性。放射性这东西看不见摸不着,人们无法主动避开它,一旦有了污染,哪怕是很少的污染,也会对人们造成无法挽回的伤害，经常在核电站周边的居名深受其影响，也常常无法稳定地生活，担心核辐射会造成巨大的损失。 

（三）传统能源枯竭告急，新能源又有新挑战

在现有能源结构中，石油、煤炭、天然气三种传统能源占全球能源消费的90%以上。具体地数据在前面我国能源现状以及弊端里分析过，故不再这里赘述。我国是人口大国，能源利用率低，浪费严重，对传统能源的依赖性又比较大。除了对传统能源加以合理利用之外，新能源的开发利用也是应当额外关注的，到现在为止，新能源利用最多的就是核能。以此为 

例，新能源的开发成本较高、开发周期比较长，对技术的要求也远远高于传统能源，特别是环境的要求更是苛刻至极。与此同时，也存在着安全、环境污染等问题。无论是前苏联切尔诺贝利核泄漏事件，还是日本福岛核电站泄露事件，都为我们开发和使用新能源敲响了警钟。面对新能源开发和利用种种问题，法律的缺位显然是一个重要原因。

二、对我国能源开发企业加强环境保护义务的意见和建议

结合我国的现行立法现状和能源发展的需要，我国的能源法律体系可以有一个基础法即将来要制定的《能源法》，它是我国能源法律体系的纲领性法律， 以及其他能源单行法律和能源利用、管理法律。能源单行法律包括已经制定的《电力法》和《煤炭法》，以及将要制定的《风能法》、《太阳能法》和《核能法》等等。随着社会经济的不断发展，将来我国能源法律体系的完善也可以在这这体系内，在基本法能源法的规划之下不断的发展完善。

（一）能源法中关于能源开发企业的环境保护义务的确认

从前面的分析过程中我们可以看出，我国能源法律体系中关于能源开发企业的环境保护义务的相关立法规定是缺乏的，能源开发企业在我国的比重越来越大，地位越来越重要，若能对他们的能源开发利用活动加以规定，我国能源开发利用率则将大大提高，减少对环境的污染，也就避免了一些环境问题的发生。

从公开后的《能源法》征求意见稿中第一百二十二、一百二十三条可以看到，对高耗能企业的信息进行强制公开，能源主管部门应当按照有关能源政策和技术经济标准，公布重点高耗能企业名单，要求其报告用能情况并向社会公布。通过向社会公开，保证公众的环境知情权，使高耗能企业受到公众的监督。对于重点能源企业的监管方面，在关系国家安全和国民经济命脉的能源领域从事能源开发利用活动的企业，应当承担相应的社会公共责任，不得滥用垄断或者支配地位损害国家和公共利益。例如电网企业，尽管《节约能源法》、《节约用电管理办法》等法律法规已经涉及到了电网企业电力需求侧管理的内容，但从企业自身的利益角度出发，一般没有政策和法律的积极支持，企业内部不是很愿意去实施需求侧的节能管理。电网企业作为国有重点骨干企业和电网经营企业，其开展节能管理措施的典型特征是讲政治、顾大局，主动承担社会责任。但是目前，国资委为中央企业经营业绩的考核中企业利润和资产增值率是主要考核指标。追求利益是企业存在的生命，电网企业实施节能措施对于企业本身当前利益来说是影响其企业获利的，因此企业潜意识里认为他的市场工作因受制于客观环境而无能为力，把用电节能工作看作是社会、政府或是用户的事情。因而若制定《能源法》过程中考虑到该利益冲突，那么电网企业的节能管理将会得到更加有效地实施。

