内容提要：中国正在努力建设“资源节约型”社会，节约能源与减少污染物排放是伴随经济发展全过程的问题，在现阶段尤其具有现实的紧迫性，节约能源不仅是为了节约开支，更体现着对环境的保护和生命的关爱，而节能的重要推动力即是不断完善的法律法规与政策。本文旨在对国内外与节能相关的法律与政策作出梳理，并提出完善节能领域法律法规的建议。

关 键 词：节能；能源立法；国外经验；完善节能法律

一、我国节能领域法律的发展历程

我国有组织地开展节能从1979年开始，当时经济加速发展，能源严重短缺，能源成为国民经济发展的瓶颈，节能因此受到重视，在计划经济背景下，指令性规定是当时节能工作的主要依据，如1982年国务院批转和颁布《关于按省、市、自治区实行计划用电包干的暂行管理办法》、《征收排污费暂行办法》，行政法规和规章成为法律调整的主力军。1987年《民用建筑节能设计标准（采暖居住建筑部分）》实施后，民用建筑节能开始受到各地主管部门的重视。随着党和国家对环境保护工作提出了更高的要求，有关节能减排的法律规范体系逐步向全面、科学的方向发展，在节约能源、能源利用、环境污染治理等诸多方面出台了基本法律，《中华人民共和国节约能源法》以法律的形式明确“节能是国家发展经济的一项长远战略方针”，为中国的节能行动提供了法律保障。同时，政府开始尝试基于市场的节能管理制度，在节能技术推广、能源定价机制、产业调整等众多领域综合调整。我国的节能法律法规体系正在可持续发展战略的指导下逐步完善，基本框架已经形成。

《节约能源法》强调参与节约能源的法律关系各主体具有保护能源、节约能源、保护环境的责任，该法第9条明确规定任何单位和个人都应当节能，其配套法规包括《节能产品认证管理办法》、《重点用能单位节能管理办法》、《民用建筑节能管理规定》等，使节能工作有法可依。其他单项法律中也有涉及能源节约的规定，如《中华人民共和国水法》第8条“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会” ，《中华人民共和国建筑法》第4条 “国家支持建筑科技研究，提高房屋建筑设计水平，鼓励节约能源和保护环境”，《公共机构节能条例》则要求国家机关、事业单位和团体组织提高能源使用效率。大量的地方性法规也对能源节约作了规定。浙江省、甘肃省、四川省、湖南省、湖北省、北京市等都制定了本地区的《实施＜中华人民共和国节约能源法＞办法》；江西省、江苏省、云南省、上海市、天津市等地区制定了《节约能源条例》；甘肃省、湖南省、安徽省等制定有《农村能源建设管理条例》；北京市等地区制定有《建筑节能管理规定》；四川省即将出台新的《节约能源条例》。

二、我国节能领域立法现状评析

我国在能源节约立法方面取得了一定的进展，但其与建设资源节约型、环境友好型社会对能源节约立法的要求相比，还有较大的差距。总的来说，普遍存在的问题包括：监管机构不明确，法律的可操作性不强，侧重于工业节能而民用节能重视不足，强调刚性的行政管制而经济刺激、行政指导等手段规定极少，与相关法律尤其是上位法的衔接不足。

（一）能源节约法律法规不完善

我国至今没有一部像美国新能源法一样起统领全局作用的能源基本法，导致国家长远的能源战略及其系列政策不能系统地上升到国家意志高度，无法体现在严谨的法律条款中。诸如《节水法》、《节约石油法》等还处于立法空白，能效标准制定工作滞后，尚未颁布机动车燃油经济性标准，大部分工业用能源设备（产品）没有能效标准。

（二）现行法律可操作性较差

我国长期以来在立法技术上坚持“宜粗不宜细”的原则，导致能源节约法律中原则性条款过多，具体的可操作条款少，导致法律存在漏洞和解释上的歧义，造成人们无法清晰无误地理解法律、遵守法律，也不利于政府部门依法行政和开展有效监督。由于条款过于抽象，法律颁布后需要制定相当数量的配套法规才可能具备可操作性，但配套法规的制定往往不及时，形成法律滞后的客观局面。

