内容提要：当前我国面临严峻的能源发展形势，国家审时度势提出了“能源消费革命”的号召，健全的法制是保障这一进程顺利开展的重要前提。本文以美国、日本、德国为例介绍发达国家新能源和节能法律制度，并对我国现行的法律法规进行梳理，在与他国能源法律体系比较基础上，归纳出我国现行能源法律制度的不足之处，并提出政府、社会、个人多层面促进能源消费革命的改进建议。

关 键 词：能源消费革命；新能源；法律保障

一、背景

2012年10月，胡锦涛总书记在党的十八大报告中，第一次提出“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。”^[1]这是“能源消费革命”新名词第一次出现在中央重要文件中，为未来中国的能源消费革命指明了方向，具有重大的理论和现实意义。2013年1月30日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署控制能源消费总量工作，指出要立足于转方式、调结构，充分发挥市场机制作用，优化产业结构和布局，推动能源生产和消费革命，加快形成能源消费强度和消费总量双控制的新机制。^[2]这是“能源消费革命”这一名词从一种理念落实为具体的工作任务，是“能源消费革命”的又一重大进展。新一届政府更是要求把完善法律法规和标准作为“能源消费革命”的重要保障。而能源消费革命的核心一方面在于从调整结构的角度增加可再生能源消耗的比例，另一方面在于从减少能源消耗总量的角度节约能源。两方面相关的法律保障尤为重要，但总体而言，我国能源法律体系还很不健全，为了实现“能源消费革命”的目标，有必要对我国的能源法律体系进行更新和完善。

二、发达国家新能源和节能法律发展经验与特点

美国、日本、德国是发达国家中国内生产总值最高的三个，分别居世界第1、3和4位，同时也是发达国家中能源消耗最多的三个，分别居世界第1、3和8位。^[3]因此，本文以美国、日本、德国为例对发达国家新能源和节能法律体系进行介绍。

（一）美国新能源和节能法律发展经验与特点

美国新能源和节能立法的一大特色之一就是综合立法。美国存在一种被某些中国学者称为“大型综合性法案”^[4]或者“法典式”立法^[5]的规模庞大^[6]的法案，对能源的各个方面都有规定，其中既包括宏观能源政策，又包括具体能源制度；既包括传统能源，又包括清洁能源；既包括能源生产环节；也包括能源消费环节的节能制度。因此，《2005年能源政策法》等综合法案不仅是能源基本法，还是新能源法，又是节能法，这是美国较为独特的制度，在其他国家并不多见。

美国大规模地制定清洁能源法律法规始于1973年石油危机之后，美国国会和联邦政府相继出台了一系列促进清洁能源发展的法律法规，主要有《1978年公用事业管制政策法》、《1978年能源税法》、《1990年大气洁净法》、《1992年能源政策法》、《2005年能源政策法》等。

1978年出台的《公用事业管制政策法》，解除了对非公用发电业的管制，允许小型电厂利用可再生能源并网发电，为可再生能源发电技术和化石燃料发电技术的公平竞争创造了条件。随着美国电力市场的不断发展，该法最终被《2005年能源政策法》所取代。1978年出台的《能源税法》，通过多种税收优惠政策鼓励公司企业及个人使用可再生能源，如对使用太阳能、风能等可再生能源的家庭，其相关设备费用的20％-30％可以用来抵缴个人所得税；对使用可再生能源公司企业，其设备费用的25％可以用来抵税等。1990年出台的《大气洁净法》是《1977年大气洁净法》的修正案，其主要目的是减少大气污染，强行控制二氧化硫和氮氧化合物的排放，从环保的角度促进了清洁能源的开发利用。该法的出台迫使电力公司在减少传统高污染能源消耗的同时，加大对清洁能源的使用。1992年出台的《能源政策法》，旨在重建美国能源市场，内容包括鼓励国内石油生产、强制采用替代燃料以及提高能源利用效率等，并在可再生能源领域设立了若干鼓励政策，如对太阳能、地热、风能等可再生能源项目实施减税政策等。^[7]

在节约能源方面，1975年美国政府发布的《能源政策与节能法案》 规定了家用电器主要产品效能的原则性指标和节能标志。1976年政府发布了《国家节能与政策法案》。1979年政府颁布《紧急能源节约法》。1987年美国政府颁布了《国家电器节能法案》对13类家用电器产品提出了明确的能效指标有效期。1992年美国国会又通过了《节能政策法案》。^[8]

2005年出台的《能源政策法》旨在减少美国对国外能源的依赖，解决美国国内能源价格高涨等问题，确保美国未来的能源安全。该法是美国现行法中最重要的能源法之一，其中涉及到清洁能源领域的主要内容包括：提供税收优惠政策、鼓励公司企业开发可再生能源、要求联邦政府各部门使用可再生能源、资助相关技术研发等。^[9]而其中涉及节能的主要内容包括对联邦政府自身的能效规定、对低收入家庭的能效援助、对各州的节能要求、产品能效标准和标识、公屋能效、交通能效、电力能效、建筑能效、节能技术开发等领域都做出了规定，并规定了相应的经济激励措施，包括减税和担保贷款等。^[10]

