【内容提要】能源消费从高碳模式走向低碳模式的转型之路已经势在必行，能源供给、环境保护与政治博弈均迫切要求能源发展实现低碳转型发展。成功的能源低碳转型是经济、社会持续发展的关键，能源低碳转型成功与否很大程度取决于制度设计。《能源法》（征求意见稿）关于能源低碳发展制度规定的缺失，决定《能源法》难以对能源低碳转型发展产生应有的推动作用。在《能源法》草案的修改中，应增加一章“能源低碳发展”，围绕能源技术促进、财政资金激励、低碳市场规制、国际合作引导、能源绩效管理等设置制度匹配条款。当务之急应通过制定《能源法》并完善相应的低碳转型匹配法律制度，加速能源低碳转型进程。

【关键词】能源转型  低碳  能源制度  能源法

我国已成为世界上最大的能源生产国和消费国，形成了煤炭、电力、石油、天然气、新能源、可再生能源全面发展的能源供给体系，但也面临着能源需求压力巨大、能源供给制约较多、能源生产和消费对生态环境损害严重、能源技术水平总体落后等挑战。[1] 能源低碳转型发展是应对能源供应安全、气候变化问题以及国际政治经济压力的最佳方案。然而，能源作为一种战略商品，既有经济性、又有战略性，能源发展从高碳能源走向低碳能源、从化石能源走向清洁能源，需要经历痛苦的利益切换过程。成功的能源低碳转型发展是我国经济、社会持续发展的关键，而能源低碳转型发展的成功与否很大程度取决于制度设计。能源低碳转型发展作为国家能源领域的重要战略安排，关乎能源技术创新、低碳资金安排、低碳市场规制、国际机制引导等多种因素，必须通过具体、完善的制度安排予以落实，因而转型成功与否在某种程度上是能源低碳法律制度设计和实施效果的反映。作为能源领域基本法律的《能源法》，理应为能源低碳转型的成功保驾护航，但综观当前《能源法》（征求意见稿）的规定，对于能源低碳发展问题并未予以重点强调，也难以担当推动能源低碳转型发展及能源低碳革命的重任。本文以能源低碳发展为研究视角，对未来《能源法》中应有的低碳法律制度进行研究，以为能源低碳革命的推进献计献策。

一、《能源法》（征求意见稿）的“碳疏漏”

2005年1月国务院总理根据社会呼声批示研究起草《能源法》，2006年1月由国家发改委能源局、国家能源办牵头并主持成立了《能源法》起草小组，2008年底，国家发改委、国家能源局正式向国务院呈报了《能源法（送审稿）》，此后，国务院法制办也曾对《能源法》草案进行多次修改。[2] 按照最新的进展，《能源法》草案于2015年8月形成送审稿上报国务院，以配合国务院法制办做好立法审查工作。目前可见的《能源法》文本是2007年12月1日由国家能源办《能源法》起草组向社会公开的《能源法》（征求意见稿），因此本文以该文本为基础探讨《能源法》中的低碳转型发展问题。

1、《能源法》（征求意见稿）未明确将能源低碳发展作为立法目的

按照当前公布的版本，《能源法》（征求意见稿）的立法目的是“规范能源开发利用和管理行为，构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系，提高能源效率，保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会的协调发展”。[3] 根据上述“立法目的”，可以认为《能源法》是以规范政府管理为主的法律，[4] 同时也是促进能源安全和提升能源效率的法律，《能源法》还是调整经济与环境协调发展的法律。应当指出的是，《能源法》（征求意见稿）明确资源节约与环境友好等作为立法目的，但这些立法目的是否包含能源低碳转型发展的全部内涵则存在商榷的空间。能源低碳转型发展的问题更多的是能源效率提升与温室气体减排的问题，虽然与资源节约存在交集，但按照目前的法律，尚不能直接将温室气体控制与环境友好直接挂钩（如温室气体并非《环境保护法》中大气污染物的范围，也不在大气污染物监测范围之内）。

能源高碳发展导致我国生态环境及人类的生存问题急剧恶化，《能源法》不应忽视能源使用产生的温室气体给生态环境造成的损害。虽然同样正在制定的《应对气候变化法》主要目的在于应对气候变化，能源活动是当前温室气体产生与气候变化的最主要因素,今后两部法律难免出现的制度问题、机构职能问题以及具体操作问题，将必然导致《能源法》或《应对气候变化法》在有关能源的温室气体控制作用上大打折扣。因而，《能源法》（征求意见稿）立法目的中对于能源低碳发展问题的疏漏，是整部《能源法》（征求意见稿）有关低碳问题“碳疏漏”的源头。

2、《能源法》（征求意见稿）章节编排中未能对低碳发展予以应有重视

《能源法》（征求意见稿）共计15章140条，这15章中除了第一章“总则”、第十三章“监督检查”、第十四章“法律责任”及第十五章“附则”等四章法律文本的“格式章节”之外，第二章至第十二章大致可以分为两部分内容。其中第二章“能源综合管理”、第三章“能源战略与规划”、第四章“能源开发与加工转换”、第五章“能源供应与服务”、第六章“能源节约”、第七章“能源储备”、第八章“能源应急”等七章内容从纵向对能源活动进行规制，包括能源开发、加工转换、运输、供应、贸易、消费、利用、节约、储备、应急等能源活动的所有环节。第九章到第十二章属于《能源法》需要特别规制的重点内容以及相应的能源匹配规则，如第九章“农村能源”属于需要重点强调的内容，第十章“能源价格与财税”、第十一章“能源科技”以及第十二章“能源国际合作”属于《能源法》与其他法律相协调、并用于促进能源发展的匹配法律制度。

遗憾的是，作为能源发展重要方面的低碳发展问题，却没有在《能源法》（征求意见稿）中予以专章规定，这不仅难以发挥《能源法》在推动能源革命中的积极意义，也减损了《能源法》今后所能产生的影响力。