（三）政策与法律界限不清，法律的作用被弱化

在能源节约法制的建设过程中，许多领域还处于立法空白，为了适应能源节约开发利用的需要，我国政府出台了大量的政策性文件。这些政策性文件在一定时期内确实起到了较好的引导规范作用，但由于大量的政策代替了法律法规，使得本应由国家法律来规范的问题，只能用政策来加以引导，导致法律在一定程度上被弱化。当国家进入法制社会后，需要将适用的政策及时上升为法律，将不适用的政策及时淘汰、废除。

（四）缺乏有效的节约能源激励机制

由于节能具有外部经济性，存在着市场失灵的现象，需要政府进行干预和管理。在某种程度上来讲，必须由政府来主导，通过政府采取有效的经济激励政策，鼓励节能投资和技术创新，促进节能产业的发展。我国的实际情况是，缺乏专门针对能源节约的经济激励政策。

三、可予借鉴的国外节能法制

（一）德国：综合性的能源立法

德国一直重视能源节约和能源效率的提高，并制定了完备的法律。1976年制定《建筑物节能法》，1977年制定《建筑物热保护条例》，提出了详细的建筑节能指标，1978年制定了《供暖设备条例》，1981年制定了《供暖成本条例》，2002年颁布《节约能源条例》，对新建建筑、现有建筑和供暖、热水设备的节能进行了规定，制定了新建建筑的能耗新标准，规范了锅炉等供暖设备的节能技术指标与建筑材料的保暖性能等，按照《条例》建筑的允许能耗要比2002年前的能耗水平下降30％。鉴于热电联产是提高能效、节约能源的重要技术，2002年还颁布了《热电联产法》，专门就企业和政府在促进热电联产上的责任和规则进行了规定。

德国注重能源立法的灵活性，根据情况的变化及时进行修改。新《能源经济法》1998年颁布以来，已经进行了两次修改，每次修改的幅度也较大。1976年《建筑物节能法》颁布以来相关立法也经过多次修改，平均三四年就要修改一次，每次修改都将节能指标进行提高。德国能源立法同时注重可操作性，在法条中提出具体的量化指标，以此保证法律的具体化。如《可再生能源优先法》中，详细地对水力和填埋场、矿山、垃圾处理场气体发电(第4条)、生物质能发电(第5条)、地热发电(第6条)、风能发电(第7条)和太阳辐射能发电(第8条)的补偿价格进行了规定。反观我国现有的能源立法，偏重原则化，可操作性不强，在实践中难以有效地发挥作用，应注意借鉴德国的相关经验，增强能源立法的灵活性和可操作性。

（二）日本、法国：加强重点耗能工业企业的能源管理

国外有关工业节能方面的政策大多瞄准用能大户或高耗能行业。1998年日本修改后的《节能法》对重点用能企业的责任做出了严格规定，将年消耗燃料300万L标油或1200万kWh以上电力的作为一类重点用能单位，年消耗150万L标油或600万kWh以上电力的作为二类重点用能单位，并要求重点用能企业必须配备专职能源管理人员，每年向通产省及相关部门报告能耗状况，如不能按期完成节能目标、又提不出合理的改进计划，主管部门有权向社会公布，责令其限期整改，并处以一定的罚金。在法国，年耗能5000TOE（油当量吨）以上的1500个用能单位被列为重点用能企业，这些企业要向政府做出“自愿”节能保证，并通过中介组织向其推广节能措施。

（三）制定激励工业节能的财政税收奖罚的经济政策

国外促进工业节能的税收和财政经济政策主要有两类，第一类是税费政策，目的是增加能源利用的成本，包括开征能源或与能源有关的CO2税、污染罚款、公共效益收费等，目前开征能源及CO2排放税的国家有捷克、丹麦、芬兰、法国、德国、意大利、荷兰、挪威、瑞典、瑞士和英国等，税收一般用作引导节能和提高工业企业能效水平的工具；第二类是财政政策，目的是降低提高能效的成本，政策措施包括：赠款和补贴、补贴审计、贷款(包括公共贷款和创新基金)、特殊技术的税费减免等，如美国目前采取的财政激励政策有现金补贴、税收减免和低息贷款等。