《2009年清洁能源与安全法（草案）》如果获得正式通过，将会成为美国历史上在清洁能源和节能领域最重要的立法。与《2005年能源政策法》一样，《2009年清洁能源与安全法》也是大型综合性法案，同时包括清洁能源和节能两个方面的内容。清洁能源部分主要涉及综合能效和可再生电力标准、碳捕获与碳封存、清洁交通、州能源和环境发展基金、发展智能电网、输电方案、能源法的技术性修改、清洁能源创新中心、海洋空间方案等内容。该部分设定了一些具体的指标，如到2020年，大型供电商20%以上的电力供应应当来自可再生能源，各州15%的电力应该来自可再生能源。该部分对电动汽车、智能电网等也有规定。^[11]节能方面，主要包括建筑能效规划、照明和电器能效规划、交通能效、工业能效规划、合同式节能管理的改进、公共部门的能效等。草案制订了雄心勃勃的目标，到 2012年美国整个能源产品的能效至少每年要提高 2.5% ,并且每年能源效率提高的势头一直要保持到 2030年。^[12]值得注意的是，《2009年清洁能源与安全法（草案）》在获得众议院通过以后，已经正式被参议院搁置。^[13]因此，这部草案虽然具有很好的参考价值，但是它毕竟不是法律的一部分，其中提出的任何制度和目标都没有强制性。

综合以上的几部法案，我们可以发现美国在新能源和节能法律规制方面具有几大鲜明特征：

第一，这些法案都注意到政府自身在实施能源政策方面的表率作用。虽然美国并没有我国“模范先锋带头作用”这样的说法，但是无论是新能源还是节能方面法律都对政府提出了很高的要求。例如，《2005年能源政策法》（这是具有强制力的）要求到2013年政府自身能源消耗的7.5%来自可再生能源，^[14]而节能方面，政府建筑需要满足比民用建筑更高的要求，并且需要进行严格的能耗监测；政府采购中也必须采购节能产品。^[15]

第二，这些法案都注意采取强制性目标和经济刺激手段相结合的方式。无论是新能源领域还是节能领域，法案都提出了强制性的量化目标。例如，在新能源领域，《2009年清洁能源与安全法（草案）》要求到2020年，大型供电商20%以上的电力供应应当来自可再生能源，各州15%的电力应该来自可再生能源。^[16]在节能领域，《2005年能源政策法》规定，2006年，每个联邦机构建筑的能源强度（每平方英尺的能源使用）与2003年相比要降低2%，以后逐年进一步降低，到2015年要比2003年降低30%。^[17]在提出量化目标的同时，美国法案很注意采取多种多样的经济刺激手段鼓励和支持新能源产业和节能。《2005年能源政策法案》一方面为开发可再生能源的公司提供现金补贴，额度高达50亿美元；^[18]另一方面为清洁能源和可再生能源进行范围广泛的税收优惠，涵盖了化石燃料的清洁使用以及可再生能源的生产、消费的各个环节，并扩大了可再生能源的定义，增大了优惠的范围。^[19]类似地，法案对节能也采取了税收优惠。^[20]

第三，这些法案既针对行业部门，又注意一般公众的参与。除了针对能源产业链前端的能源生产行业和大型能源消费者外，法案注意到了数目众多的普通能源终端消费者在可再生能源和节能方面可能发挥的重要作用，针对一般公众制订了专门的规定。例如，在可再生能源方面，除了一般的税收优惠以外，《2005年能源政策法案》规定了电网收购政策，允许消费者将自己家中或企业内制造的可再生能源电力卖给电力公司，从而抵消从电力公司购买相同度数的电力。^[21]在节约能源方面，除了针对节能产品税收扣除以外，对提高自己住宅能效的居民也予以税收优惠。^[22]

第四，这些法案既注意现有技术的应用，又重视新技术的开发。除了以上对现有新能源和节能技术的推广以外，美国法律还对新的替代能源和节能技术的开发做了专门规定。《2005年能源政策法案》要求能源部对于那些避免、降低或者隔离空气污染物或温室气体的项目，以及使用新的、更佳的商业技术的项目必须提供其成本 80 %的贷款担保。符合条件的项目包括 ,能效终端使用技术，高效燃料交通工具的生产设备，高效电力系统技术以及燃料电池技术，等等。^[23]

从图一中可以看出，《2005年能源政策法》的颁布对美国太阳能和风能消费量的增加有显著的促进作用。其中美国太阳能的消费量在1996年达到一个高点后一度出现下降趋势，而2005年在法案的刺激下重新开始增长，到2011年比1996年高点还增长126%，从2005年到2011年年均增长17%。风能消费量从1998年才开始明显增长，其中从1998年到2005年年均增长24%，而在法案的刺激下2005年到2011年年均增长竟然达到42%，增速增加近一倍。由此可见，至少在美国，一项新的可再生能源法案的出台，对于可再生能源产业的发展具有直接而明显的刺激效应。

图一 1989年到2011年美国太阳能和风能的消费量变化情况^[1]

（二）日本新能源和节能法律发展经验与特点

日本虽然是传统的大陆法系国家，但是二战之后长期被美国占领，其法律制度在许多方面受到美国的影响。日本的能源基本法《2002年日本能源政策基本法》只有14条，^[2]与美国大型综合性法案形成鲜明对比。《2002年日本能源政策基本法》规定了制定该法的目的、该法的基本指导思想、适合环境的具体措施、市场机制的利用、国家的义务、地方公共团体的义务、事业者的义务、国民的义务、相关当事人的相互协助、法律措施等、政府向国会的报告义务、能源基本计划、国际合作的推进和能源相关知识的普及等内容。^[3]