3、《能源法》（征求意见稿）内容中未对低碳发展予以充分重视

《能源法》（征求意见稿）全文共出现了四次“低碳”的表述，由此可见《能源法》（征求意见稿）关于能源低碳转型发展的强调非常不充分，不仅没有对“低碳”背后的能源安全、生态安全等缺乏充分的认识，更是对其背后的贸易影响与政治博弈缺乏充分必要的应对准备。对于这四次表述，除了第五条规定以外，[5] 其他三次表述并未起到推动能源低碳转型发展的关键意义。如第三十六条规定“国家鼓励在保护生态环境的基础上发展水电、核能、天然气、煤层气、风电、生物质能、太阳能、地热能、海洋能等清洁、低碳能源，提高清洁能源在能源结构中的比例”；第三十七条规定“国家鼓励以新能源替代传统能源，以可再生能源替代化石能源，以低碳能源替代高碳能源”。该两条关于低碳能源的开发仅仅作了原则性的规定，属于宣示性的规定，对于二氧化碳减排问题也没有作出应有的重视。第一百三十九条第（六）项界定了低碳能源的含义，认为低碳能源“是指二氧化碳等温室气体排放量低或者零排放的能源产品，主要包括核能和可再生能源等”，这可以认为为低碳能源的发展奠定了基础，但并未对低碳能源的发展产生切实推动作用。况且，能源低碳转型发展，并不仅仅在于发展低碳能源，也在于推动传统化石能源的低碳利用。

因而，关于低碳发展规定的不充分，决定了《能源法》（征求意见稿）前瞻性的不足，今后更不能依赖当前的《能源法》（征求意见稿）来实现能源低碳转型发展的目标。

二、当前能源形势决定我国必须实现能源低碳转型发展

“富煤、贫油、少气”是我国能源资源公认的特点，能源结构的特点决定了能源消费结构的特点。煤炭作为我国最主要的一次能源，其消费总量一般占我国能源消费总量的70%左右，经过近年来能源结构的调整，2015年度我国煤炭消费量占能源消费总量的64.0%[6]。石油、天然气相对于煤炭而言属于较为清洁的能源，但油气资源对外依存度比较高，受到能源供应的制约较大。可以说，国际上围绕环境和气候问题的博弈日益激烈，直接影响到我国的国际政治、经济地位及影响力。因而，“低碳”问题对于中国而言既是能源问题，同样也是发展问题，我国应当通过《能源法》推动能源低碳发展以收获经济与生态的双重红利。

1、能源供给安全呼唤能源转型发展

虽然我国能源总量比较丰富，特别是煤炭资源非常丰富，[7] 但也存在不少问题，比如我国能源的人均拥有量很低，甚至低于世界平均水平，即使是总量较多的煤炭，人均拥有量仅相当于全世界人均拥有量的50%，石油、天然气更是仅为世界人均拥有量的1/15左右。[8]人均能源资源相对不足，是中国经济、社会可持续发展的一个限制因素。[9] 此外，我国能源资源分布不均衡、能源资源开发难度大、能源结构不合理等问题都是限制中国经济发展的重要因素，也给我国的能源供给安全带来的巨大的挑战。

随着我国经济的不断发展，对于能源的需求量也越来越大，如2012年我国能源消费总量36.2亿吨标准煤，比2011年增长3.9%，[10]到2013年能源消费总量升至37.5亿吨标准煤，比2012年增长3.7%[11]，而2014年更是突破40亿吨标准煤，消费总量达到42.6亿吨标准煤，比2013年增长2.2%[12]，2015年虽然国内经济增长放缓，但能源消费总量仍然达到43亿吨标准煤。在这种背景下，国内不可再生的传统能源供给恐难满足日益增长的消费需求，这种状况加剧了我国原本存在的能源供给安全局势，为确保能源供给，我国的能源开发、利用必须寻找新的出路，而进口能源则成为弥补能源缺口的重要来源。2014年中国石油净进口增长 8.4%至 700万桶/日，创历史最高水平，超过美国成为世界最大的石油进口国，[13] 根据BP公司的预测，中国的石油进口需求预计将比当前水平增加一倍以上，达到近1400万桶/日，进口量及进口占需求的比重均高于美国的峰值水平。[14] 中国的天然气消费也存在类似的问题，虽然当前中国的天然气产量迅速增长，但是仍然需要进口的增加才能满足国内的需求。此外，国际政治的动荡和能源运输通道存在的诸多阻碍，都给我国的能源供给安全设置了重重障碍，中国的能源安全之路挑战巨大。

要解决中国的能源安全问题，归根到底还是要推动能源的供给革命和消费革命。能源供给革命要求建立能源多元供应体系，推进煤炭清洁高效利用，大力发展非煤能源，提升新能源和可再生能源的能源比例。但是，按照当前的能源体制和能源发展方式恐怕难以应对能源安全带来的挑战，能源安全需要以能源低碳转型为重要内容的能源革命才能实现。

2、生态环境保护呼唤能源转型发展

环境关乎每个人生存的基本条件，因人类活动产生的温室气体排放对气候产生的影响已经成为任何一个国家或个体不容回避的问题。全球性的生态灾难和环境危机正在严重威胁着人类社会的生存与发展，生态系统的退化和变化成为人类生存的安全威胁。[15] 安全是人类基本需要中最根本的一种，[16] 日益严重的环境污染和气候变化问题已经上升成为“安全”问题，环境安全或生态安全问题已经成为我国国家安全体系中的重要内容。能源使用对环境产生的影响已经引起世界各国及国际组织的普遍关注，IPCC认为地球上存在着自然的温室效应，使得地球在比没有这类温室效应时要更加暖，人类活动产生的温室气体（如二氧化碳、甲烷、氯氟烃和氧化亚氮等）将使温室效应进一步增加，导致全球变暖。[17] 我国以煤为主的能源消费结构以及粗放的经济发展模式，使得经济发展与能源使用过程产生了大量的有害气体和物质，加剧了我国的生态环境问题。