当然，只规定对企业的要求，没有相应配套的责任规定，那么《能源法》即使得以实施，效果也将大打折扣。从责任方面来说，可以分为对一般能源企业和特殊能源企业的责任。在一般能源企业上，应考虑对其定期检查能源开发利用状况和生产经营活动，而一般能源企业也必须有着相应的报告义务，积极配合有关主管部门的检查工作，严格依照程序，若妨碍或者不配合行政机关履行监督检查法定职责的；妨碍或者不配合行政机关所采取的应急措施的；提供虚假的或者隐瞒重要事实的报表、报告等文件、资料的；未按照规定进行信息披露的情况，都应承担法律责任，除此之外，还有着实体义务，即不得为了企业自身利益，违反环境保护法律法规，超标排放污染物或者严重污染环境。在特殊能源企业的责任上，可以除了最基本的信息公开，承担能源普遍服务义务以外，通过公布具体的能源企业名单，严格规定其环境保护义务，加强与环境保护法的制度衔接，秉持整体环保观念与统一法治理念，促进能源开发利用与生态环境保护协调发展。这就直接要求了能源开发企业不断改进技术，提高能源资源利用率，减少污染物排放，采取改善管理和综合治理的措施，积极治理已有的环境污染，预防潜在性环境污染破坏，进而促使整个能源行业的发展方式转变为低碳能源替代高碳能源，使经济结构由高耗能高排放向高效率低排放转变。

（二）关于环境保护义务的落实

我国的规划环境影响评价的程序过程中规定，综合性规划的编制机关，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章和说明，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。对未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。专项规划的编制机关，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。但在责任部分，却缺乏具体的法律责任。

2012年修改的《清洁生产促进法》明确企业实施清洁生产的措施和责任是清洁生产立法的另一项重要任务，对生产经营者实施清洁生产的要求，分为指导性、自愿性和强制性规定三种类型。新建、改建和扩建项目的环境影响评价，使用清洁生产技术、工艺和设备，产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响等等这些方面都做了规定。却也是在执法方面有所不足。

一个法律能不能很好地被落到实处，关键在于有没有建立相应的执法机制。《环境保护法》、《电力法》因为有一个执行团队，政府或企业出于自身需要会比较好的贯彻落实。而《环境影响评价》虽在一定程度上取得显著的效果，却也因为没有相应的执行团队，一直未能得到很好的实施。中国要制定《能源法》，建立对应的执法机构是非常关键的。中国没有一个独立而全局化的能源管理机构，是影响能源各系统协调运行的重要原因。我国在历史上也曾经成立过“能源委员会”和“能源部”，但是在政企不分和条块分割的计划体制下，未能很好地开展工作。但是，经过多年的体制改革，政企已经全面放开，而且越来越多的企业已经从传统意义上的行业化企业转变为综合能源公司。但在计划经济解体后，市场经济建设的进度未能迅速衔接，造成了我国能源的各行业之间缺乏协调机制的矛盾越发突出，最近再次出现的“煤电之争”就是一个很好的例子。中国的能源已经成为一个全球化的问题，国际机构和各国政府也因为中国没有能源主管机构而出现沟通不顺的问题。因此，制定《能源法》需要中国尽快建立相应的执法机构--能源部（委），必须做到毛主席说的“组织落实”，需要建立一个能够对中国能源全面担负起责任的行政管理部门，以保障《能源法》的顺利实施。这样才能对能源企业进行监督管理，使其既有法可循，也做到执法有效。借鉴国外的各种环境保护措施，对我国《能源法》的立法的启示。

1.明确能源法的立法原则和发展方向

能源法的基本原则，是指能够体现那些科学发展观和资源节约、环境友好型社会理念的，能够充分反映能源法律规范所调整的社会关系的各个环节的客观要求，并对所有的能源社会关系和能源法律法规具有普遍指导意义的一般规则和准则，具有高度慨括性和准则性。