日本的新能源立法开始较早，1980年，日本制定了《替代石油能源法》，该 法设立了“新能源综合开发机构”，开始大规模推进石油替代能源的综合技术开发。此后，日本于1997年4月18日制定了《促进新能源利用特别措施法》，大力发展风力、太阳能、地热、垃圾发电和燃料电池发电等新能源与可再生能源。同时，为贯彻实施《促进新能源利用特别措施法》，日本在1997年6月20日又制定了《促进新能源利用特别措施法施行令》，具体规定了新能源利用的内容、中小企业者的范围。^[4]此外，为促进新能源的利用，日本制定了《关于推进环保产品法》，为了增加电力行业新能源的利用，制定了《2002年电力事业者新能源利用特别措施法》并相继颁布了该法的《实施令》和《实施细则》。为了促进新能源的开发，制定了《2002年独立行政法人新能源产业技术综合开发机构法》，详细规定了新能源综合开发机构的目的、职责和业务。^[5]

日本在新能源方面的具体制度和美国非常类似，包括电力公司对新能源的使用配额义务及其罚则，政府采购新能源相关产品的义务和经济刺激、新能源技术的开发等等。^[6]

日本的节能法律体系以《1979年节约能源法（2006年第8次修改）》为核心，包括《1993年合理用能及再生资源利用法》、《1993年能源供需高级化法》《1993年节能和再生利用支援法》、《1998年应对气候变化法》等多部法律及政府部门制定的细则。^[7]

日本的节能法律制度中有些与美国非常相似，如建筑节能制度和针对汽车和电器的强制性节能标识制度。其中，针对办公设备的能源标识计划实现了和美国“能源之星”的互认。^[8]

日本具有特色的节能制度是“能源管理师”制度和“领跑者”制度。所谓“能源管理师”是指专门的能源管理人员，分为“管理师”和“管理员”两级，需要通过考试或者培训才能获得职业资格。根据企业类型和能源使用情况的不同，需要配备不同数目的管理师或者管理员。在企业中，能源管理人员负责维护与能源相关的设备，提出改进能源消费的方法，还可以监督与节能有关的所有业务。企业主必须尊重能源管理人员的意见，员工必须遵循能源管理人员的指示。^[9] “领跑者制度”是一项节能标准更新制度，《1979年节约能源法》1999年修正案中首次引入。该制度规定，推荐性的节能标准按照本行业中节能水平最高的产品——“领跑者”的水平制定，鼓励所有的产品向领跑者看齐，并通过节能标识体现产品的节能水平。五年后，该推荐标准即成为强制性标准，届时达不到该标准的企业就将被警告、通报、罚款，未达标产品也不得继续销售，同时制定新的推荐性标准。该制度激发了企业创新的内在动力，收到了非常好的效果。^[10]

（三）德国新能源和节能法律发展经验与特点

德国是典型的大陆法系国家，其法律制度在上个世纪成为许多其他大陆法系国家学习和参照的对象，我国也不例外。德国作为欧盟成员国，其能源法律体系需要符合欧盟法的要求。根据德国加入的欧盟相关条约，欧盟法律在法律位阶上高于成员国法律，构成上位法。因此，对于欧盟出台的新能源和可再生能源法律，成员国或必须直接遵守，或必须遵照欧盟法律进行相应的国内立法。^[11]欧盟开展了积极的新能源和可再生能源立法，并由此强力推动了包括德国在内的成员国的新能源和可再生能源立法。^[12]欧盟在能源领域的立法可以分为四个主要领域，分别是可再生能源和新能源、内部能源市场、节能和能效、气候变化。欧盟的法律分为两种，一种是直接适用的条例，另一种是需要成员国国内立法转化的指令。在欧盟指令规定的各个领域，德国都配套出台了更加详细更加具体的规定，这些规定构成了德国能源法律体系中单行法的主体。

欧盟在新能源的指令方面有3个，分别是《可再生能源电力指令》、《可再生能源交通指令》和《可再生能源指令》。《电力指令》对欧盟及成员国的可再生能源电力发展指标、可再生能源电力支持机制、行政程序、电网、可再生能源来源保证等方面做出了原则性规定，并设定了2010年的可再生能源电力发展指标。《交通指令》主要是对可再生能源占交通能源的份额设定了指标。遗憾的是，大多数成员国根本无法在规定的时间内完成指令的要求。2009年，欧盟改变了思路，制定了综合性的《可再生能源指令》并宣布在2012年1月1日废止《电力指令》和《交通指令》。《可再生能源指令》的颁布，意味着欧盟从分部门立法向综合立法的重大转变。^[13]

德国没有完全跟随欧盟这种政策转变，而是继续按照电力、交通和供热供冷三大领域进行可再生能源立法。^[14]在电力立法领域，早在1990年德国就制定了《1990年电力输送法》，采用了来自美国的固定电价制度。所谓固定电价制度，即前文所提及的电网收购政策，电网运营商不仅有义务接纳新能源和可再生能源电力并网，而且按固定电价收购新能源和可再生能源电力。^[15]该制度早期由美国的一些州所发明，直到美国《2005年能源政策法》才统一在全美国强制实施，^[16]而德国早在1990年就引入了这项制度，可见德国在可再生能源领域的前瞻性。2000年德国制定了《可再生能源法》并在2004年和2009年两次修订，对固定电价制度进行了进一步细化，形成了按照发电量、装机容量和装机时间三个指标确定固定电价的精确体系。^[17]