环境安全给能源利用提出更高的要求，能源与环境资源制度建设也面临相应挑战。其实在政策层面，无论是《中国的能源状况与政策（2007）》白皮书、《中国的能源政策（2012）》白皮书，还是国家能源发展规划，都已深刻认识到我国以煤为主的能源结构对环境所带来的危害。在能源法上，我国对于环境安全的价值目标也逐渐引起了重视，包括制定了《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等一系列关系资源节约、环境友好的法律，也出台了许多节能减排方面的重要制度。但是，在正在制定的能源基本法《能源法》（征求意见稿）中，虽然在立法目的上强调了“推动资源节约型和环境友好型社会建设”，但在具体的法律条文中却鲜有体现，“低碳制度”的能源立法缺位必将导致能源开发使用过程中对于环境因素的忽视。对可持续发展来说，一种安全和可持续的能源道路至关重要，环境上合理和经济上可行的能源道路显然必不可少，这将是一条能使人类进步持续到遥远的未来道路。[18] 能源低碳转型发展是环境可持续发展的必然要求，但能源转型需要能源制度尤其是《能源法》的推动。

3、能源政治博弈呼唤能源转型发展

能源是国家经济增长的“发动机”，在国际政治与经济博弈中具有不言而喻的重要战略意义。能源资源地缘化特征决定能源生产国与消费国、生产国与生产国、消费国与消费国之间必然存在利益冲突，这种利益冲突更容易演化为传统的能源安全甚至是能源危机。因而，在国家间相互依赖成为一种客观现象的背景之下，[19] 调和国家交往中产生的利益冲突的基本模式便是国际合作。相互依赖引发了国际合作的愿望，[20] 使得国家通过合作创制或者接受某些原则、规则或制度，并影响国际机制的变迁。无论是在传统能源安全领域，还是在非传统能源安全领域，能源相关国际机制的构建与发展都为应对能源与生态环境挑战作出了重要贡献。

然而，国家竞争决定国家相互依赖与对抗并存。以资源控制为重点的能源战略肩负着国家政治权力的重要角色，能源经济合作在一定程度上开始纳入国家权力政治，甚至成为国际权力政治的重要内容。[21] 随着经济全球化的进一步推进，国家权力政治的内容更为复杂，国家间相互依赖甚至成为一种对抗手段，用以成为限制他国发展的政治辞令来应对国内的经济民族主义和国外的强力挑战。[22] 此外，相互依赖也经常用于政治、经济的谈判筹码与制度规则来限制他国的竞争。例如，欧美等国提出的“碳关税”本质是以低碳与环保的名义、利用既存的国际贸易规则来实现阻碍发展中国家发展的目的。再如，当前气候变化和生态污染问题的全球化注定任何国家都无法单独应对这项挑战，国际制度虽然不是处理国际事务的唯一路径，但却是根本和必不可少的方面，这不仅属于经济上的相互依赖，而且属于生态上的相互依赖。然而，在应对气候变化的国际框架谈判中，美欧日国家自恃已经走过了利用化石能源的阶段，意图对发展中国家强加减排义务，这同样是能源政治博弈的体现。

能源转型的要求对于当前的中国而言既是挑战，但未必不是腾飞的契机！中国以国际制度的接受者、内化者和学习者的身份逐渐确立了其负责任大国的国际地位，通过发展形成国家硬实力拥有了一定的国际话语权。今后的任务是将中国的制度和利益外化成国际规则的过程，这是中国利用自身和平发展的趋势和动能来影响世界秩序的重要途径，[23] 同时也是中国持续发展的国际制度保证。长远来看，能源的低碳发展可以为中国的增长提供不竭的动力，也是我国在国际权力政治博弈中的重要筹码。

可见，当前的国内外能源形势要求我国加速能源低碳转型发展进程。能源低碳转型发展既是一场能源供给革命，也是一场能源效率革命，同时也是一场能源生态革命，更是一场能源政治博弈的过程。能源低碳转型是一个追求能源安全、能源效率、环境友好、政治提升的可持续发展的转变过程。能源的低碳转型发展是当前能源法律制度无法绕开的话题，同时也是未来《能源法》所必须重点解决的问题。

三、能源低碳转型发展需要能源制度特别是《能源法》推动

长期以来，我国通过高投入、高能耗、高污染支撑起来的经济增长数据，在生态环境日益恶化、资源能源日益紧缺的大背景下，如要继续通过这种粗放型的方式实现增长必定难以为继，也容易受到越来越大的国内外压力。在这种情况下，无论是从生态环境保护的角度而言，还是从能源资源的使用状况而言，要支撑我国经济的高速发展，迫切需要实现能源低碳转型发展，而实现能源低碳转型发展，首先需要能源低碳法律制度的转型。

能源低碳转型发展需求启动能源低碳法律制度进程，而能源法律制度反过来推动能源低碳转型实现。制度是一个社会的博弈规则，或者更规范的讲，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。[24] 法律和政策是正式规则的基础，同时也是制度的重要组成部分。社会状况的变化可能带来法律的变更，法律作为回应性的要素跟随社会状况的变化而变化，同时，法律对社会变迁的回应会导致新的社会变迁。在现代社会中，法律作为社会变迁工具的角色日益明显，且法律作为一种可取的、必要的、高效能的变迁引导工具，比其他的变迁引导工具更有优势。[25] 法律的意义并不仅仅限于纠纷解决，也早已超越了社会控制的功能，法律的功能还在于其通过形塑各种制度来直接或者间接的推动社会变革。

