【内容提要】储量丰富、清洁、价格适中、便于输送和配送的特点，使得天然气在生活和生产中广为使用，在能源安全中居于重要地位。20世纪的美国天然气产业监管经常被西方学者认为是政府监管失败的典型。其失败的教训在于：在解决某一市场失灵问题时，“头痛医头，脚痛医脚”，过分注重所采取监管措施的初衷（动机），以致或者分割了国内市场的统一、或者创设了不应该创设的人为市场。我国在建立、健全和不断完善能源政策法律体系的过程中，应该吸取美国的这些教训，必须尊重市场规律。

【关 键 词】天然气产业  能源监管 统一市场 美国 教训

储量丰富、清洁、价格适中、便于输送和配送的特点，使得天然气在生活和生产中广为使用，在能源安全中居于重要地位。对天然气产业进行监管，预防、避免和解决市场失灵问题是能源政策服务于国家安全、保障民生、生态环境以及经济健康这四项具有根本性的国家目标或者政策的必然要求。[1] 20世纪的美国天然气产业监管经常被西方学者认为是政府监管失败的典型。吸取美国天然气产业监管失败的教训，有利于正在进行能源革命、建立和不断健全能源管理体制的我国少走弯路、少犯错误，切实让市场充分发挥其在资源配置方面的积极作用，让政府学会在尊重市场规律的前提下制定和实施监管措施，从而促进我国的天然气产业尽早步入市场机制发挥主导作用而不是政府发挥主导作用的状态。

一、天然气产业监管：概念和原则

天然气产业的生产周期包括钻探气井，开发和开采（和石油），采集天然气，对采集后的天然气进行处理，销售给管道公司或者天然气收集公司，销售给终端用户。人们通常将其分为上游（勘探、开发或者生产）、中游（输送和配送）和下游（终端消费）三个部分。天然气产业的参与者主要有生产商、管道（运输）商、当地分销公司（也被称为当地公用设施公司）和终端用户4类。能源部门主要存在10种市场失灵情形，即，过度竞争，信息不充分，巨大投入产业和资源浪费、垄断、意外利润、内部成本外部化、重要生活性产品的稀有、实施标准化、道德风险、投机性操纵市场。[2] 天然气产业亦然。

天然气产业监管是指国家（或者一体化经济组织），基于国家或者社会公共利益（或者实现组织条约目的）的需要，通过（组织的有关机构、）有关国家机关、政府部门或者其他被授权或受委托的机构或组织，为了预防、避免和解决天然气产业出现（的）广义市场失灵情形，对天然气产业的有关活动进行规制、管理、监督和处理的活动。

天然气产业需要遵从能源监管的下列六项一般原则。[3]

（1）维护市场统一原则。对于一个国家来说，其监管措施不得造成国内市场的分割，不得导致形成两个或者两个以上的市场；对于一个一体化经济组织来说，其监管措施应该维护相关领域市场的统一。

（2）不干预完全竞争市场的原则。对于完全竞争的能源市场，一般情况下政府不进行干预。但是，为了避免可能出现的市场失灵现象，或者对已经出现的市场失灵现象，政府应该通过一定的干预措施予以纠正。

（3）促进经济发展的原则。国家应该在确保竞争条件公平的前提下，促进本国能源领域的经济发展，保障国家经济发展所需要的能源供应安全。

（4）保障国家安全、社会公平和生态健康的原则。政府应该对于市场不予主动关注的能源领域内影响国家安全、社会公平和生态健康的问题，采取监管措施。

（5）尽量采取间接干预措施的原则。根据这一原则，政府不应该直接禁止或者限制能源企业特别是某一特定（部分）的能源企业从事某种活动，或者向某一特定（部分）的能源企业提供补贴，从而使不同的市场主体在竞争中处于不同的竞争地位，导致不公平竞争。