在交通立法领域，主要有《2006年生物燃料配额法》，其本质是对多部法律的综合性修正案。该法提供了对部分生物燃料的免税政策以及生物燃料占所有燃料比例的目标时间表。^[18]

在供冷供热领域，德国制定了《2008年可再生能源供热法》，确定了新建筑的可再生能源供热义务及其替代措施，以及对可再生能源供热的财政支持政策。^[19]此外，德国还单独为海上风电和生物质发电制定了部门规章。

在节能领域，欧盟也是采取部门分别立法的形式，先后制定了产品领域的《能源使用产品生态设计指令》、建筑领域的《建筑物能效指令》、工业领域的《热电联产指令》、交通领域的《轮胎燃油能和标识指令》以及综合性的《能源产品税收指令》和《能源最终使用效率和能源服务指令》。^[20]

德国国内立法也遵循这一思路，建筑领域有《1977年建筑节能法（2009年第4次修订）》及《2002年建筑节能条例（2009年第3次修订）》。工业领域有《2002年热电联产法（2009年修订）》。^[21]除此之外，德国还制定了综合性的节能法律，分别是《2002年节约能源法》和《2005年节约能源条例》。^[22]

综合以上几个发达国家的立法，我们可以清晰地发现，虽然这些国家国情不同（美国是能源生产大国，德国能源自给率较低，而日本能源缺乏），政治制度不同（美国和德国是联邦制，其中美国是总统制，德国是议会制，而日本是单一制），法律制度不同（美国是典型普通法系，德国是典型大陆法系，日本以大陆法系为主但是也大量借鉴了普通法系），能源法律体系不同（美国是大型综合性法案配合其他法案，日本是纯粹政策性法案配合单行法，德国是根据欧盟法分部门立法），但是落实到具体的制度层面，各国的差距却远远没有形式上那么大。

这三个国家的制度呈现出某些趋同之处，因此美国法律的某些特征也适用于德国和日本，例如强制性指标与经济刺激手段相结合、重视政府的作用尤其是政府自身利用新能源和节能的表率作用、不断更新节能标准、立法对象由企业向个人消费者扩展等。^[23]

三、我国新能源和节能法律体系发展情况

（一）我国可再生能源法律规制发展情况

我国的可再生能源法律体系以2005年通过，2009年修订的《可再生能源法》为纲领，在《水法》、《电力法》、《节约能源法》、《大气污染防治法》、《农业法》、《固体废弃物污染防治法》、《建筑法》中也有关于可再生能源的法条。

《可再生能源法》是目前专门指导我国可再生能源开发利用的法律，它的出台对我国可再生能源产业的发展具有重要意义。这部法律明确规范了政府、企业和公众等有关法律主体在可再生能源开发利用方面的责任与义务，规定了一系列重要的法律制度和措施，包括制定可再生能源中长期总量目标与发展规划，鼓励可再生能源产业发展和技术开发，支持可再生能源并网发电，实行可再生能源优惠上网电价和全社会分摊费用，设立可再生能源财政专项资金等。^[24]

在法规层次，我国和德国有些类似，立法较为分散。在电力领域，2006年发改委颁布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，该办法规定风电实施政府指导价，生物质能、太阳能、海洋能和地热能发电项目实施政府定价，从而建立了有中国特色的固定电价制度。2000年电监会制定了《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》，确立了可再生能源发电全额收购制度。《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》和《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》确立我国的可再生能源电价补贴制度。

交通领域，《发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》对生物能源实施补贴和税收优惠，《生物燃料乙醇弹性补贴财政财务管理办法》和《对利用废弃的动植物油生产纯生物柴油免征消费税的通知》分别对生物乙醇和生物柴油采取补贴和优惠政策。《车用乙醇汽油使用试点方案》《车用乙醇汽油扩大试点方案》规定了车用乙醇汽油的试点范围。

建筑领域，建设部和财政部联合或者单独发布了大量的规章文件，包括《可再生能源建筑应用示范项目评审办法》、《可再生能源建筑应用专项资金管理办法》、《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》等。这些规则的文件中主要确立了两个制度。一是可再生能源建筑应用示范制度。在全国范围内选取一定的区域进行可再生能源建筑应用的示范，以这些地区的示范效应带动全国可再生能源建筑的建设。二是可再生能源建筑应用资金补助制度，为可再生能源建筑应用进行定向的补助。也有少数文件提出了量化的考核标准，例如《财政部、住房和城乡建设部关于进一步推进可再生能源建筑应用的通知》第1条规定，“到2020年，实现可再生能源在建筑领域消费比例占建筑能耗的15％以上。”

（二）我国节能法律规制发展情况

在节能法律规制发展方面，《节约能源法》是我国在节约能源领域的基本法。2008年修订的《节约能源法》吸收了大量来自发达国家的先进制度，例如节能规划制度、节能目标和考核制度、公众参与、强制淘汰制度、节能标识制度、能源计量管理制度、建筑节能制度、交通节能制度、公共机构节能制度、节能产品采购制度、能源管理负责人制度、节能技术开发制度以及针对节能的财政补贴和税收优惠政策

以上制度能明显看到来自上述发达国家法律的痕迹，例如节能标示制度、公共机构节能制度原创于美国，能源管理负责人制度来自日本的“能源管理师”制度等。以《节约能源法》为核心，我国已经逐步形成了法律、行政法规、部门规章和规范性文件等不同层次的规范互相配合的节约能源法律体系。