能源大转型是文明本身依据经济效用所做出的能源选择，并通过选择展示能源未来发展方向，是从过去不可持续的固体能源向未来无限的、清洁的可持续能源过渡，能源转型决定未来谁最有可能成为能源赢家或输家。[26] 能源转型发展必然要求能源法律转型，而能源法律转型又必然推动能源转型发展，虽然中国是体制决定法律而非法律决定体制，但是在制度转型一旦启动并运行，特别是法律作为社会变迁的一部分时，法律与社会变迁的关系可能会交融演化，互为因果关系。[27] 通过寻租和选票，企业将其经济利益上升为政治诉求，政策对经济的影响演变为政治上的角力，因而不可避免的在能源低碳转型发展过程中，一些原先的“高碳行业”会面临很大挑战，其命运可能出现重大转折，从而导致这些行业甚至是行业主管部门抵制能源低碳转型发展的进程，也同样抵制能源低碳转型制度建设。这些现象在发达国家也都屡见不鲜，如在美国，煤和石油的生产者以及能源密集型企业反对向化石燃料或二氧化碳征税，汽车制造商反对车辆节能标准或对“油老虎”征税，建筑商和电器制造商也趋向于反对在他们的产品上实行哪怕是最小的节能标准。[28]

然而，政府是每个国家中最重要的制度安排，其推行的政策是一国经济发展成败的关键，如果一个发展中国家的政府能够很好的运用其强制力，那就能够逐渐对落后的、阻碍发展的制度实施改革。[29] 依赖社会变迁和政府的强制力，强化能源法律的前瞻性和强制力，决定能源法律的低碳转型发展对能源高效、清洁转型发展具有重要意义。能源低碳转型发展不仅是能源规划的重要内容，同样也是能源战略的重要内涵，能源低碳转型发展战略决定能源法律的转型方向，同时，精心设计的能源低碳转型法律制度将进一步推动能源低碳转型的实现。

国际上，能源法律制度在推动能源转型方面承担重要角色。作为一个资源极度缺乏的国家，在能源安全和环境保护的双重压力下，日本积极探索能源可持续利用的方法，先后提出 “日光计划”、“月光计划”以及“新阳光计划”等能源战略。进入21世纪以后日本又陆续推出《循环型经济基本计划》、《清凉地球能源技术创新计划》以及《绿色经济和社会变革》、《构建低碳社会行动计划》等多项能源政策与能源战略，[30] 将环境保护作为日本能源政策的三大目标之一。[31] 日本政府决策者在制定能源政策时已秉持这样一种理念，即能源的有效利用和非化石能源的供应成为解决日本能源问题的根本方法。这一理念推动能源政策和能源战略出台，并加速能源低碳制度出台，如以《能源政策基本法》为核心，通过制定《能源利用合理化法》、《促进新能源利用特别措施法》、《电力事业者新能源利用特别措施法》、《电力事业者新能源利用特别措施法施行令》、《电力事业者新能源利用特别措施法施行规则》等，确保日本新的能源政策的贯彻、落实。[32] 此外，为了有效实施《能源利用合理化法》，日本出台了许多与之相配套的制度，比如生产环节上的“产品节能领跑者制度”、“产品节能报告制度”以及消费环节上的“能效标识制度”、“节能产品目录制度”等。[33] 事实证明，日本的能源政策和能源法律制度，对于实现日本的能源战略目标具有重要意义，对于日本实现低碳社会进程也跨出了重要的一步。

作为首倡“低碳发展”的英国，在能源低碳法律制度建设方面也引领世界。1998年英国工党出台的白皮书详细探讨了能源领域市场和政府之间的“经济与政治界限”，第一次提出能源市场的竞争必须建立在“供应安全、多样化以及可持续发展”的基础之上，同时这也是政府完成环境目标的关键。[34] 随后英国通过了2002年《可再生能源义务法》，以法律的形式规定了可再生能源义务制度，并从法律制度上开创了从单纯的能源安全目标到兼顾社会和环境目标的转变。2003年英国的《我们的能源未来：构建低碳经济》白皮书发表以后，英国的能源法律制度正式向低碳能源转型。2004年议会通过的《能源法案2004》（Energy Act 2004）专设一编对“可持续和可再生能源发展”进行了规定，2006年通过的《气候变化和可持续能源法案2006》（Climate Change and Sustainable Energy Act 2006）则是关于气候变化的专门立法，该法案就能源效率、二氧化碳减排、报告等问题作了系统的规定。2008年《能源法案2008》（Energy Act 2008）的部分章节对因天然气燃烧产生的二氧化碳的储存进行了规定，同时对可再生能源发电问题专设一编进行了规定。2009年《绿色能源（定义与促进）法案2009》（Green Energy (Definition and Promotion) Act 2009）对“绿色能源”下了定义，其立法目的在于促进绿色能源的发展。2010年《能源法案2010》（Energy Act 2010）则重点规定了披露、评估和使用二氧化碳捕捉和封存技术，并要求对发电脱碳技术以及碳捕捉和封存技术的发展和使用进行定期报告。在2011年《能源法案2011》（Energy Act 2011）中英国推出了能源“绿色交易计划”（Green Deal Plans），并在该法案中就能源效率和二氧化碳减排提出要求。2013年《能源法案2013》（Energy Act 2013）中对减少碳排放的目标范围和责任进行了规定。此外，英国还在近十年出台了几十部与能源低碳转型相关的配套规则、指令性文件等，以保障能源法案的顺利实施，并保证能源政策和战略目标的实现。

本世纪初国际上唱响的以能源效率革命与清洁能源革命为主要内容的能源革命，在中国已经正式演绎成为能源生产革命、能源消费革命、能源科技革命与能源体制革命。[35] 结合《十三五规划》、《十二五规划》、《能源发展“十二五规划”》以及我国已经发布的能源白皮书，说明我国政府及领导人已经认知到能源低碳转型发展的重要性。应当指出的是，如果仅靠政策推动，而缺少法律制度的保障，能源低碳转型发展之路必将困难重重。目前中国的能源法律制度已经严重制约了能源低碳革命的发展，特别是《能源法》立法工作渐渐悄无声息，时至今日我国尚未正式出台《能源法》。