（四）研发能源节约技术，广泛推广节能产品

国外的工业节能措施十分注重提高能源使用效率以节省能源。德国政府努力推动能源公司实施“供热供电结合”，鼓励能源公司将发电的余热尽可能用于供暖，提高能源使用效率。开发矿物能源发电技术是提高能源使用效率的另一个重点，德国不断开发新的矿物能源发电技术，如高压煤尘焚烧技术、煤炭汽化技术等，使矿物能源发电效率不断提高。1999年，德国电力生产部门传统矿物能源的平均有效利用率为39％，在采用新技术后，这一比率如今已达到46％，预计到2020年将进一步提高到55％。美国的做法则是大力发展节能产品，广泛推广高效节能设备，20世纪70年代中期以来全面推广节能电机，与原有电动机相比，节能电机的效率要高4.5％-7％，每年可减少电费4％-8％，损耗费用减少37％。

（五）在建筑领域推行节能政策

美国2003年出台《能源部能源战略计划》将“提高能源利用率”上升到能源安全战略的高度，为鼓励使用节能设备和购买节能建筑，美国对新建节能建筑实施减税政策，凡在IECC标准基础上节能30％以上和50％以上的新建筑，每套房可以分别减免税1000美元和2000美元；各州政府还根据当地实际情况，分别制定了地方节能产品税收减免政策。作为能源匮乏的国家，日本早在1979年就颁布实施了《节约能源法》，并分别于1998年和2002年进行了修改，《节约能源法》对办公楼、住宅等建筑物提出了明确的节能要求，制定了建筑物的隔热、隔冷标准。加拿大政府对建筑节能非常重视，有一套严格的行政立法和技术法规，从房屋建筑设计、施工、材料、设备等各个环节大力进行建筑节能的科学研究和推广应用工作，取得了显著的节能效果。

（六）注重产品的生态设计    

2005 年7月，欧盟颁布《用能产品生态设计指令》，该指令基于生态设计理念，要求制造商对产品进行“环境化设计”，使产品在生命周期内的成本和环境影响最小化，以尽可能少的材料、能耗提供尽可能多的产品和服务，减少浪费。用能产品在生产、配送、使用、废弃阶段都会对环境造成若干影响，如能源资源消耗、产生毒性废弃物等。德国环保署认为，超过80%的环境影响与产品设计有关，若能在产品开发阶段就考虑环境影响，将大大改善产品的环境绩效，解决目前能源、材料消耗快速增长的问题，从而推动可持续发展。《生态设计指令》共有27个条款和8个附件，包括实施措施、符合性声明、加贴CE 标志的相关事宜及监管措施。《指令》对完善我国节能法律体系具有借鉴意义，我国也应将生态设计原则作为环境法律的原则之一，在条件成熟时及时制定用能产品生态设计法。

四、完善我国节能法律的构想

（一）从国际比较的经验看，节能领域取得明显成效的国家都设有专门的管理机构，政府在节能领域的职能不断得到强化，我国也有必要设立专门的节能管理部门，并在省、市设立相应的管理机构负责地方事务。节能法律体系应当是一个综合性的规范体系，需要一些其他制度进行辅助，大致可以包括六方面：强化节能目标责任评价考核，建立政府节能工作问责制；加强节能技术开发和推广、奖励、服务制度建设；建立健全项目节能评估审查和环境影响评价制度；建立和完善节能指标体系、监测体系和考核体系；强化重点领域、重点行业节能制度建设；推行节能全民行动制度建设。

（二）制定并实施强制性、超前性的能效标准，包括主要工业耗能设备、家用电器、照明器具、机动车等能效标准。组织修订完善主要耗能行业节能设计规范、建筑节能标准，加快制定建筑物制冷、采暖温度控制标准，机动车燃油标准和经济性限制标准，建立和实施机动车燃油经济性申报、标识、公布制度。

（三）近年来，国家针对节能规定了约束性的指标，如何实现则是中央与地方都极为关注的问题，如果只是遵循行政手段来实现指标，既不符合法治精神，也难以向不落实指标的人追究法律责任。

对政府而言，承担节能责任的依据是《节约能源法》第7 条：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当加强节能工作，合理调整产业结构、企业结构、产品结构和能源消费结构，推动企业降低单位产值能耗和单位产品能耗，淘汰落后的生产能力，改进能源的开发、加工、转换、输送、储存和供应，提高能源利用效率。”在我国，上级政府对下级政府下达节能指标可以采取行政命令的方式，由于具有行政上的隶属关系，在下级政府未达到指标时，上级可以对其进行责任的追究。