在法律层次上，除了《节约能源法》以外，《清洁生产促进法》规定了高耗能设备的限期淘汰制度，《煤炭法》、《电力法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《可再生能源法》等法律也规定了一些和节约能源有关的条文。^[25]

行政法规和规章层次可以分为两种不同类型。一种是综合性的法规和规章，另一种是规范某一领域节能的法规和规章。综合性的法规主要有国务院在1986年颁布的《节约能源管理暂行条例》。虽然这部条例在1998年已经被《节约能源法》取代，但是在这10多年中，《条例》发挥了重要作用。《条例》对我国的能源关系体系、能耗标准、能源统计制度、工业用能、居民用能和技术进步都做出了规定，为我国节能法律奠定了基础。

除了综合性的法规和规则，我国还存在大量按照不同的用能部门而制订的法规和规章，主要分为电力、交通、建筑和电子产品四大领域。

电力领域节能的行政法规是2008年国务院办公厅出台的《国务院办公厅关于加强电力需求侧管理实施有序用电的紧急通知》，其中确立了电力领域节能工作的几大原则。第一是以煤定电；第二是节约用电，具体措施包括压缩高耗能、高排放企业和产能过剩行业用电，错峰用电和避峰用电，严格控制景观照明用电，限制娱乐场所用电，杜绝“亮化”工程等浪费现象；各级党政机关和国有大型企业要发挥表率作用，带头节约用电；保障重点用户用电等。

交通领域的节能法规中最重要的是2008年交通部颁布的《公路、水路交通实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》。这一规章建立了几个重要的交通节能制度，包括节能目标责任制和节能考核制度；交通节能规划制度；交通能源消耗报告统计分析制度；交通运输营运车船燃料消耗量限值国家标准制度；交通投资节能审查制度；交通节能技术开发制度；交通节能监测制度；和交通节能激励制度等。

建筑领域，公用建筑的节能制度在上述的《公共机构节能条例》第20条和地21条已经做出规定，例如规定对公用建筑进行节能审查，审查不通过不得开工建设。但是对于公用建筑的节能规定还是过于抽象。2008年国务院颁布的《民用建筑节能条例》中的“民用建筑”不是与“公用建筑”相对的概念，而是与“工业建筑”相对的概念，因此其适用范围广泛。《条例》第2条第2款规定，“本条例所称民用建筑，是指居住建筑、国家机关办公建筑和商业、服务业、教育、卫生等其他公共建筑。”因此公共机构的建筑和商业建筑也必须符合《条例》的要求。《条例》总则针对民用建筑节能规定了规划制度、标准制度、技术开发制度和经济刺激制度。分则按照新建建筑建设过程中的节能和节能配套设施的建设、既有建筑节能改造、建筑用能系统运行节能三个方面对于一些具体的措施进行了规定。工业建筑方面，2010年住建部印发了《绿色工业建筑评价导则》。但是该导则的性质是技术标准而不是法规，因此其中对制度的规定较少，而是通过引用大量的技术标准确立了针对不同行业的工业建筑确立量化的能耗指标。2012年11月，住建部又发布了《建筑能效标识技术标准》，今年3月1日开始实施，确定了建筑能效标识制度。在居民住宅方面，2006年发布了《住宅性能评定标准》。

终端产品领域，2004年发改委和质检总局联合发布了《能源效率标识管理办法》，确立了我国终端产品领域的能效标识制度。这一制度建立了《中华人民共和国实行能源效率标识的产品目录》。2004年以来，发改委等对《目录》不断增补，现在已经先后发布了10批目录，最新的第10批今年才开始实施。经过不断增补，目前《目录》已经涵盖了28个大类的终端产品。

四、我国新能源和节能法律体系存在的问题与建议

我国的法律从基本制度上看，已经基本和国际接轨。除了少数几个以外，美国、日本、德国的相关制度都多数通过法律或者法规规章引入我国。但是，某些制度引入得不完整，导致效果大打折扣。另外，也存在非常重要的制度没有引入的现象。

（一）借鉴流于形式，政府自身先导作用不足

我国引入的许多先进的新能源和节能制度没有真正配套机制，缺乏明确的实施条件与手段保障，流域形式层面较普遍，某些甚至对形式上的借鉴也不完整。如我国虽对公共机构节能也做出了规定，但是完全没有实现政府自身在可再生能源利用和节约能源两个方面的先导作用。

《节约能源法》第47条规定，公共机构应当提高能源利用效率。但是第49条的规定却是“国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构会同同级有关部门按照管理权限，制定本级公共机构的能源消耗定额”，将能源消耗定额的层级层层下放到基层政府部门。而美国的类似法律规定“2006年，每个联邦机构建筑的能源强度（每平方英尺的能源使用）与2003年相比要降低2%，以后逐年进一步降低，到2015年要比2003年降低30%”。两条法律一对比立刻就可以看出区别。

第一，与美国《2005年能源政策法》明确规定的2%、30%相比，《节约能源法》里面没有任何的量化指标，而让政府变成了政府自身节能政策的制定者兼执行者，这种既当裁判员又当运动员的管理体制的效果可想而知。上述政府自身节能的规定虽然有授权政府自己监督自己的问题，但是国务院还是为执行此法制定了一些规则，如《公共机构节能条例》，虽然该条例也没有任何的量化指标，但是规定了“公共机构应当在能源消耗定额范围内使用能源，加强能源消耗支出管理；超过能源消耗定额使用能源的，应当向本级人民政府管理机关事务工作的机构作出说明”这样具有一定约束力的考核义务。

