内容提要：管网垄断是现阶段制约我国页岩气产业发展的主要瓶颈。管网垄断具有自然垄断的特征，但实质上却是由于行政机关滥用行政权力所导致的行政垄断。实现页岩气产业的发展目标，就必须打破管网垄断坚冰，实现市场化转型，这需要政府职能转变，更需要法律规定管网垄断企业的公开接入义务，并逐步实现管网分拆，同时要加强对行政垄断的规制。

关 键 词：页岩气  管网垄断  行政垄断  制度转型

十二五规划提出，推进煤层气、页岩气等非常规油气资源开发利用，将页岩气开发提高到国家战略的高度，明确了我国未来油气产业的发展方向；2012年9月举行页岩气探矿权的第二轮公开招标，允许民营企业进入页岩气开发环节，显示了中国政府推动能源革命、将能源效率革命和能源替代革命毕其功于一役的决心。业界和学者普遍将之视为打破我国能源垄断的试金石，而对页岩气行业寄予厚望。但令人失望的是，此后页岩气产业非但未能蓬勃发展，反而陷入“圈而不探”怪圈，中标民营企业甚至偃旗息鼓，出售高价取得的探矿权，使得探矿权辗转又回到了国有企业手中。究其根本原因，在于国有企业对于页岩气中游输送环节管网资源的高度垄断。页岩气产业的发展转型应该以能源效率的提高为基本目标，通过打破管网垄断坚冰，充分发挥市场机制在资源配置中的决定作用。

一、页岩气产业发展的前提是管网垄断破冰

（一）管网垄断造就页岩气产业发展瓶颈

天然气产业的供应链大体上可以划分为生产——运输——配送三个环节，通常也称为上中下游。从上游生产环节来看，2012年9月，国土资源部举行页岩气探矿权的第二轮公开招标（限于与常规油气矿权不重叠的页岩气区块），放宽招标资质条件，凡在我国注册，注册资本金达人民币3亿元，具有石油天然气或气体矿产勘查资质，或已与具有勘查资质的企事业单位建立合作关系的独立法人均可参与投标，最终两家民营企业中标，获得了页岩气探矿权。据有关人士介绍，今后对于与常规油气矿权重叠的页岩气区块探矿权也将招标出让（约占全国页岩气总区块面积的77%），[1]这意味着上游环节将会逐步形成民营企业与国有企业充分竞争的市场格局，为打破油气产业的国企垄断撬开闸门。但是，页岩气从生产到最终消费者使用，其中必须经过长距离的中游运输环节，而管道运输是现有技术条件下，页岩气运输最为经济和安全的方式，中石油、中石化、中海油三家企业控制着全国范围内的天然气主干管网，也就扼住了页岩气产业发展的咽喉。天然气产业链的现实特征表明我国天然气产业仍处于厂网不分的状态下，中石油、中石化等央企既是天然气的主要供应者，又是全国管网资源的控制者，同时掌握着下游众多燃气企业和电力企业的股权，从而形成纵向一体化的垄断结构。虽然缔造垄断型国有企业对于保障国家能源安全和参与国际能源竞争具有重要意义，但不可否认的是，这种垄断结构对于吸引民营资本投资、构建多元竞争性市场、提高能源效率均会产生极为不利的影响。

（二）管网垄断的实质是自然垄断掩盖下的行政垄断

自然垄断理论认为，当一个企业生产整个行业产品的成本低于两个或两个以上的企业分别生产该产品的总成本时，该产业就是自然垄断产业。[2]根据这一理论，天然气管网输送环节具备自然垄断特征，原因在于管网输送环节具有弱可增加性，即一个供应商铺设全部管线并提供输送服务的成本低于两个以上的供应商供应。由于自然垄断极易形成寡头垄断格局，阻碍市场机制作用的发挥，因此世界各国通常十分重视对自然垄断产业的规制，主要的规制模式有三种，绝大多数国家采用的是反垄断法一般适用和独立监管机构有效监管相结合的双重规制模式，规制的重点在于自然垄断环节的价格监管，并对垄断经营者课以普遍服务义务。[3]我国政府对天然气产业同样实行价格规制管理，天然气出厂价由中央政府控制，国家发改委确定；管输价格由各地物价局提出意见，报国家发改委审批；管网设施建设费和天然气售后服务价格由各省、直辖市物价部门直接确定。[4]