可喜的是，借着能源革命的东风，《能源法》的立法工作得以再次启动。由于历史原因的限制，2007年《能源法》起草组专家无法预见到碳排放问题会在十年之后成为中国生态环境与国际政治经济博弈的重要内容，全球气候谈判中已经不容中国再作任何回避，中国政府分别于2009年、2014年向国际社会提出控制碳排放的阶段性目标，国内的节能减排行动也如火如荼的展开。那么在今天《能源法》立法工作重新启动之时，我们必须要强调能源低碳转型发展对于今后能源发展、生态发展及政治博弈的重要意义，也必须通过《能源法》来推动能源转型发展这一进程。《能源法》中低碳制度的缺失，必然影响能源清洁革命的进程与效果。要顺利推动能源低碳发展，首先就必须破除法律瓶颈，特别是在倡导依法治国的中国，以《能源法》为代表的能源法律制度必须首先吹响能源低碳革命的号角。

四、《能源法》中的低碳转型发展制度结构

《能源法》必须围绕能源低碳转型发展作出相应的制度安排。尽管目前《能源法》（征求意见稿）中已就能源财税、能源科技以及能源国际合作设立了专门章节，但这些章节中并未专门就能源低碳转型事宜予以规定。能源低碳转型发展既然是能源革命的发展方向，也是能源未来竞争力的体现，应当将“能源低碳发展”单独设立一章，并根据能源低碳转型发展的需求构建相应的匹配制度。具体而言，技术和资金是能源低碳转型的关键，市场是低碳能源市场发展的重要模式，国际合作有利于提升低碳国际竞争力，因而围绕技术、资金、市场规制与低碳合作构建相应的法律制度至关重要。除了上述四个要素以外，需要从法律实施和政府管理方面促进能源低碳转型目标的实现，就应当建立合理的能源绩效法律制度。

因此，本文所提出的《能源法》关于“能源低碳发展”还应包含以技术促进、资金激励、市场规制以及国际合作为核心的能源低碳转型匹配法律制度条款，和以制度实现机制为主的能源低碳转型绩效法律制度条款。

（一）技术促进条款

技术进步因素对低碳经济的影响至关重要，它可以从能源效率、低碳技术发展水平（如碳捕获技术等）、管理效率、能源结构等不同角度推动低碳化的进程。[36] 加快发展低碳科学和技术，大力推广应用是实现低碳化经济和社会目标的根本途径和保障。[37] 毫不夸张的说，谁掌握了低碳能源核心技术，那么谁就能在未来的低碳竞争中占据主动权，没有低碳技术作支撑，便不可能实现低碳发展。

然而，尽管当前存在明确的低碳能源技术发展方向与发展目标，关键在于低碳能源技术是否存在发展的契机。实际上，目前低碳能源技术的发展存在诸多障碍，需要相应的制度匹配予以保障。首先，我国长期以来对煤炭、石油等传统资源的严重依赖导致我国围绕传统化石能源形成相应的技术和制度体系，基于这种“技术-制度”交互作用而对化石燃料能源体系产生“碳锁定”（carbon lock-in）[38]，“碳锁定”的存在致使低碳能源技术转型成本高企。其次，低碳能源技术的使用受到自然限制较大，低碳能源如水电、风电、太阳能发电、核电等新能源发电的电力质量问题突出，需要克服低碳能源在电力储存和电力质量控制方面的关键技术。再次，低碳能源的商业化推广也存在低碳能源生产技术限制和低碳能源管理技术方面的影响，这种“技术-管理”的低效制约商业运营。

技术、市场与制度形成的报酬递增机制强化了原先碳基技术的地位，“消解”这种路径依赖的方法只能通过技术的迅猛发展与制度的逐渐转型。能源技术如何朝着低碳化的方向发展、又如何实现低碳技术上的突破，很大程度取决于法律制度的激励和引导。审查并反思当前能源技术相关的法律规范存在的问题，是促进能源技术发展与技术升级的重要前提。在此基础上，《能源法》可以从制定低碳技术专项条例、健全低碳技术转移激励规范、完善低碳技术自主创新机制、跟进低碳技术知识产权保护机制等方面作出规定来消解“碳锁定”，利用能源低碳法律制度有效推动低碳能源技术的转型升级。

（二）资金激励条款

资金激励是企业和政府在能源低碳转型过程中不可缺少的环节，政府是能源转型的推动者与孵化器，而非转型的承载者。以碳基技术为基础形成的碳锁定，使得能源低碳转型成本高企，打破“碳锁定”必须依赖于强大的外生力量。从企业理性和环境资源公共物品的角度出发，特别应当注重诱致性制度安排，这种诱致性的制度安排应更多体现政府的经济激励措施，满足经济主体参与的约束和激励相容的需要。[39] 政府通过资金安排激发企业的转型动力，特别是应就能源财税规范进行低碳调整以对能源低碳转型产生应有的推动作用。

财政激励制度主要通过正向激励的方式对能源低碳转型主体进行资金方面的补贴，使得低碳企业得以通过低碳活动实现盈利。对低碳产品和低碳技术的财政激励无疑为能源企业进行低碳转型提供了重要的资金保障。从目前我国的实际情况来看，我国主要采用专项资金“以奖代补”、消费者补贴、财政转移支付、定额补助、政府采购以及财政贴息等财政方式对能源低碳转型实施正向激励，[40] 但仍当前财政制度的低碳引导效应无法充分发挥，需要进行进一步的调整。如在财政补贴规则方面，能源相关补贴至少应完成从生产领域向消费领域、从化石能源向清洁能源、从长期性补贴向过渡性补贴、从补贴数据向绩效数据四个方面的转变。又如在政府采购制度方面，可以通过发展与完善节能产品清单制度、建立节能产品的能效核查和节能服务的绩效评价机制、落实节能产品能效核查与责任承担机制等提升政府采购对能源低碳产业的激励、引导作用。此外，还应根据我国的实际情况通过完善能源低碳项目的绩效奖励制度、增加技术性财政支持、加大转移支付力度等方式发挥财政制度的低碳引导功用。《能源法》应从补贴、政府采购、技术性财政支持、转移支付等方面作出规定，实现财政制度的低碳引导。