（1）能源安全原则

安全原则是能源法的基本价值追求，是法律价值实现的前提，作为世界第二大能源生产和消费国，我国能源安全问题是关系到国家安全的重大战略问题。能源安全是能源法必须考虑的核心价值，它必然是我国能源法首要考虑的指导原则。能源安全是我国能源法的“帝王原则”，其他原则都可以被其所覆盖，或者成为其侧面。¹⁸国家的能源政策、能源战略目标以及能源法律规范和法律制度，都应该在能源安全的价值引导下进行具体的制定与设立。相对于军事安全或国防安全等传统安全而言，能源安全属于国家安全中的非传统安全的范畴，非传统安全的提出是安全思想领域的一场革命。

目前对能源安全的内涵，我国学界虽然有差别，但是意见日趋一致。一般认为，能源安全是指实现一个国家或地区国民经济持续发展和社会进步所必需的能源保障的一种状态，它不仅包括能源供应的安全，也包括对由于能源生产与使用所产生的环境污染的治理，即能源安全是能源供应安全和能源使用安全的统一。

我国能源安全面临着严峻的挑战，目前存在着诸如结构与总量、供应与需求、资源管理与产业管理、国内供应与国际供应等矛盾，为此，应转变经济增长方式，提高资源利用效率，发展可再生能源，降低对石油的依赖度，加快能源战略储备建设，建立能源安全保障体系，建立能源应急制度和安全预警制度，正确处理政府与市场的关系，建立健全保障能源安全得法律体系，而《能源法》都应围绕着能源安全来安排制度，作出规定。

（2）能源可持续利用原则

能源可持续利用是可持续发展观的重要组成部分，可持续发展的目标之一，就是要解决资源分配不公的问题，实现地球有限资源的最佳配置，达到资源环境在代内和代际的公平，极大提高资源配置效率。能源可持续利用是可持续发展观在能源领域的体现，是在能源消耗和经济增长的矛盾中寻求的一中平衡。对于可再生能源而言，可持续利用是指保持能源在最佳再生能力前提下的利用；对于不可再生能源，可持续利用是指保存和不以使能源耗尽的方式，对其加以利用。对于煤炭等传统能源，要提高其资源能源利用率，加强能源资源的循环利用，应尽可能用可再生资源来代替不可再生资源。我国先后制定了《节约能源法》、《煤炭法》、《电力法》等几部主要的能源单行法，受时代的局限，立法中均未提出“可持续发展”的内容，因此，能源单行法的知道思想有待重新定位，而正在制定之中的能源基本法应成为我国能源可持续利用的重要保障。

（3）节能与能源效率原则

节能与能源效率原则是指节约利用与合理利用能源，提高能源的使用效率，以最小的能源成本获得最大的经济效益。

世界各国都已经充分意识到节能与能源效率的重要性。研究表明，自20世纪90年代后颁布的所有节能立法都集中于能源效率促进的措施。特别是西方发达国家大都制定有完备的节能与提高能源效率的法律法规，并在政府机构中设置相应的节能部门管理节能工作。

我国长期沿袭粗放型经济增长模式，能源利用效率低、耗能高、浪费大，而我国又是一个人口众多、能源短缺的发展中国家，要解决能源问题，实现经济社会的可持续发展，根本途径在于坚持开发与节约并举、节约优先的方针，大力推进节能降耗，提高能源利用效率。能源效率问题是能源法律政策的核心组成部分，节能需要强有力的法律保障，2007年我国新修订《节约能源法》，使节约能源的内涵得到进一步深化，节能与提高效率也应成为我国能源法的核心理念之一。

（4）能源与环保协调原则

能源与环境之间存在着相互协调、相互影响的关系，能源既是经济又好又快发展的物质保障，又是主要的环境污染源。我国仍然面临着严峻的能源与环境方面的挑战。我国经济高速发展的背后是由能源系统做支撑，以牺牲环境作为代价。从能源的角度来讲，我国对能源的依赖程度达到了前所未有的高度，给生态环境带来了巨大的压力；从环境的角度来说，由能源开发与利用引起的环境污染已达到我国难以承受的地步。要防治环境污染，就应使能源与环境法律制度协调起来，使尚未出台的基础性能源法与现行的环境保护法相衔接。