从天然气价格规制政策中不难发现，我国政府是将整个天然气产业作为自然垄断产业进行价格管制。但事实上，并非产业链的各个环节都具有自然垄断性质，而仅管道运输环节属于自然垄断业务。天然气产业最主要的特点就是自然垄断业务与可竞争业务同时存在，这些业务彼此联系，共同组成一个完整的产业链，[5]而且在产业内部，自然垄断的边界随技术水平和市场供求的变化而变化。因此，进行一刀切的严格管制并不符合天然气产业链的实际特点。从欧美发达国家天然气产业发展的经验来看，各国通常根据不同环节的特点实行不同的产业政策，对可竞争的上游生产环节和下游燃气环节，通过清晰界定产权，鼓励多元产权主体之间的竞争，提高能源效率；对于自然垄断性质的管输环节，则进行较为严格的政府管制，防止垄断企业滥用垄断地位获取暴利。

我国法律[6]将整个天然气产业视为自然垄断产业，未能适当区分自然垄断环节和竞争环节，没有对自然垄断经营企业课以公平接入义务，更没能实现对管网环节的分拆，反而是将天然气等能源产业归入社会公益行业，排除《反垄断法》的适用，这就为能源央企利用管网垄断地位，实现垄断经营目的创造了制度环境。可以说，天然气产业纵向一体化垄断格局的形成并非是由于市场竞争所导致的经济垄断，而恰恰是由于行政权力的不当行使所导致的行政垄断，行政立法特别是部门立法是其典型表现。法律制度的缺位和错位是造成管网垄断以及我国页岩气产业发展瓶颈的制度根源。

二、管网市场化转型是管网垄断破冰的路径依赖

（一）管网垄断制约了页岩气产业市场化转型的步伐

改革开放的成功经验表明，实现由计划经济向市场经济转型，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用是我国经济起飞的必要条件。市场化转型的核心是要发挥市场机制在资源配置中的优势，提高资源配置的效率，能源领域的市场化转型同样应该以实现能源效率为主线，但是管网垄断导致页岩气市场价格机制、竞争机制、供求机制难以发挥作用，也就制约了页岩气产业效率的提高，具体表现在以下三个方面：

第一，管网垄断造成页岩气探矿权招投标所形成的产权主体多元化竞争格局丧失意义。能源效率是能源法的核心价值目标，[7]而能源效率是多元产权主体在市场上进行博弈的绩效。[8]页岩气探矿权公开招标的目的在于吸引民营资本进入页岩气开发领域，打破国有企业对于油气资源矿业权的垄断，其根本意义在于充分发挥市场竞争机制的作用，促使企业不断改进技术和管理水平，提高能源效率，在全社会范围内实现资源整合和优化配置，提高全要素生产率。但由于国有企业垄断天然气管网，限制甚至禁止民营企业进入管网基础设施，民营企业进行页岩气开发后难以将其输送至下游消费环节以获取利润，更妄谈与国有企业竞争，页岩气探矿权公开招标的“馅饼”变成了套牢民营资本的“陷阱”，中标企业只得选择“圈而不探”直至无奈出售探矿权。竞争机制的运转不畅，使得我国页岩气产业的市场化转型形如空中楼阁，能源效率在垄断经营中灭失。

第二，管网垄断导致页岩气市场价格机制和供求机制难以发挥作用。我国天然气价格改革多年前就已经提出，改革的重点是在政府宏观调控之下，充分发挥市场定价机制的作用，使得天然气资源价格能够恰当反映其价值，并进而通过价格机制引导供求，吸引民营资本进入天然气开发领域，优化上游资本结构，提高天然气供应量，缓解天然气供不应求的市场状况。但是由于中游运输环节的管网垄断，页岩气上游供应商之间不可能进行公平有效的竞争，在寡头垄断市场下形成的页岩气价格是一种垄断价格，并非其价值的真实反映。另一方面，管网垄断剥夺了下游消费者的选择权，使得消费者偏好难以传达，加之管输价格政府管制的相对滞后，[9]页岩气价格偏离其资源价值，虽经长期的价格改革，但囿于经济体制改革和政治体制改革的步伐，价格改革始终难以触及其根本。价格机制和供求机制的失效，造成了垄断利益的极度膨胀和天然气供不应求的矛盾局面。

