【内容提要】能源消费革命的兴起和能源法制定的再度勃兴都得益于全面深化改革的契机和全面依法治国的推进，二者之间的关系是需要与被需要，受力与施力的关系。能源消费革命面临的发展理念束缚、产业结构制约和制度保障不足的困境需要能源法制定的绿色化回应，包括节能优先原则、高效利用原则、环保并重原则以及总量控制制度、绩效考核制度、奖惩调配制度和损害责任制度的确立和完善。

【关键词】能源革命  能源消费革命  能源法

引言

2012年，党的十八大报告提出要推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。¹2014年6月13日，习近平在主持中央财经领导小组第六次会议时，就推动能源生产和消费革命提出五点要求。²其中第一条就是要推动能源消费革命，抑制不合理能源消费。能源革命的目标和影响绝不仅仅局限于能源领域本身，还将对经济发展和环境保护产生重大影响。能源消费革命是能源革命的重要方面，推进能源消费革命对于建设能源节约型社会，推动经济增长方式转型升级以及保护环境建设生态文明具有重要意义。重大改革离不开法律的跟进，能源消费革命的推进离不开能源法律制度的确立和完善。2015年，搁置多年的《能源法》的制定也终于被再次提上日程。新时期《能源法》的制定应当回应当前的能源政策和能源改革，回应社会发展趋势，特别是对绿色发展理念的回应和生态文明建设的回应。因此，可以说能源革命背景下的《能源法》的制定，绿色化生态化是其应有之意。能源革命的首要是能源消费革命，《能源法》的绿色化首先作用于能源消费领域。因此，辨析能源消费革命与绿色能源法之间的一般关系，分析能源消费革命的现实困境，探讨绿色能源法对能源消费革命的应然回应具有重要的理论意义和现实意义。

一、能源消费革命：源起与使命

（一）能源消费革命的源起

能源消费革命是指“以最低的过程累计能耗为代价的，从目前高耗能、高排放的能源消费系统尽快过渡到低耗能、低排放的能源消费系统的发展过程，以及为此所需要进行理念、管理和技术的一系列根本性变革”。³能源消费革命的推进毫无疑问是为了应对日益严峻的能源安全形势，通过强有力的改革举措，夯实能源安全的基石。多年以来，我国一直大力推进能源领域的综合改革，但是效果却并不理想。本轮能源领域的变革，中央用词首提“革命”，体现了我们党和国家对能源改革的坚定决心和必胜信心。除了能源安全形势对促成能源消费革命提供的内生动力外，全面深化改革、产业结构调整和生态文明建设等也同时为能源消费革命提供了巨大的推动力。

1.全面深化改革的契机

党的十八大提出了全面建成小康社会和全面深化改革的战略任务，吹响了改革开放的新号角。全面建成小康社会是我们党的既定战略目标，全面深化改革是实现这一目标的不竭动力源泉。全面深化改革就是要在方方面面进行广泛而深入地变革。我们党以极大的政治勇气和坚定的历史责任感推动的这场伟大变革同样也为推进能源消费革命提供了重要契机。我国是一个能源消费大国，面临消费强度高、消费总量大、能效水平低等突出矛盾。因此为了解决我国能源消费中的突出问题和深层次问题，推进能源消费革命具有现实紧迫性。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，就全面深化改革提出了具体部署。其中提到要健全能源、水、土地节约集约使用制度。⁴。能源消费革命正是在这一背景下开始被提上中央议程。因此，能源消费革命既是全面深化改革的一项具体举措又是得益于全面深化改革浪潮而得以推进的巨大变革。

2.产业结构调整的需要

产业的发展离不开能源的供应和消费。产业结构与能源消费规模、能源消费结构具有紧密关系。产业结构不合理是我国能源消费总量居高不下和能源消费结构不合理的重要原因，同时也是能源消费高排放的根本原因。我国产业结构中能源消耗最大的是第二产业，工业用能占了整个能源消费总量的70%以上；特别是钢铁、石化、有色、建材四个行业，这四个行业的能耗达到了整个能源消费总量的40%。⁵因此，就能源消费方面来说，产业结构调整，任重而道远。能源消费革命不仅是产业结构调整的重要目标之一，更是产业结构调整的重要抓手。因此大力推进能源消费革命也是产业结构调整的需要。