 第二，无论是《节约能源法》还是《公共机构节能条例》都只规定政府“也要”节能，不过是说政府并没有“特权不节能”而已，并没有体现出政府应该比其他的部门“更加”节能。这一观点在《民用建筑节能条例》中可以得到进一步印证，《条例》中国家机关办公建筑和商业建筑都属于民用建筑，“一视同仁”。美国《2005年能源政策法》对政府建筑显然规定了比其他的“民用建筑”更严格的能效标准，而中国只满足与和民用建筑分享共同的标准，这根本没有体现出政府在节能方面的先导作用。

 第三，政府总是积极推动“别人”使用可再生能源，但是对自己使用可再生能源从来没有任何规定。而美国《2005年能源政策法案》明确对政府自身使用可再生能源规定了量化的强制义务，法案要求联邦政府各部门在保证经济可行性和技术可操作性的基础上，每年消耗可再生能源占总电力能源的最小百分比是：2007年至2009年，大于等于3%；2010年到2012年大于等于5%；2013年以后大约等于7.5%。^[26]

（二）体制政策环境局限，公共机构开展节能积极性不高

开展公共机构节能，可以降低能耗，节约行政支出，推进全社会节能服务工作的开展。但现阶段，我国还缺乏支持节能服务公司进入学校等事业单位、公共服务机构节能领域的政策环境。公共财政对节能服务的支持缺乏明确的受益对象。公共机构节能服务是既无刺激的财税政策又缺乏强有力的财政预算支持。虽然政府、事业单位等机构的节能潜力很大，却很少有公共部门与节能服务公司合作使用节能服务。目前在中央财税体系中缺乏与节能服务公司业务特征相适应的配套政策。节能服务公司开具的节能服务发票不能视同能源费用入帐抵扣。总体上讲，因为“吃”的都是财政饭，加上缺乏节能降耗奖励、处罚等激励约束措施，公共机构节能的积极性并不高，基本处于被动状态。此外，公共机构能源消费没有计划单列也是积极性不高的原因之一，中央和地方财政预算的单位没有支付节能服务收益的对应科目。目前，公共机构能源消耗费用都是裹在办公经费里一起做预算，节约了根本看不出来。很少有单位建立节能奖励、约束机制的，节约没有奖励，超耗没有处罚，因此，难以调动方方面面的节能工作积极性和创造性。

根据国务院机关事务管理局发布的《公共机构节能“十二五”规划》，“十二五”期间，我国将研究制定公共机构重点用能单位节能管理制度。根据不同行业、系统的能源消费水平和特点，制定公共机构能源消耗定额和费用支出标准，建立能源消耗基准线，实行能源消耗定额管理。未来应对照预算标准，做好的奖励，做不好的将受到处罚，这样才能有效调动其节能积极性。

（三）立法不全面，公民个人义务法律规制缺失

与公共机构节能方面存在的问题相比，我国针对公民个人的可再生能源和节能立法的缺陷更为突出。在针对个人的节能法规方面，美国《2005年能源政策法案》专门为鼓励个人使用可再生能源和节约能源做出了规定，法案推出一个13亿美元的个人节能消费优惠预算方案，鼓励人们使用零污染的太阳能等可再生能源。在私人使用可再生能源设备方面，购买设施费用的30%可用来抵税。^[27]针对个人住宅，该法案规定，对能比2004IECC要求还要节约至少50 %能源的新住宅给予2000美元的课税扣除；对于比2004IECC要求节约至少30%能源的新住宅或者能够达到能源之星贴标要求的住宅给予1000美元的课税扣除; 同时，对提高了自己原有住宅能效的房主亦提供课税扣除。^[28]该法案还把一些州此前推出的针对个人消费者的可再生能源电力全额收购政策变为了全国性的强制要求。具体来说，此政策要求电力公司在同一块电表上以普通电力零售价格向消费者收购可再生能源电力，消费者的电表在测量时间内既可以向前走，又可以向后走，电力公司依据电表的最终显示数值向消费者收取平衡后的电力净消耗量。^[29]

与美国相比，我国没有专门针对个人节能和使用可再生能源的个人所得税减免制度，没有针对个人住宅能效的鼓励制度，也没有针对个人的可再生能源发电强制收购制度。《节约能源法》第58条规定，“国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定并公布节能技术、节能产品的推广目录，引导用能单位和个人使用先进的节能技术、节能产品。”该“引导“似乎只是一种政策性的提倡，而没有真金白银的经济激励，把个人节能寄望于公民个人的道德修养，这不符合世界上重视经济刺激制度的立法趋势，^[30]也不符合我国自身的国情。第67条更加印证了我国针对普通公民的节能和新能源激励政策的道德化倾向：“各级人民政府对在节能管理、节能科学技术研究和推广应用中有显著成绩以及检举严重浪费能源行为的单位和个人，给予表彰和奖励。”政府只奖励“有显著成绩”的个人，而对一般个人的不显著的节能行为只是口头上倡导而已。中国针对个人住宅的《住宅性能评定标准》的立法目的是保障消费者的知情权，规制对象是开发商和配套产品生产商，而不是购买住宅的消费者本身。消费者购买了节能性能好的住宅，固然可以节约自己的能源开支，却不能从国家获得补贴或者奖励。