第三，管网垄断造成下游燃气企业不公平竞争和寡头垄断企业的相互掣肘。国有企业利用其管网垄断地位，将上游产权优势传导至下游，通常表现为将大部分天然气供应给下游关联企业，而非关联的燃气企业则往往处于“无米下炊”的尴尬境地。更有甚者，国有企业为了实现其纵向一体化目标，利用其项目审批权，直接建设重复性的下游燃气企业，使得早期投资的民营资本处于闲置状态，造成社会资源的极大浪费。另一方面，垄断寡头之间相互划分“势力范围”，争夺垄断利益。中石油、中石化、中海油三家公司加速扩建自身管网，而三家企业的管网不可互通，唯关联性的下游燃气企业方可获得稳定的气源供应，从而实现排挤其他垄断企业，强化控制下游企业的战略目标。民营企业的生存空间在寡头垄断和利益分割的过程中被不断压缩，中上游产权的分配不公导致了下游企业的不公平竞争。

（二）管网独立和公开接入是打破管网垄断坚冰的基本方向

根源于行政垄断的管网垄断是我国页岩气市场运转不畅的主要瓶颈，因此打破管网垄断，使得竞争机制、价格机制、供求机制得以有效运转是我国页岩气产业发展转型的主要任务。从世界范围内来看，英美两国燃气产业发展历史上均经历了高度纵向一体化的垄断阶段，后经改革，逐步实现市场机制的有效运作，改革的基本特征是从运输和销售的分拆开始，将具有自然垄断特征的管道运输公司和具有竞争特性的燃气生产和销售公司在会计和组织上分立，[10]并要求管道运营商对任何第三方实行公开义务接入。通过改革，下游的销售商和配气商可以自由选择上游的燃气供应商，从而在产业链的上游和下游形成典型的竞争性市场结构，具有自然垄断性质的中游管道公司则成为单纯的服务商，并承担对任何气源的公开接入义务。燃气商品的价格完全由市场决定，仅管道公司受到政府的价格管制。英美的改革取得了燃气价格下降，燃气消费量明显增长的绩效，因此可以作为我国页岩气产业转型的借鉴，但必须注意以下两个问题。

一是管道公司的性质问题，是成立“总买总卖”的天然气供销商，还是单纯提供管道运输服务的服务商。我国电力行业与天然气行业具有一定的相似性，因此可以将电力行业改革的经验运用于天然气行业。2002年国务院出台了《电力体制改革方案》，实行“厂网分离”，电网企业独立于发电企业，从而建立了发电环节的市场竞争机制。但由于新成立的电网公司实行电力的统一购销，电网企业成为了新的垄断者，改革打破了旧的垄断格局，却创造了新的垄断者，这不得不说是一种悲哀。因此，笔者认为天然气管网分拆后，管网公司应当只是交易平台而不是购销中间商，只收取输气费用。[11]

二是与管网独立相配套的改革。事实上，早在2008年广东省就开始了管网环节的改革，组建广东省天然气管网有限公司，负责广东省天然气主干管网的建设、管理和运营。2011年中石油参股广东省管网公司，并对原先的“总买总卖”方案表示异议，提出代输方案，即管网公司按照供应商或用户要求，仅提供代输服务，收取代输费用。这个看似市场化的方案，实际上却是中石油垄断市场的工具，正是在代输方案下，关联企业可以直接绕过省管网公司，与中石油直接协商，造成很多已与省管网公司建成配套管网的企业无法获得中石油的天然气供应，而不具备接气条件的关联公司却被预留了气源。导致这一现象的原因在于中石油控制着我国绝大多数天然气资源产权，在供方市场格局下具有强大的议价能力。由此可见，单纯拆分中游管网并实施“代输”方案并不能解决所有问题，必须同时对上游资源产权进行公平配置，从上游切割利益链，改变资源权属制度，加大勘探力度，拓展多种气源，形成供大于求的供应市场，才能使管网拆分的反垄断目标得以实现。

三、政府职能转变是管网垄断破冰的政治保障

（一）行政垄断是我国能源领域限制竞争的主要因素

管网垄断的实质是行政垄断，所谓行政垄断，是指政府及其所属机构滥用行政权力限制竞争的行为，包括具体行政行为和抽象行政行为。[12]这里的滥用权力，是指该行为既不属于政府为维护社会经济秩序而实施的经济管理，也不属于政府为实现国民经济的宏观调控而采取的产业政策、财政政策等经济政策和社会政策。政府的滥用权力行为实际上导致了对市场参与者的不公平待遇，或导致对某些企业、行业或地区的不公平歧视，且国家没有明确的法律规定或政策允许政府实施该行为。