3.生态文明建设的推进

我国能源消费总量巨大，特别是煤炭和石油的消费量占能源消费总量的比重过大。这样的能源消费总量和能源消费结构直接导致高排放。大量二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等污染物被排放到大气中并产生大量细颗粒物，严重污染大气环境。十八大以来，生态文明建设被提到前所未有的高度，各项制度建设正在有序推进。2014年、2015年，《环境保护法》和《大气污染防治法》先后修订，《土壤污染防治法》的立法工作也在加紧推进。这些环保法律的修订和制定对环境保护提出了更高更严格的要求。例如，新修订的《大气污染防治法》第三十二条规定：“国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，调整能源结构，推广清洁能源的生产和使用；优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，减少煤炭生产、使用、转化过程中的大气污染物排放。”⁶因此，高能耗高污染的粗放型能源消费势必和环境保护之间形成巨大张力。要解决能源消费与生态文明建设的这种不适应，必须大力推进能源消费革命。生态文明建设中各项制度的确立和完善也必然推动能源消费革命的进一步发展。

（二）能源消费革命的使命

能源是经济发展的重要物质基础。作为能源革命的重要方面，能源消费革命不仅肩负着保障我国能源安全的重大使命，还在构建能源节约型社会、推动经济低耗能发展以及助力环境质量改善方面具有重要意义。具体来说，能源消费革命的使命主要包括以下三个方面：

1.控制能源消费总量，构建能源节约型社会

习近平指出：“坚决控制能源消费总量，有效落实节能优先方针……树立勤俭节约的消费观，加快形成能源节约型社会。”²我国是能源消费大国，2015年全年能源消费总量是43.0亿吨标准煤，比2014年增长0.9%。⁷推动能源消费革命应当重点控制能源消费总量，抑制不合理能源消费，并在此基础上加快构建能源节约型社会。我国能源消费总量大，能效水平低，不合理能源消费问题突出，控制能源消费总量对于构建能源节约型社会，引导全社会形成节能消费观念，促进用能单位节约用能高效用能具有重要意义。推进能源消费革命必须把控制能源消费总量放在突出地位，必须以构建能源节约型社会为基本引领。

2.优化能源消费结构，推动经济低耗能发展

我国“富煤少油短气”的能源资源禀赋导致了我国长期以来能源消费以煤炭为主、清洁能源消费占比过低，能源消费结构不合理的问题。以2015年为例，我国煤炭消费量占能源消费总量的64.0%，水电、风电、核电、天然气等清洁能源消费量仅占能源消费总量的17.9%。⁷据学者研究，在产业结构中，工业对能源消费结构的影响最大；我国能源消费结构中煤炭对产业结构的影响最大，对经济增长的促进作用也是最大的，其次是电力、石油、天然气。^8-9此外，我国单位GDP能耗虽然也在逐年下降，但是和发达国家相比和世界平均水平相比还存在较大差距。我国仍是一个经济发展高耗能的发展中国家，实现经济低耗能发展还有一段路要走。因此，推进能源消费革命还必须以优化能源消费结构为重点，持续调整产业结构，推动经济低耗能发展。

3.降低能源消费污染，助力环境质量改善

我国煤炭、石油消费比重过大的能源消费结构决定了我国能源消费的高排放特征。我国是第二大二氧化碳排放国和第一大二氧化硫排放国。^[10]燃煤造成的雾霾、酸雨等问题严重，人民群众对此反应强烈。总体来说，我国能源消费造成的环境污染形势严峻，政府减排压力大。因此能源消费革命应当特别注意降低能源消费过程中对环境的污染，特别加强对环境质量的改善。2014年6月，国务院办公厅印发《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，提出绿色低碳战略。提出要持发展非化石能源与化石能源高效清洁利用并举，逐步降低煤炭消费比重，大幅减少能源消费排放，促进生态文明建设。¹¹此举正是对我国高排放高污染的能源消费形势的正面宣战。

二、能源消费革命与绿色能源法的一般关系

新一轮能源消费革命的兴起得益于生态文明建设的推进，其发展和使命无法回避对绿色发展理念的贯彻和环境问题的关切。绿色能源法的制定应当对能源消费革命的推进予以制度性回应。探讨二者之间的相互关系，对于能源消费革命的推进和能源消费革命背景下的绿色能源法的制定具有重要的指导意义。能源消费革命和绿色能源法之间的一般关系主要表现为能源消费革命对绿色能源法的需要以及绿色能源法对能源消费革命的推进两方面。