（四）规定趋于原则化，量化考核缺位或者层级过低

我国全国性立法机关通过的法律中，目前直接对能耗提出具体量化考核要求的只有《十一五规划》^[31]和《十二五规划》，而其他一般意义上的法律^[32]中都没有规定量化的考核指标。虽然两份《规划》号称自己有法律效力，但是缺乏法律必不可少的罚则部分，其严肃性大打折扣。

不仅法律层面缺乏量化指标，即使低一层次的行政法规层次也缺乏量化指标。例如《民用建筑节能条例》中只是规定建筑要符合“民用建筑节能强制性标准”，而把量化指标的制定权进一步下放到了部门层次。

美国的情况正好相反，美国在最重要的《能源政策法》正文中直接规定了政府自身量化的可再生能源利用和节约能源指标。^[33]但是应该承认，美国相关法律居然也没有针对政府自身的罚则。即便如此，在规定量化指标的同时规定不能完成指标的后果依然是非常必要的，否则指标很可能变成一纸空文。

（五）法规间协调不足，统一管理难落实

能源统一管理制度和节能标准更新制度是我国尚未引入的重要配套法律。我国可再生能源和节约能源属于不同的部门管理。从中央主管层级看，可再生能源由能源主管部门管理，我国可再生能源项目与传统能源项目一样属于国家能源局管理，但是节能工作却独立于国家能源局，没有实现能源事务的完全统一管理。对比日本的《能源基本政策法》，其明文规定能源事务由经济产业省统一管理。而节能和新能源都属于经济产业省资源能源厅节能新能源部管理。^[34]我国节能管理部门独立于国家能源主管部门国家能源局的现状不利于实现能源的统一管理，应该将负责节能的部门划入国家能源局统一管理，并在法律中做出相应的规定。

另外，我国可再生能源和节能标准更新制度不完善。具体而言，我国相关标准不是没有更新，是标准更新缺乏详细的法律规定。我国没有专门针对可再生能源和节能标准的更新制度。《可再生能源法》第11条规定了可再生能源标准制度，但是完全没有提到标准的更新。《节约能源法》第13条对节能标准的更新规定是“适时修订”四个字。1990年制定的《标准化法实施条例》第20条规定，“标准实施后，制定标准的部门应当根据科学技术的发展和经济建设的需要适时进行复审。标准复审周期一般不超过五年。” 日本独有自动更新节能标准的“领跑者”制度，美国和德国并不存在类似的制度，但是美国和德国的节能标准也会定期通过修订法律的方式更新，这种更新是能源基本法的要求。虽然我国地区发展不平衡，不能盲目引入“领跑者”制度，但是法律应该对标准更新制度做出更为具体和详细的规定。

综上所述，在我国能源消耗不断增长的情况下，为了保障我国实现能源安全，必须进行能源消费革命。虽然我国已经制定了《可再生能源法》和《节约能源法》，并制定了大量相关的法规和规章，但是通过和发达国家相关立法的比较，我国的可再生能源和节约能源立法还存在欠缺。为了保障能源消费革命的顺利实施，我国法律应该进一步修改和完善。要强化政府自身在可再生能源利用和节约能源方面的先导作用，为政府自身制定量化的，比非政府机构更加严格的，具有法律效力的节能指标和可再生能源利用指标，并制定相应的激励和惩罚措施；要加强针对个人消费者节约能源和利用可再生能源的刺激措施，包括个人所得税减免，个人住宅能效补贴甚至个人可再生能源上网制度；要全面强化具体的量化指标制度。在法律中直接对量化的节能和可再生能源指标做出规定，并配合相应的罚则；要改革能源管理体制，将节能工作改由国家能源主管部门统筹管理，并在法律层次对这一体系进行规定；要在节能和可再生能源法律中规定节能和可再生能源标准更新制度。

[1] 图表中数据引自U.S. Energy Information Administration, Annual Energy Review 2011[R], 第279页。

[2] 文一舒：《欧盟与日本能源领域的法律与政策及其对我国的启示》[J]，载《商品与质量》，2010年7月刊，第94页。

[3] 同上，第94页。

[4] 陈海嵩：《日本新能源开发政策及立法探析》[J]，载《淮海工学院学报（社会科学版）》2009年12月第7卷第4期，第37页。

[5] 同上。

[6] 同上，第37-38页。

[7] 陈海嵩：《日本的节能立法及制度体系》[J]，载《节能与环保》2010年第1期，第32页。

[8] 同上，第34页。

[9] 同上，第33页。

[10] 同上，第34页。

[11] 罗涛：《德国新能源和可再生能源立法模式及其对我国的启示》[J]，载《中外能源》2010年第15卷第1期，第34页。

[12] 同上，第34页。

[13] 同上，第35页。

[14] 同上。

[15] 同上。

[16] 洪峡：《美国可再生能源政策研究》[J]，载《全球科技经济瞭望》2008年2月第23卷第2期，第23页。

[17] 罗涛：《德国新能源和可再生能源立法模式及其对我国的启示》[J]，载《中外能源》2010年第15卷第1期，第37页。

[18] 同上，第38页。

[19] 同上。

[20] 同上，第36页。其中《轮胎燃油能和标识指令》在文章中是“正在起草”，但是经核实，该指令已经正式通过并生效。欧盟轮胎燃料效率标签法规对我国出口轮胎的影响与对策_中国质量新闻网[N/OL]，资料来源：

http://www.cqn.com.cn/news/zjpd/dfdt/305296.html

[21] 同上，第40页。

[22] 王海霞：《节能减排的国际比较研究》[D]，东北林业大学硕士论文，2011年，第27页。

[23] 冷云峰：《我国能源节约法律体系构建的对策研究》[D]，东北大学硕士论文，2008年，第24-25页，注引Nancy K., Kubasek, Garys. Silverman. Environmental Law[M].Person Education Asia Limited and Tsinghua University Press,2003: pp.50-80.