由于多年来计划经济思想的影响，以及不成熟的市场条件，我国能源领域中的限制竞争仍然主要来自行政权力。尽管经过多年的经济体制改革，但由于我国政企关联的国情，政府部门与国有企业之间存在着千丝万缕的利益粘连，政府出于自身利益存在保护个别国有企业的动机，政府政策会向能够确定构成其政治经济基础的国有企业倾斜。在能源领域即表现为政府部门或行业监管机构常常以维护国家能源安全为名，通过行政立法、行政指导、行政监督等方式不公平地偏袒某些国有企业，从而限制相关市场竞争，其中尤以行政立法特别是部门立法的影响最为广泛和深远。通过部门立法的方式将国家资源产权转化为国企的资源产权，形成能源产业极高的进入壁垒，[13]以及国有企业的核心竞争力。通过法律的资本整合作用将全国范围内的优质资产集中于垄断寡头，使其能够不计成本地排挤民营企业，实现垄断利润。令人担忧的是，在国有垄断企业不断做大做强的华丽外表下，能源效率的提高却始终举步维艰，受到行政权力庇佑的垄断寡头根本上缺乏改进技术和管理的动力和压力，未经过国内市场竞争的国有企业能否在更为复杂激烈的国际竞争中有所斩获，其前景不容乐观。

（二）规制行政垄断需要政府职能转变

行政垄断作为我国能源领域限制竞争的主要因素，应当成为我国法律特别竞争法的重要规制对象，这一方面是因为市场竞争机制是配置资源的高效方式，另一方面则是由于政府限制竞争的行为对市场竞争的影响在程度、范围等方面都会大大超过企业限制竞争的行为。德国著名反垄断法专家E.-J.梅斯特梅克教授指出，因国家授予特权或专利权而变现的滥用行为与私法上占市场支配地位企业的滥用行为有着本质区别：后者虽然可以通过市场策略将竞争者排挤出市场，但它们一般得对成本和收益进行比较，即以收益大于成本为前提条件。然而，如果企业的垄断权是由国家授予的，它们在排挤竞争对手时则不必考虑自身利益，也不必考虑消费者利益。在这种情况下，市场便完全不能实现自我调节。[14]

但是，单纯依靠法律或竞争法事实上很难实现对行政垄断的有效规制，因为政府作为“经济人”，本身就具有自身利益最大化的倾向，政府谋求的是自身租金的最大化而非社会产出的最大化，因此政府政策会向能够确定构成其统治基础的利益集团倾斜。我国能源领域长期以来被确定为关系国民经济命脉的支柱产业，始终强调国有经济对能源产业的控制力，甚至将能源领域确定为公益性行业而排除《反垄断法》的适用，这其中不乏保证国家能源安全的考虑，但更多的却是政府对租金的追求。政府权力向市场经济的渗透会产生租金的需求，既得利益集团采用各种方式向政府寻租，以影响政策的制定，固化其既得利益，从而产生租金的供给。政府偏好以及利益集团的寻租行为是制度变迁过程中无效率制度得以长期存在的重要原因。政府部门统治，自然垄断加行政垄断的产权结构是我国能源行业发展的基本制度环境，这种制度的长期运行非但未能带来我国能源行业的蓬勃发展，反而阻滞了市场化转型的进程，导致我国能源效率低下，能源供应大量依赖进口，能源安全难以保证。

事实上，政府作为公共利益的代表，应该从全民族利益出发，公平的确认产权、保护产权，改变对国企、央企特殊保护的态度。道格拉斯·诺思认为，政府是具有“暴力潜能”的组织，政府在提供产权制度上具有比较优势，因此政府应当对产权效率负责。反过来政府政绩考核也不应一味关注行政效率，而应更加关注产权效率，以产权效率作为政府效率的评判标准。能源效率就是产权效率，能源效率的实现需要多元产权主体在竞争性市场上进行竞争和博弈。在国有能源企业简单拆分不可行、不现实的情况下，民营资本的规模进入就成为能源行业构建多元竞争性市场的唯一出路。民营资本进入的意图并非在于动摇国有企业的支配地位，也非削弱国有经济的控制力，而是创造竞争性的市场环境，形成竞争的动力和压力，促进国有企业和民营企业的共同发展。在上游页岩气探矿权向民营资本开放的情况下，中游输送环节的管网垄断成为阻碍民营资本进入和竞争性市场形成的主要障碍，政府应该对管网经营企业课以普遍服务义务，并逐步分拆管网输送环节，实现管网独立，打破民营资本投资壁垒，通过产权激励引导民营资本投放页岩气开发，通过市场竞争激发企业家精神，推动页岩气产业的发展。