（一）能源消费革命对绿色能源法的需要

1.理念引领的需要

实践以理论为先导，科学的实践离不开先进理念的指引。能源消费革命的有序推进也需要科学理念的引领。法律是社会共识的凝聚和升华，法律所倡导的一些基本理念对于社会实践活动而言具有行动指南的属性和价值指引的功能。能源法的定位应当是能源开发利用领域的基本法，对整个能源领域的活动产生作用。能源法的绿色化必先遵循绿色发展理念。绿色发展理念在能源法中的具体体现包括能源生产的绿色化、能源消费的绿色化、能源技术的绿色化以及能源体制的绿色化。除此之外还应当包括能源节约理念、高效利用理念、清洁排放理念等。而能源消费革命的推进需要上述理念的引领，在广大干部群众中、能源消费主体中形成节能减排，绿色发展的广泛共识。这样有利于能源消费革命的顺利推进。

2.法律保障的需要

法律是调整人与人之间权利义务的社会规范。这种社会规范通过对相关主体赋予权利和义务的方式，实现法律所倡导的社会主体行为模式和法律所期待的社会秩序。能源消费革命就是对能源消费领域各方主体权利义务的重新调整和分配。社会主体在经济活动中不可避免的逐利性导致其天然地对权利渴求而对义务排斥，权利的剥夺和义务的增加都会遭受巨大的阻力。能源作为社会生产和人民生活的重要物质基础，对它的激烈变革遭受的阻力的大小和它对社会生产生活的重要性成正比。因此，能源消费革命的推进需要法律予以保障。而绿色能源法作为能源领域的基本法，理应具备保障能源消费革命顺利进行的功能。

（二）绿色能源法对能源消费革命的推进

1.总量控制的推进

当前，我国已在《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》中正式提出到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右的总量控制目标。¹¹然而，根据测算“如果在实现既定经济和社会发展目标的情况下，如沿袭“十二五”末期的能效水平，2020年能源需求将达到55亿吨标煤左右”¹²，这一数字远远超过48亿吨标准煤的控制目标。由此可见总量控制压力之大。绿色能源法的制定可将总量控制予以制度化规定，明确相关主体责任，明确相应节能措施的实施和监督等程序性事项，推动实现总量控制目标。

2.清洁消费的推进

当前，我国能源利用与环境保护的矛盾日益突出，部分地区生态环境承载能力已超出极限。^[13]高排放的能源消费形势迫使能源消费革命向清洁消费推进。特别是煤炭的清洁高效利用，越来越具有现实紧迫性。尽管我国一直致力于节能减排，也取得了一系列成就，但是全国二氧化硫、氮氧化物以及氨氮排放量仍高达2044万吨、2227万吨和246万吨。^[12]造成的大气污染十分严峻。特别是大量细颗粒物的排放造成的严重雾霾天气呈现覆盖范围广、持续时间长、发生频率高等特点。严重的污染对人民群众的生活和出行造成极大不便，对人们的身体健康也形成严重威胁。绿色能源法冠名“绿色”，其根本在于对环境保护的高度重视。绿色能源法在推动能源清洁消费、高效消费，保护环境、保护人体健康方面具有明显的制度优势。

三、能源消费革命的现实困境

能源消费革命的推进面临着一些现实的困境，主要包括发展理念的束缚、产业结构的制约以及制度保障不完善三方面。

（一）发展理念的束缚

长期以来过于看重GDP增长的发展理念短期内难以根本扭转是制约能源消费革命的重要因素。传统发展理念以经济增长和提高服务水平为约束条件，以降低能耗为目标函数，³力图在保证经济高速增长的前提下通过发展可再生能源和推广使用节能技术等方式实现低耗能的目标。实践证明这条路尽管也能一定程度地降低能耗，但效果显然不够理想。究其原因在于高耗能产业、高污染能源消费对于经济增长的作用往往比低耗能产业、清洁能源消费对经济增长的贡献大、见效快。以经济增长和提高服务水平为约束条件难以实现低耗能目标。同时传统发展理念还加剧了经济发展和环境保护之间的张力。地方政府为了实现经济增长的目标往往选择牺牲环境。这也是我们粗放型增长方式带来的最为严峻的挑战。因此在生态文明建设被列入五位一体总布局的当前，必须转变传统发展理念。转而以能源消费总量为约束条件，以经济增长和提高服务水平为目标函数。简言之就是在能源消费总量一定的前提下，千方百计地扩大GDP，想方设法地改善民生，以有限的能耗总量实现最大的经济增长和生活改善。