2.制定科学的法律制度，加强能源法的可操作性

英国的强制配额制度是指一个国家或地区，用法律的形式强制性规定新能源发电在总发电量中所占的比例，即明确新能源在全部能源消费中的份额比重，并将这一责任强制性地落实到能源供应商或能源销售商，甚至能源消费大户身上。对能源供应商而言，就是要求他们生产一定比例的新能源，对能源销售商而言，就是他们在销售的能源总量中新能源必须占据一定的比例，对消费大户来讲，就是要求他们在能源消费者使用一定比例的新能源，而不需要政府，这样便产生交易，从而形成基本的新能源交易市场。

德国的强制购买制度，也称固定电价制度，规定可再生能源的价格或定价方式，要求能源供应商按照规定的价格购买能源生产商的生产的新能源产品，同时还要求各个能源供应商之间费用均摊，承担共同的和均衡的责任。基于上述分析，可以得知强制配额制度通过政府干预，强制实行新能源的交易从而形成新能源的交易市场，所以发展的动力来或动力因素取决于完善的市场运作机制。固定电价制度则是通过价格固定的方式，给投资者一个明确的价格信号，投资商作为市场主体发展新能源，所以固定电价制度发展的积极性主要来于投资商。

我国《可再生能源法》修正案第14条明确规定；国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。通过该款清晰可见我国采取的是一种配额制度，即国家通过法律的形式强制性规定可再生能源发电在总发电量中所占的比例。但对于其中几个问题仍要认真思考：第一，如何确定可再生能源的目标总量；第二，新能源产业市场化仍不成熟，更多的政府的参与，所以强化其市场的基础性作用才能有效的开展配额制度工作；第三，由于政府只规定总量，并没有具体落实到哪一种新能源，新能源的品种繁多，发展成本也亦不同，那么对于相当多的企业为了完成“配额”而去发展成本相对较低的新能源，如此导致新能源市场最终单一化，无法形成多元化的新能源市场。因而能源法的制定就应充分考虑着以上几个方面，借鉴英国和德国的强制配额和强制购买制度，结合我国具体国情以及能源资源分布状况，运用市场和政府相互促进的手段，使能源长远发展。

3.确定我国能源争端解决机制

德国的能源法律较为完备，对不同性质的能源争端均做出了区分，界定了民事争端和行 政争端的范围，并对不同性质的争端规定了不同的争端解决程序。这一界定可以明确能源争 端的性质，对化解能源纠纷无疑更具操作性和可行性。我国的能源法对于能源争端解决方面 的规定是很薄弱的，对于可再生能源领域的纠纷就更无细致的规定了。因此，笔者认为，我 国可以明确各争端的性质，在能源纠纷领域除了采用诉讼的手段解决争端外，还可以采取仲裁、调解等多元化的争议解决方式来替代诉讼手段，从而灵活的解决能源争端，节约当事人的时间。 与此同时，能源的发展多涉及国家利益，一旦发生能源事故，那么对国家的危害是不容忽视的。在我国，大多数能源开发利用企业为国家垄断企业，如生物质燃料运用过程中的中国石油、中国石化等企业，如果是因为企业自身或国家主管机关的失职行为引起的事故，这时应借鉴德国的立法经验，追究国家的责任，确保当事人的利益不受损。我国正处于大力发展可再生能源的时期，积极发展可再生能源对于构建合理的能源结构，维护能源安全，保障生态环境，实现经济社会的可持续发展具有重要的意义。所谓“他山之石，可以攻玉”，德国完备的可再生能源立法为我国可再生能源发展道路上所遇到的种种问题提供了解决的模式，完善我国的能源立法。然而，每一种法律成熟的背后必有其适合生长的土壤，因此，我国在借鉴德国可再生能源立法过程中的经验时切忌照搬照抄，要根据我国自身可再生能源发展特点，择取有利的内容进行吸收改良，这样才能保证我国可再生能源法的有效实施和能源市场的有序发展。

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