节能指标的最终实现必须依靠经济社会活动的主体特别是企业，将下达的指标分解落实。但由于政企关系已由过去的直接管理转为宏观控制，政府一般不直接给企业下达指令性任务，即使下达也要通过法定程序，在节能指标的设计方面就可以参照企业排污指标的立法——依照我国《标准化法》和《环境保护法》，排污标准是强制性标准，2006年8月国家环保总局颁布了《国家环境保护标准制修订工作管理办法》，为环境标准的制订和修订规定了具体的程序和要求，污染物总量控制和排污许可制度则在《水污染防治法》和《大气污染防治法》中都有体现。在节能指标之外，节能需要逐步推广用能单位能源审计，由第三方依据国家有关节能法规或标准，对企业能源利用的物理过程和财务过程进行检验、核查和分析，提高用能单位的能源管理水平，如北京市计划分阶段对年综合能耗5000吨标准煤以上的数百家重点用能单位开展能源审计工作，对未完成节能考核目标、能源利用状况报告审核不合格的重点用能单位实施强制能源审计，并为用能单位开出“节能处方”。

（四）节能主体的法律责任

法律的贯彻落实主要看法律责任的设计，以《民用建筑节能条例》对建设单位法律责任的规定为例“明示或者暗示设计单位、施工单位违反民用建筑节能强制性标准进行设计、施工的；明示或者暗示施工单位使用不符合施工图设计文件要求的墙体材料、保温材料、门窗、采暖制冷系统和照明设备的，由县级以上地方人民政府建设主管部门责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款”，可以看出我国处罚的标准还是过低，对于房地产开发单位而言20万元的罚款微乎其微。

我国东部某省曾将市、县政府主要负责人作为本地节能减排的第一责任人，企业主要负责人则作为本企业节能减排的第一责任人。一方面加强对能源消费及生产运行情况的跟踪监测，控制高耗能、高排放企业用电，对单位产品能耗超限额标准和违规使用落后用能设备的企业，实施惩罚性电价和淘汰类差别电价；另一方面采取综合措施，拆除落后产能主体设备与生产线，拓展节能空间，倒逼高耗能行业能效水平提升。但是该地区采取的主要是行政指令的形式，如何进行法律条文的设计仍然值得研究。

（五）在建筑节能领域做好文章

随着城镇化建设的高速发展，我国的建筑能耗逐年大幅上升，达全社会能源消耗量的32%，加上每年房屋建筑材料生产能耗约13%，建筑总能耗已达全国能源总消耗量的45%。与之形成对比的是，我国公众的住房要求仍然停留在高大全的标准，对住房面积一味求大、配套设施一味求全，对建筑的能源消耗却缺乏了解。建筑领域存在非常大的节能空间，我国应当大力发展绿色建筑、普及节能理念，提高住宅建设“节能、节地、节水、节材”的水平。

目前我国的建筑节能法规还存在不足，在节能建筑的实施过程中缺少评价标准与监管手段，虽然已制定了相对完善的建筑节能标准体系，但对于建筑节能检测标准、既有建筑节能改造规程以及加强外保温墙体、倒置屋面等标准规程，还需借鉴国外经验以逐步完善。以美国为例，其节能法规对新建建筑推行系统的市场准入制度，实现了新建建筑从设计到施工直至验收的全程监督和管理——新建建筑工程必须做节能耗算，建筑施工前设计方案必须通过有关方面的审查批准，建筑验收时需要实施能源审计项目，对建筑运行中的能耗进行能效诊断和检测。

要完善中国的节能建筑法律法规体系，需要制定针对不同地区、不同建筑类型的绿色建筑标识评价细则，研究制定医院、社区以及特殊建筑物的绿色建筑评价细则，制定专门针对节能建筑的税收、贷款、财政等经济激励条款，促进合同能源管理制度的发展。与此同时，要推广绿色建筑能效标识制度，标明商品住房的能源消耗指数等，为消费者购买建筑产品提供必要的信息，引导消费者选择高能效产品，这一制度也是解决建筑节能市场中信息不对称的有效手段。

参考文献

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