（二）产业结构的制约

我国能源消费革命的推进还面临着较大的产业结构制约。2015年，我国第一产业增加值占国内生产总值的比重为9.0%，第二产业增加值比重为40.5%，第三产业增加值比重为50.5%⁷第三产业比重首度突破50%。根据国家统计局数据，2011年至2015年第一产业和第二产业比重稳步下降，第三产业所占比重逐年提升。但是和美国、英国、德国、法国、日本等发达国家相比，我国第二产业比重偏大，第三产业比重偏低。¹⁴第二产业比重过大直接导致第二产业能源消费总量居高不下。根据国家统计局数据，2014年我国能源消费总量为425806.00万吨标准煤，其中工业能源消费总量为295686.44万吨标准煤，占比69.44%。由此可见，第二产业比重过大以及第二产业的高耗能特性使得能源消费革命受产业结构制约显著。大量研究表明，在我国的三次产业中，第二产业的变化对能源消费总量和能源利用效率的影响最大，第一产业和第二产业的影响相对较小。¹⁵因此应当适当降低第二产业的比重，提高第三产业的比重，以降低产业结构对能源消费的制约。

（三）制度保障不完善

能源消费革命的顺利推进有赖于制度的有力保障。制度保障不完善是当前能源消费革命中的一大阻碍。能源消费革命制度保障不完善主要表现在以下几个方面；一是以能源消费总量控制为目标的节能保障制度不完善；二是以清洁消费为目的的减排保障制度不完善；三是以责任追究为目标的责任保障制度不完善；四是以综合调控为目标的管理体制不完善。由于我国能源法律体系中尚未有一部发挥基本法作用的能源法，许多应有的能源领域的法律制度还只是停留在政策法规层面，没有落实到法律制度上。这无疑也是推进能源消费革命中存在的不容回避的阻碍。

四、绿色能源法对能源消费革命的应然回应

绿色能源法的制定应注意加强对能源消费革命所面临的困境以及能源消费革命的使命予以充分的回应。特别是在能源法基本原则和一些重要制度的构建方面应当立法加以确立。

（一）基本原则的回应

1.节能优先原则

面对能源资源约束趋紧，环境保护形势严峻以及能源消费增长迅速的能源安全形势，能源法的制定应坚持节能优先原则。节能优先原则是指相比于传统上注重能源开源和提高能源利用效率的做法，更加强调能源的节约，更加注重抑制不合理的能源消费。贯彻节能优先原则是建设资源节约型社会和环境友好型社会，加快形成能源节约型社会的必然要求，是能源领域科学发展的第一要务。我国能源资源禀赋和能源消费形势决定了能源节约在能源发展中的重要地位。节能优先原则的确立对于能源形势的缓解和能源消费的转型具有重要的实践指导意义。节能优先原则要求一切用能主体在能源消费活动中始终坚持节能优先，努力避免不合理能源消费，努力推动经济节能发展。此外，节能优先的意义还在于，相比于经济数量的增长更加注重经济发展质量的提高。节能优先原则要求能源消费革命要转变经济增长至上的发展模式，更加注重在节能低耗的前提下经济的高质量低能耗发展。

2.高效利用原则

高效利用原则强调通过能源技术革新和产业结构调整提高能源的利用效率，力求降低单位DGP能耗，实现能源的高效利用。高效利用原则实际反映的也是能源的节约消费，目的在于控制能源消费总量。能源消费革命两大关键方面就是能源的节约消费和能源的清洁消费，也就是常说的节能和减排两大方面。高效利用原则和节能优先原则都是针对能源的节约消费，但是二者各有侧重。节能优先原则侧重能源消费的宏观理念而高效利用原则则直击能源的微观利用。能源作为重要的战略资源和基础生产资料，仅仅强调节约优先不足以涵盖能源消费革命的应然路径。确立能源高效利用原则是对能源节约消费的重要回应。

3.环保并重原则

环保并重原则是指在能源消费利用的同时要加强环境保护。如前所述，能源清洁消费是能源消费革命的重要方面。不清洁的能源消费行为将导致环境污染。绿色能源法的制定理应坚持环保并重原则的确立。环保并重原则不仅强调是对能源消费过程中对环境污染的事前预防，也注重能源消费行为对环境污染的事后追责。在能源法中确立环保并重原则对于化解能源消费和环境保护之间的紧张关系具有重要意义，对于能源消费革命的生态化推进也同样具有重要的实践意义。事实上，无论是《煤炭法》、《电力法》还是《可再生能源法》、《节约能源法》，这些能源法律都体现了开发利用能源的同时应当兼顾环境保护的要求，只是重视度还不够。因此，能源法的制定应当及时予以确认和提升，将其确立为一项基本原则。这不仅有利于能源消费革命的推进，同时也是建设生态文明的需要。