通过税收提高高碳能源的使用成本，减少高碳能源的使用量，利用税收的宏观调控职能进行生态保护，这是现代西方税法改革的一个重要发展方向。[41] 总体而言，能源的开发利用环节包括能源开采、生产、流转、消费以及收益等阶段，我国在能源生产、流通的各个环节基本都存在相对应的税收类别，如资源税、增值税、燃料税、能源税、消费税、所得税等。当前的能源税收法律制度的滞后性阻碍了能源低碳转型的进程，能源相关税收体系低碳化转型可以有效推动能源转型进程。《能源法》应利用税收的调控效应，原则性地就深化资源税改革、明确能源领域增值税低碳导向、扩大能源消费税征收范围、完善能源低碳产业企业所得税优惠措施、适时征收碳税等措施作出规定，以调整能源结构、遏制碳排放。

（三）市场规制条款

能源低碳革命需要制度推动，不仅需要解决技术和资金障碍，还应注重能源市场竞争机制的构建。充分竞争的市场作为“看不见的手”能够对资源进行有效配置，效率和公平是市场最为重要的价值追求。市场势力和外部性是市场失灵的重要因素，[42] 特别是价格和数量管制、税收和补贴、外部性、公共品和公共资源、垄断和高交易成本会造成无效率和无谓损失。[43] 当前我国能源市场同样存在的价格管制、能源补贴、外部性、垄断等问题使得能源市场既是无效的，同样也是不公平的。能源市场失灵是启动政府干预的原因，市场规制规范成为政府对市场进行干预的重要工具。如果说高效的能源低碳市场是能源低碳产业成长的重要环节，那么能源市场规制规范的形成是当前所必须要解决的问题——特别是促成良性的能源市场竞争秩序与能源市场监管机制的前提。

一方面，政府主导下的制度变迁会引起利益的变化，能源从传统的、高碳能源向清洁的、低碳能源转变，必将导致能源市场相关群体的利益调整。那些从高碳发展向低碳发展转型过程中受损的群体会以各种方式阻止有利于低碳发展的规则、法律及政策的出台或实施。[44] 能源低碳转型法律制度能否出台与有效实施的实质在于高碳利益集团与低碳利益集团的冲突与较量。因而，期待能源低碳转型成功的内在动力应是依赖低碳利益集团的成长，而低碳利益集团的培育需要通过制度鼓励新的低碳能源企业的建立、引导传统能源企业的业务转变以及扶植能源市场“微主体”等方面来进行。《能源法》需要围绕上述三个方面，利用制度激励与政治激励的方式，培育低碳能源主体的市场份额，再利用低碳集团利益的力量塑造自由、公平的竞争规则，反过来推动低碳能源法律制度的发展。

另一方面，低碳能源发展需要健康与竞争的市场，但长期以来，行政垄断加自然垄断的产业结构是中国能源产业的基本情势，能源产业最为缺失的部分便是能源产业市场化的进程。[45] 能源市场化程度低引致的能源市场扭曲，成为能源发展的重要瓶颈。能源资源的优势成为能源企业成功的关键因素，尤其是能源产业垄断的背景下，资源富足者塑造出发展的先行者。但是，仅仅持有资源是不够的，发挥资源生产力才能形成竞争力，竞争力来自于它们能应用最先进的科技和使用原料的方法，[46] 以及有效的市场配置。产业竞争、竞争力与市场密不可分，竞争的过程、竞争力的体现都在市场中加以完成，因此能源产业的发展和竞争力的培育，必须完善能源市场的竞争秩序。需要通过深化电力改革，奠定低碳能源竞争基础；吸纳民营资本，借助私人产权的竞争力、创新精神，迫使能源市场走向自由竞争秩序；再造碳排放交易机制，计算化石能源污染成本，塑造高碳与低碳能源公平竞争平台。鉴于能源市场体制牵涉问题较多，《能源法》应在适当的章节对上述机制设置条款，保障能源市场公平、自由运行。

（四）合作促进条款

低碳国际合作是促进能源低碳转型的重要方式，国际机制的建立能够推动国内制度的改革，国内能源低碳转型的进程又能影响我国在低碳国际合作中的作用与角色。低碳国际合作制度是我国能源低碳转型法律制度的重要组成部分，是国内法与国际法相互共生的过程，目前低碳国际机制已经形成了以《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）为主体的治理体系，该公约及公约下的国际机制的进展对国内能源低碳转型产生重大影响，同时也能够推进发展中国家的低碳转型进程，为发展中国家的技术进步提供了可能。作为最大的二氧化碳排放国和最大的发展中国家，我国必须直面能源消费与气候治理的国际挑战，参与到低碳国际制度的构建之中。

然而，由于能源结构、地缘政治及经济发展状况等原因，致使世界各国在应对气候变化与低碳合作中立场分歧较大，甚至出现诸多国家集团。尽管在中、美等大国的协调下，2015年底举行的巴黎气候大会最终通过《巴黎协定》，但协定本身存在的不足致使其并不足以应对气候变化问题。例如，发达国家与发展中国家对于“共同但有区别原则”的理解差异较大，这种理解上的差异将影响应对气候变化的国家行动，但《巴黎协定》本身并未对“共同但有区别原则”的含义予以明确，利用模糊化处理的模式回避了矛盾，当然也留下了隐患。再如，在具体机制设计方面，《巴黎协定》的内容也不尽如人意，低碳技术转移机制的原则性致使可操作性的欠缺，绿色援助资金缺乏应有的强制框架，减排目标也并未形成强制性的减排体系与阶段性目标。《巴黎协定》意味着国际社会并没有形成强有力的应对气候变化框架体系，只是继续着国际法上一贯柔性调整的现状。可以说，如果需要利用现有的《巴黎协定》框架实现减排目的，则必须要求中国发挥全球影响力来予以推动，我国在今后的谈判中，应当特别注意确保“共同但有区别责任原则”能够在国际低碳合作机制中得到公平体现，敦促能源低碳技术转移机制的细化和落实，促进低碳合作与气候治理机制的有效实施。[47] 《能源法》应在“能源国际合作”章节就参与气候谈判与合作的问题进行原则性规定。