（6）灵活性原则。由于市场情势可能千变万化，政府在进行监管时需要具有一定的灵活性，但是，除非涉及国家安全问题，应该以不导致不公平竞争为前提。

二、美国天然气产业监管及其失败事例

（一）美国天然气产业的监管分工

美国是一个联邦制国家，而且在联邦层面和州层面都基本上实行立法、执行和司法三权分立的政体。由于政府对经济和社会等方面事务干预的不断扩大，还在一定程度上存在集立法、执行和司法于一体的行政机构。行政机构，又称独立机构、调节机构，是受立法机关委托监督美国经济活动的各个具体部门的总称。它在国家经济管理和监督领域中通过制定行政规则（立法）、实施行政规则（执行）、作出行政裁决（司法）等手段贯彻立法机关的法律。行政机构不是传统意义上的执行机构。一方面，它由立法机关的立法设立或者授权，独立于但又在一定程度上受制于总统或者州长，并在一定范围内接受司法审查。另一方面，它一定程度上存在集立法、执行和司法于一体。不过，有时对执行（execution）和行政（administration）进行严格区分并无多大的实际意义。或许这是我国国内一般将美国的执行和行政合而论之的原因之一。[4]

为了促进自由资本主义的发展，防止形成相互独立的各州市场，确保美国国内市场的统一，美国宪法赋予联邦政府对州际贸易进行管辖的权力。美国宪法第8条规定：联邦国会拥有“管理合众国与外国的、各州之间的以及与印地安部落的贸易”的权力，并有权制定为执行该项“权力和依据本宪法授予合众国政府或政府中任何机关或官员的其他一切权力所必要的和恰当的法律”。实践上，联邦政府（无论是国会、总统、联邦法院，还是国会不时设立的行政机关）都采取了积极的联邦主义，不断扩大联邦政府的管辖权限。目前，联邦政府不仅管辖州际贸易本身的市场行为，而且管辖其认为需要联邦管理的（可能）影响州际贸易市场的行为。

对于天然气产业的监管，联邦和州之间存在着由联邦政府决定的管辖范围划分。在上游的勘探和开发领域，财产权方面基本上遵循属地管辖原则，但是联邦政府对于位于其拥有所有权土地下面的以及虽然不拥有所有权但拥有地下自然资源的土地下面的天然气资源，有权根据财产法以及联邦制定法进行处置；环境保护方面，则以联邦法律和环境保护署的监管为主。对于中游和下游领域，在联邦层面，能源部是美国天然气产业政策性和宏观性的管理部门，联邦能源监管委员会是居于首要和主导性的监管部门。

总体上，联邦能源监管委员会负责监管天然气管道的州际输送费率和服务，天然气管道建设，以及监督与前两者有关的环境事务。具体而言：监管管道、储存和液化天然气设施的建设；监管州际贸易中的天然气输送；向拟提供能源服务或者建设和运营州际管道和存储设施的公司，颁发“公众便利和必需类许可证”；监管设施废弃；确定服务费率或者价格；监管1978年《天然气政策法》和1953年《外部大陆架土地法》授权的天然气输送；监管进口或出口天然气美国端点的管道设施的建设和运营。[5]

（二）美国天然气产业监管的失败事例

事例之一：受监管主体范围不全

尽管可以将美国天然气产业追溯到早期的私人企业通过煤气化制作燃气，但是，作为其形成则是罗斯福新政实施后的20世纪30年代。当时，随着经济的恢复，输气管道得以大量建设了，从气田向各地炼油厂输送天然气，美国天然气产业逐渐形成了。

根据1938年《天然气法》第1条(b)款的规定，联邦政府对天然气产业监管的管辖权限于三个方面：①涉及州际贸易的天然气运输；②采购的天然气的州际转售；以及，③从事此类运输或销售的天然气公司。这一规定的要旨是：联邦政府对天然气的州际（主要是管道）运输和销售具有管辖权，但是不涉及当地的生产商；州监管机构对天然气零售具有管辖权。

导致的市场失灵情形：多数生产商的井口价（即在气田对管道公司收取的价格）并不包括在州际销售价格之中，而是由天然气管道公司转移给终端用户。其结果是，过高的井口价能够很容易抵销用户可以享受的其他价格保护，从而损害了消费者的利益。

分析：由于联邦电力署的监管范围限于州际天然气管道，不涉及天然气生产商，这样，受监管主体不全面，出现了监管漏洞。不受监管的天然气商由于资本的逐利性，出现了道德风险，损害消费者利益。