（二）主要制度的回应

1.确立总量控制制度

“十一五”期间我国部分省市开始实行能源消费总量控制，“十二五”规划纲要提出“优化能源结构，合理控制能源消费总量”，但是能源消费总量控制仍未在法律层面得到制度性确认。完善能源消费总量控制制度应从法律上予以制度化规定。可以从以下几个方面加以完善。一是明确总量控制的对象。我国煤炭消费比重大，且造成的环境污染问题等比较严重，可以把煤炭消费总量作为能源消费总量控制的主要对象。二是完善政府为主导与市场相结合的管理机制。加强市场化手段的应用。三是完善能源统计信息化建设。准确可靠的能源统计数据是考核能源消费总量控制目标实现情况的基础。¹⁶

2.完善绩效考核制度

将能源消费总量控制指标、单位GDP能源消耗指标以及减排任务纳入地方官员政绩考核评价体系，对各级地方政府官员实行能源消费目标责任制。

3.建立奖惩调配制度

根据能源消费指标完成情况、单位GDP能耗指数和减排成绩的综合考核评价结果对地方政府的能源消费总量进行调配。对于绩效好的地方政府可以适度放宽总量控制。提高地方政府总量控制、节能减排的积极性。扭转地方官员的发展思维，从片面追求经济增长转向在节能减排的基础上追求高质量的经济增长。

4.完善损害责任制度

能源消费造成环境污染对人体的损害往往具有较大的隐蔽性。要完善损害责任的举证证明制度，探索建立以地方政府为赔偿责任主体的环境污染损害公益诉讼，强化政府责任，推进能源清洁消费，降低污染物排放，促进地方产业结构转型升级。探索建立损害赔偿基金制度。针对损害涉及不确定的大多数人的公益诉讼，责任主体的赔偿款项存入专门基金。基金款项专款用于确能证明的受污染损害的主体的健康损害赔偿、污染治理以及环境改善。

注释：

1 胡锦涛．十八大报告（全文）[EB/OL]．[2012-11-19]．http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546_8.htm

2 习近平．积极推动我国能源生产和消费革命[EB/OL]．[2014-06-13]．http://news.xinhuanet.com/politics/2014-06/13/c_1111139161.htm

3 倪维斗，金涌，麻林巍，胡山鹰．关于我国推行能源消费革命、控制能源消费总量的战略问题的初步探讨[J]．中国工程科学，2015，09:111-117．

4 新华社．授权发布：中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]．[2013-11-15]．http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm

5 朱相远．中国吹响能源革命号角——将对社会经济发展产生革命性影响[J]．经济界，2014，04:4-7．

6 全国人大常委会．中华人民共和国大气污染防治法[EB/OL]．[2016-08-31]．http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/31/content_1945589.htm

7 国家统计局．2015年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]．[2016-02-29]．http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html

8 周江，李颖嘉．中国能源消费结构与产业结构关系分析[J]．求索，2011，12:42-44．

9 曾胜，郑贤贵，饶呈祥．我国能源消费结构与经济增长的关联关系分析[J]．软科学，2009，08:65-68．

10 徐茂森，张新生．我国能源消费结构的现状及其优化[J]．河南科学，2012，08:1157-1162．

11 国务院．能源发展战略行动计划（2014-2020年） [EB/OL]．[2014-11-19]．http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/19/content_9222.htm

12 戴彦德，吕斌，冯超．“十三五”中国能源消费总量控制与节能[J]．北京理工大学学报(社会科学版)，2015，01:1-7．

13 高世宪，任东明．推动能源生产与消费革命研究[M]．北京:中国经济出版社，2014．

14 王强，郑颖，伍世代，李婷婷．能源效率对产业结构及能源消费结构演变的响应[J]．地理学报，2011，06:741-749．

15 李岚红．论我国基于能源消费的产业结构调整[J]．山东师范大学学报(人文社会科学版)，2010，02:135-139．

16 邢璐，单葆国．我国能源消费总量控制的国际经验借鉴与启示[J]．中国能源，2012，09:14-16+45．