（五）绩效管理条款

法律是规制政府的法律，政府在能源低碳发展转型中的治理成效的衡量，不应当是政府对自身行为的衡量，而是外部力量对政府的评估。法律不仅应是作为行为是否合法的标尺，也不能仅仅作为合约是否有效的判断，法律更应当成为产生实效的规范。守法的政府，是彰显法律效力的重要榜样，而政府是否守法以及政府治理的成效，则需要由法律进行衡量。绩效管理的制度化使法律制度成为可度量的尺度，使法律绩效的考核与评估成为现实，使得法律得以从“效力”走向“实效”、从原则走向规则、从规范走向实施。[48] 事实上，为了使法律具有逻辑自恰性、可预见性和稳定性，高度发展的各个法律制度力图创建一个有关法律概念、法律技术与法律规范的自主体。[49] 那么，无论法律与政府是一种授权还是一种委托关系，对授权或委托事项进行“验收”是逻辑上的应有之义。

考察我国目前能源相关立法，尚没有法律条文对能源绩效管理作出专门的规定，更没有法律就能源低碳转型绩效目标进行规定。能源低碳转型的成功与否取决于能源低碳转型法律制度实施的效力，而能源低碳转型的过程必须转化为一个可度量的指标才能评价能源低碳转型法律制度的实效，将绩效管理引入到法律制度之中，从绩效管理走向绩效制度是强化法律实施的过程。绩效管理入法已经被《预算法》所明确规定，能源法律制度中引入绩效管理制度将是一种重要的尝试与进步。能源低碳转型绩效制度需要实体性规范与程序性规范的匹配，具体而言，绩效实体规范应当规定能源绩效目标、绩效指标以及绩效标准等内容；绩效程序规范则明确绩效制度的实施程序与规则，包括编制年度绩效计划、绩效计划的审核与批复、绩效报告、绩效评价等程序和规则。能源低碳转型绩效管理机制的确立能够保证衡量能源转型目标的完成与否，并就能源低碳发展过程中所遇到的困难、挑战以及如何解决提出建议方案，应成为能源低碳转型的重要推动力。《能源法》不仅仅应当规定低碳发展的绩效问题，而是应当在“总则”中明确将能源绩效管理制度化，并将能源绩效管理的程序及相应的目标、指标体系作出原则性规定。

五、结语

能源对于人类的生存至关重要，无论是在人类食物的提供、物质生活的提升还是有组织社会的发展中都起到了关键作用。[50] 然而，能源的使用附带产生的污染物给人类社会带来了困扰，尤其是能源生产和使用过程中排放的温室气体是导致全球气候变暖的“元凶”，[51] 应对气候变化成为当前人类社会共同面临的重大挑战。能源与环境给社会提出的挑战，导致以化石能源为基础建立的法律制度体系难以为继，要求能源法律制度开始转型，从而反过来推动能源低碳转型。然而，从我国当前的能源法律制度的建设成果而言，则存在需要进一步提升的空间。例如，作为能源基础法的《能源法》起草工作启动已逾十年，但到目前为止仍然没有能够走出能源局、走进全国人大。国家层面、社会层面应当提升对《能源法》立法工作的重视，加快能源立法工作的进程。当然，在《能源法》立法工作中更要加强对“能源低碳发展”的重视，能源低碳转型发展制度是实现能源清洁革命的关键因素。

绿色、低碳、竞争已经成为未来能源产业的主旋律，能源低碳竞争力代表着能源安全甚至是整个国家的未来。全球经济低迷引发的煤炭行业产能过剩，国际油价探底导致油企度日如年，断言传统化石能源末日的来临虽然为时尚早，但可以预见的是成功的能源低碳转型发展才是整个国家的出路与希望。能源低碳转型与能源供给结构调整作为国家层面的重要战略规划，亟需能源低碳转型法律制度的推动，当务之急便是通过完善能源立法与低碳转型匹配法律制度，加速能源低碳转型进程，期待能源转型给经济增长与生态环境的持续发展带来重大契机！

注释：

[1] 参见《习近平主持召开中央财经领导小组会议，强调积极推动我国能源生产和消费革命，加快实施能源领域重点任务重大举措》，《人民日报》，2014年6月14日，第01版。

[2] 参见吕振勇主编：《能源法导论》，中国电力出版社2014年版，第118-119页。

[3] 参见《能源法》（征求意见稿），2007年12月04日发布，来源：http://www.gov.cn/gzdt/2007-12/04/ content_824569.htm，2016年3月18日最后访问。

[4] 肖国兴：《〈能源法〉与中国能源法律制度结构》，载《中州学刊》，2010年第6期，第78-84页。

[5] 《能源法》（征求意见稿）第五条规定：国家积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源清洁利用，有效应对气候变化，促进能源开发利用与生态环境保护协调发展。该条以基本原则的形式规定了支持低碳能源开发利用，以应对气候变化。

[6] 参见国家统计局：《2015年国民经济和社会发展统计公报》，2016年2月29日发布。

[7] 如2006年探明的煤炭保有资源量10345亿吨，剩余探明可采储量约占世界的13%，列世界第三位。参见国务院新闻办：《中国的能源状况与政策》，2007年12月发布。