[24] 景薪竹：《我国可再生能源法律制度研究》[D]，吉林大学硕士论文，2008年，第11页。

[25] 袁钰姣：《我国能效监管法律制度研究》[D]，华北电力大学硕士论文，2012年，第25-29页。

[26] 洪峡：《美国可再生能源政策研究》[J]，载《全球科技经济瞭望》2008年2月第23卷第2期，第22页。

[27] 洪峡：《美国可再生能源政策研究》[J]，载《全球科技经济瞭望》2008年2月第23卷第2期，第21页。

[28] 王晓冬：《能源效率之立法促进: 美国的实践》[J]，载《前沿》2008年第10期，第103页。

[29] 洪峡：《美国可再生能源政策研究》[J]，载《全球科技经济瞭望》2008年2月第23卷第2期，第23页。

[30] 冷云峰：《我国能源节约法律体系构建的对策研究》[D]，东北大学硕士论文，2012年，第24页。

[31] 十一五规划是全国人大通过的，也可以算作法律。规划本身也指出其具有法律效力，参见：“十一五”规划约束性指标具有法律效力[N/OL] ，资料来源：http://www.gov.cn/ztzl/2006-03/06/content_219961.htm

[32] 这里的“法律”是狭义的法律，即全国人大及其常委会通过的法律。

[33] 由于美国的国情，美国政府不能针对私人规定强制性的量化指标。针对政府的可再生能源利用量化指标规定在《2005年能源政策法》第203条，节约能源指标规定在102条。

[34] 雷鸣：《日本节能与新能源发展战略研究》[D]，吉林大学博士论文，2008年，第55-56页；第118页。

* 周章贵，阳光时代律师事务所主任助理，能源、资源与环境研究中心研究员。

[1] 胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R/OL]，资料来源：http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665_9.htm

[2] 温家宝主持召开国务院常务会议 研究部署控制能源消费总量工作[N/OL]，资料来源：http://politics.people.com.cn/n/2013/0130/c1024-20380192.html

[3] 国内生产总值排名来自国际货币基金组织，能源消耗数据来自美国能源局。

[4] 罗涛：《美国新能源和可再生能源立法模式》[J]，载《中外能源》，2009年第14期，第20页。

[5] 李艳芳：《论我国能源法>的制定》[J]，载《法学家》2008年第2期，第94页。

[6] 例如美国《2005年能源政策法》共有18章，长达1720多页，林晶：《美国能源政策法对中国能源立法的借鉴价值》[J]，载《暨南学报 (哲学社会科学版)》2012年第162期第42页。

[7] 同上。

[8] 李志英：《美国能源效率与节能法及对我国的启示》[J]，载《知识经济》，2010年第17期，第31页。

[9] 洪峡：《美国可再生能源政策研究》[J]，载《全球科技经济瞭望》2008年2月第23卷第2期，第20页以下。

[10] 王晓冬：《能源效率之立法促进: 美国的实践》[J]，载《前沿》2008年第10期，101页以下。

[11] 杨泽伟：《年美国清洁能源与安全法>及其对中国的启示》[J]，载《中国石油大学学报（社会科学版）》2010年2月第26卷第1期，第2页。

[12] 同上。

[13] 美参议院搁置气候立法清洁能源竞赛中进美退_财经_凤凰网[N/OL]，资料来源：

http://finance.ifeng.com/roll/20100727/2447074.shtml

[14] 洪峡：《美国可再生能源政策研究》[J]，载《全球科技经济瞭望》2008年2月第23卷第2期，第22页。

[15] 王晓冬：《能源效率之立法促进: 美国的实践》[J]，载《前沿》2008年第10期，第101-102页。

[16] 杨泽伟：《年美国清洁能源与安全法>及其对中国的启示》[J]，载《中国石油大学学报（社会科学版）》2010年2月第26卷第1期，第2页。

[17] 42 U.S.C.A. § 8253(a)(1)(West. 2012)，具体的数值是2007年修正以后的结果，修正前是从2006年开始每年比2003年下降2%，即2015年比2003年下降20%。前注的文献中引用的是修正前数据。

[18] 洪峡：《美国可再生能源政策研究》[J]，载《全球科技经济瞭望》2008年2月第23卷第2期，第21页。

[19] 杨小强，吴玉梅，谭立：《美国能源税法的演变及其评析》[J]，载《税务研究》2007年第11期，第87页。

[20] 同上。

[21] 洪峡：《美国可再生能源政策研究》[J]，载《全球科技经济瞭望》2008年2月第23卷第2期，第23页。

[22] 王晓冬：《能源效率之立法促进: 美国的实践》[J]，载《前沿》2008年第10期，第103页。

[23] 同上。