管网垄断本质上是行政垄断，是行政权滥用的结果，行政权力在我国国家治理结构中的强势地位根源于我国政治替代行政、行政替代法律的错位型经济治理结构。[15]政治在国家治理结构中具有决定性的作用，行政、法律决定于政治，为政治服务。但由于我国党政不分和以党代政的传统，政党政治大量渗透于行政过程，一方面束缚了政府的手脚，另一方面却是扩大了行政权的边界。本应由政治决定的法律当然的为行政所决定甚至替代，典型形式即为行政立法和部门立法。部门立法体现的是本部门或利益集团利益而非社会公共利益，追求的是部门租金而非产权效率；多部门立法使得制度之间相互掣肘，制度挤出导致制度链接困难，制度运行绩效低下。因此，要从源头上抑制行政权力的滥用，就必须改变错位型经济治理结构，政治应当首先归位，政治的归位必然带来行政和法律的归位。但这种转型的过程需要“顶层设计”，更加需要“顶顶层设计”，需要政治家的决断。[16]

四、法律转型是管网垄断破冰的制度基础

经济转型的路径依赖是制度转型，法律制度作为社会变迁的工具，不仅仅是社会现实的反映，更是达成社会现实的有力手段。[17]既然页岩气产业管网垄断的根源在于以行政立法为核心的行政垄断，那么就必须从法律制度的转型着手，通过制度转型引导页岩气产业的市场化转型。

（一）确立“采、输、配、售”分离的法律原则

只有实现了页岩气产业的“采、输、配、售”分离，才能为民营资本进入页岩气产业提供根本保障。目前，仅仅实现了采气环节的初步分离，输气与配气、售气环节仍然基本为国有企业所把持。这种制度安排导致输气企业拒绝或不公平地为民营页岩气企业提供输气服务，阻碍了竞争性市场的形成，成为民营资本进入页岩气产业的重要障碍。因此，法律应该明确规定“采、输、配、售”相分离的原则，推动页岩气体制改革，为民营资本进入页岩气产业创造制度环境。

（二）规定管网企业的“公开接入”义务

2013年底国家发改委出台《油气管网设施公平开放监管办法（征求意见稿）》，规定在有剩余能力的情况下，油气管网运营企业应按次序公平开放使用油气管网设施，先后次序为现有输送（储存）合同用户，国家政策规定的优先类、鼓励类用户，申请、签订输送（储存）在先的新增用户。上下游用户有权向油气管网设施运营企业提出开放申请，在申请材料提交后30日内，管网运营企业要做出答复，不同意接入的要说明理由。对于有争议的开放项目，上下游用户可在受到答复意见后30个工作日内，提请国家能源局相应监管机构审核，监管机构根据审核情况出具监管意见。如果该《办法》能够顺利实施，将促使分销商跨过石油央企，直接与中小煤层气、煤制气和页岩气生产商接洽，磋商长期供气协议，改变过去中小天然气开采企业和下游分销商必须依赖央企管网的局面，推动国内天然气市场化改革的尽快完成。

但必须指出的是，《办法》并未规定管网企业的第三方接入义务，更未涉及对管网输送环节的拆分，仅规定在“有剩余能力”的情况下，管网运营企业应当对第三方开放。现实中我国天然气市场处于卖方市场，且缺口越来越大，管网企业出现运力过剩的情况并不多见，更多的却是运力不足，掌握市场优势的企业更会全力组织天然气供应以保障自己管网的运能。事实上，是否“有剩余能力”在很大程度上受到企业经营战略的影响，最终还是由控制管网的央企决定。法律博弈与权力博弈交织于立法进程是中国能源立法的典型特征，发改委的这一《规定》正是利益集团利益博弈的结果，在这一过程中政府部门、能源央企都具有充分的话语权，民营企业虽然有转型的动力和压力，但鲜有表达诉求的机会。《办法》虽然表面上要求央企放松对中游管网的控制，但其实质却是通过行政（立法）权，对央企垄断地位的重新确认，即使该《规定》能够顺利实施，其对打破管网垄断是否能够发挥实质意义，笔者持怀疑态度。因此，笔者建议，现阶段应该首先明确规定控制天然气管网的能源央企需要承担对任何气源的公开接入义务，修改现行规定中“有剩余能力”的表述，并逐步实现管网输送环节的拆分，成立独立的管网公司。