[8] 参见国务院新闻办：《中国的能源状况与政策》，2007年12月发布。

[9] 吕振勇主编：《能源法导论》，中国电力出版社，2014年版，第65页。

[10] 参见国家统计局：《2012年国民经济和社会发展统计公报》，2013年2月22日发布。

[11] 参见国家统计局：《2012年国民经济和社会发展统计公报》，2014年2月24日发布。

[12] 参见国家统计局：《2014年国民经济和社会发展统计公报》，2015年2月26日发布。

[13] 参见《BP世界能源统计年鉴2015——2014中国能源市场》，来源：http://www.bp.com/content/dam/bp-country / zh_cn/Publications/2015SR/China_2015%20V2.pdf，2016年3月13日最后访问。

[14] 参见BP公司：《2035世界能源展望》，来源：http://www.bp.com/content/dam/bp-country/zh_cn/ Download_PDF/EnergyOutlook2035/EO%202035%20booklet%20FINAL.pdf，2016年3月13日最后访问。

[15] 叶文虎、孔青春：《环境安全：21 世纪人类面临的根本问题》，载《中国人口·资源与环境》，2001年第3期，第42-44页。

[16] [英]苏珊·斯特兰奇：《国际政治经济学导论》，经济科学出版社1990 年版，第52页；转引于邝杨：《环境安全与国际关系》，《欧洲》，1997年第3期，第25-33页。

[17] See Intergovernmental Panel on Climate Change，Climate Change : The IPCC Scientific Assessment, Cambridge University Press, 1990, pp.xiii-xiv.

[18] 世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，王之佳等译，吉林人民出版社1997年版，第17-18页。

[19] 参见[美]罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖》，门洪华译，北京大学出版社2012年版，第6页。

[20] 门洪华：《相互依赖与国际机制：理论与比较》，载《中共天津市委党校学报》，2001年第4期，第31-35页。

[21] 参见肖国兴：《论能源战略与能源规划的法律界定》，载《郑州大学学报 (哲学社会科学版 )》，2009年第3期，第68-73页。

[22] [美]罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖》，门洪华译，北京大学出版社2012年版，第8页。

[23] 参见吴贤军：《当前中国国际话语权构建的三条转化路径思考》，载《福建论坛·人文社会科学版》， 2015 年第 6 期。

[24] 参见[美]道格拉斯·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社2008年版，第3页。

[25] 参见[美]史蒂文·瓦戈：《法律与社会》（第9版），梁坤、邢朝国译，中国人民大学出版社2011年版，第248-249页。

[26] 参见[美] 罗伯特·海夫纳三世：《能源大转型》，马圆春等译，中信出版社2013年版，第4页。

[27] 肖国兴：《能源发展转型与〈能源法〉的制度抉择》，《法学》，2011年第12期，第3-14页。

[28] 参见[美] 霍华德·格尔勒：《能源革命：通向可持续未来的政策》，中国环境科学出版社2006年版，第29页。

[29] 参见林毅夫：《经济发展与转型：思潮、战略与自生能力》，北京大学出版社2008年版，第17页。

[30] 参见陈志恒：《日本低碳经济战略简析》，载《日本学刊》，2010年第4期，第53-66页。

[31] 日本能源政策的目标在于实现能源供求稳定（Energy Security）、经济增长(Economic Growth)、环境保护(Environment Protection)三个方面的要求。参见[日] 日本能源学会组编：《能源与国家的作用：考虑地球温室效应时代的税制》，王毅、韦利民译，机械工业出版社2010年版，第26-27页。

[32] 参见罗丽：《日本能源政策动向及能源法研究》，载《法学论坛》，2007年第1期，第136-144页。

[33] 尹晓亮：《日本构建低碳社会战略的依存基础、设计论证及践行特点》，载《日本学刊》，2010年第4期，第67-78页。

[34] 吕江：《英国低碳能源法律政策的演变、特点及其启示》，载《武大国际法评论》，2011年第2期，第119-136页。

[35] 肖国兴：《能源革命背景下能源发展转型的法律抉择》，载《法学》，2014年第11期，第3-13页。

[36] 潘家华、庄贵阳等：《低碳经济的概念辨识及核心要素分析》，载《国际经济评论》，2010年第4期，第88-101页。

[37] 谢和平：《发展低碳技术，推进绿色经济》，载《中国能源》，2010年第9期，第5-10页。

[38] Gregory C. Unruh, Understanding Carbon Lock In, Energy Policy, Vol. 28, Issue 12, 2000, pp. 817-830.

[39] 参见孙晓伟：《论我国发展低碳经济的制度安排》，载《现代经济探讨》，2010年第3期，第10-14页。

[40] 参见齐晔：《中国低碳发展报告2013》，社会科学文献出版社2013年版，第163-167页。

[41] 陈少英：《论我国税法体系的生态化》，载《东方法学》，2010年第4期，第14-22页。

[42] [美]曼昆著：《经济学原理（微观经济学分册）》（第5版），梁小民等译，北京大学出版社2009年版，第163页。

[43] [英]迈克尔·帕金：《微观经济学》，张军等译，人民邮电出版社2009年版，第111页。

[44] 卢现祥、柯赞贤：《论发展低碳经济中的利益集团与制度安排》，载《经济与管理评论》，2013年第2期，第5-12页。

[45] 参见肖国兴：《论中国能源革命与法律变革的维度》，载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》，2011年第5期，第39-43页。

[46] [美]迈克尔·波特：《竞争论》，高登第、李明轩译，中信出版社，2003年版，第387-388页。

[47] 参见曹俊金：《气候治理与能源低碳合作：发展、分歧与中国应对》，载《国际经济合作》，2016年第3期，第79-85页。

[48] 参见肖国兴：《论“能源法”绩效指标及其制度实现》，载《中州学刊》，2009年第3期，第78-83页。

[49] [美 ] E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第256页。

[50] Richard Eden etc., Energy Economics, Cambridge University Press, 1981, Page 6.

[51] Paul M. Smith and Kiki Warr, Global Environmental Issues, The Open University, 1991, Page 184.