（三）民营页岩气并网法律制度

民营页岩气并网法律制度是关于民营企业抽采的页岩气能否无歧视地接入天然气管网的制度，也是民营资本与国有资本公平享有管网接入权的保障。该制度应主要包括：第一，规定民营页岩气公平交易制度。输气企业应该按照规定与民营页岩气企业签订输气合同，严格履行合同义务，保证交易和输气过程的公平、公正、公开。第二，明确民营页岩气全额输送制度。政府要确保管网企业全额输送民营采气企业所采的合格页岩气，同时细化相关技术标准，防止管网企业以不符合并网技术标准拒绝输送民营企业的页岩气。第三，规定民营新建气井并网制度。政府要保障民营资本投资的气井所产页岩气能够公平、无歧视地接入管网。输气企业应平等对待民营资本投资新建气井的并网运行调试、并网安全性评价等事项。

（四）民营页岩气企业页岩气直销法律制度

民营页岩气企业页岩气直销法律制度是指民营页岩气采气企业与用气大户直接进行电力交易的法律制度。政府应该制定和公开民营页岩气企业直销的准入条件，简化审批程序，支持符合条件的民营页岩气采气企业与用气大户直接交易。

（五）加强对行政垄断的规制

作为规制市场竞争秩序的基本法律，我国《反垄断法》虽然专章规定了行政垄断问题 ，但在该法实施过程中对于行政机关滥用行政权力限制竞争的行为仍然显得力不从心，究其原因主要在于以下几个方面:首先，反垄断法将行政垄断的管辖权赋予行为人的上级机关而非反垄断执法机构，而上级机关在处理反垄断问题时难以做到中立和公正；其次，我国未能建立统一、独立、权威的反垄断执法机构，由国家发改委、商务部、国家工商总局分头执法；再次，未能明确反垄断执法机构与行业监管机构之间的关系，使得行业监管机构能够运用行政权力维护在位垄断者的利益。因此，有效规制行政垄断必须建立统一的反垄断执法机构，并赋予其必要的权威和地位，即成为一个直属于国务院的部级机构。[18]同时还应当改革行政法，使法院有权监督政府的行为，包括政府抽象行政行为。

另一方面，《反垄断法》只对“滥用市场支配地位”的行为加以规制，而对市场支配地位本身所造成的限制竞争性质视而不见。限制滥用市场支配地位的行为是反垄断法理论由结构主义向行为主义转变的结果，但这一理论转变的前提是市场的充分竞争，即认为垄断结构的形成是市场竞争的产物。而我国天然气产业央企纵向一体化垄断格局的形成是行政权滥用的产物，根本未能形成有效竞争市场，更妄谈充分竞争，在这样的经济、法律环境下一味强调恪守行为主义理论，放任央企垄断结构的形成，其合理性值得怀疑。

四、总结

美国通过页岩气革命实现了能源独立，取得了降低能源对外依赖度、提高清洁能源比重、改善环境质量的巨大成功。我国页岩气可采储量居世界首位，具有资源储量上的比较优势。但资源优势并不意味着竞争优势，由于资源优势陷入资源陷阱的事例在国际上不胜枚举。是否能将资源优势转化为竞争优势取决于一国的工业制造能力，而工业制造能力的提高又受到制度环境的制约。因此，能够提升全要素生产率的制度是一国国家竞争优势的核心。[19]页岩气行业亟待进行市场化转型，构建多元竞争性市场结构，通过产权激励引导民营资本的规模进入，在市场博弈过程中提高能源效率。而当前制约我国页岩气产业市场化转型的主要瓶颈是中游输送环节的管网垄断，央企通过控制天然气主干管网形成纵向一体化垄断格局，造成页岩气探矿权招投标所形成的产权主体多元化竞争格局丧失意义，阻碍市场价格机制、供求机制作用的发挥，并导致下游企业的不公平竞争。这种管网垄断表面上具有自然垄断的性质，实质上却是由于行政机关滥用行政权力所导致的行政垄断。打破管网垄断是实现页岩气产业发展目标的突破口和破冰船，这需要制度转型的引导、政府职能的转变，更加需要政治家的决断。