事例之二：监管措施不当导致出现两类市场

为了避免事例之一下损害消费者利益的市场失灵情形的发生，美国最高法院先是在1947年“州际天然气公司诉联邦电力署”一案[6]判决中授权联邦电力署监管天然气生产商与其关联的管道公司的价格，后又于1954年“菲利普斯石油公司诉威斯康星州”一案[7]判决中将联邦电力署的管辖权限扩展到包括生产商在内的价格。

联邦政府实施这些天然气定价监管的初衷是促成公平、合理、非歧视性的或者优惠的价格。起初，联邦电力署通过裁定的方式制定区域性价格。[8] 后来则是将根据《行政程序法》进行的定价裁定改变为通过修订定价规则来制定价格，不再针对某个生产商或者分销商单独举行听证会，而是由同一地区的所有生产商和分销商共同参与定价规则的修订。这样，联邦电力署对全国不同地区分别制定了天然气价格。分区和全国定价的基础是“按年份分类定价”（vintaging）， 即采用“新旧”价格的双轨价格体系。对1938年《天然气法》出台之前的“旧”的天然气采用历史成本定价，而对之后的“新”天然气则由市场自由定价。

出现的市场失灵情形：上述监管措施却造成了美国国内天然气短缺的结果。

分析：这种价格双轨制和依据历史成本定价的直接结果是形成了州际和州内两类天然气市场：联邦监管的州际市场的天然气价格被压低，州内天然气按市场现价定价而且可以上浮。在这种人为的而且被扭曲的市场环境中，供应州际市场的生产商为了避免联邦监管，转移到更盈利的不受监管的州内市场，联邦调控的州际价格受到打压，这两类市场最终出现了价格差异，从而导致双重市场问题进一步恶化。其结果是，州际市场上的天然气价格受到监管政策的人为限制，那些天然气很大程度上不能自足的各州，由于难以从州际市场上获得体现全国性天然气供求关系价格的天然气，造成供应短缺。

进一步分析，可以发现，联邦政府所监管的价格是基于历史成本的价格，而不是随市场价格变化而浮动的价格。这就违反了市场供求关系决定价格的价值规律。监管导致的结果是，基本上不受监管的州内市场价格却接近于世界市场价格，并在这一时期高于受监管的州际市场的价格。由于商家的逐利本能，这种价格差异产生了多种影响和后果。最明显的是，州内市场的生产商拥有更多的资金来投资开发新的天然气资源。更为严重的是，州际天然气市场的生产商降低勘探费用，并且试图脱离受监管的州际市场而进入州内市场。然而，联邦立法就州际市场退出有严格规定，在没有获得联邦政府批准的情况下，专门为州际销售生产的天然气生产商不能退出州际市场；而且，联邦电力署不支持采用较为宽松的州际市场退出政策。[9] 发展的结果是，价格差异扭曲了市场，造成了天然气的人为短缺。

事例之三：基于两类市场的直接监管加剧市场短缺

针对事例之二中两类市场的失灵情形，联邦和有关州监管机构对市场短缺的应对措施是，基于终端用户优先地位顺序而采取按比例限量供应。首先供应位于较高优先地位顺序的终端用户；其次，对于处于同一优先地位顺序的终端用户，则按照一定的比例进行供应，没有用户完全得不到供应。[10] 学校、医院和小型居民用户具有最高的优先等级，受到影响的是能够更换燃料的大型工业用户。

出现的市场失灵情形：在天然气很大程度上不能自足的东部沿海地区各州，天然气短缺不断加剧。

分析：在天然气短缺的州，采取按终端用户优先地位顺序且同一序位按比例限量供应的措施，并不会增加该州的天然气供应，而且还可能进一步加剧这些州的天然气短缺。这是因为，在存在两类天然气市场的情况下，市场规律决定了天然气的市场流向是那些州内市场价格接近于世界市场价格、价格上基本上不受监管的州。后来的结果证明了这种必然结果。因为，在天然气短缺的州，天然气短缺却不断加剧，国会为此通过了1977年《天然气紧急法》，卡特总统据此宣布美国进入天然气紧急状态，联邦电力署获得以调出州州内天然气市场的价格向东部沿海地区调拨大量天然气的授权。但是，因监管措施造成的市场扭曲并没有消除。

三、结语

在市场经济和政府监管相结合的混合经济制度主导的时代，应该尊重市场规律特别是价格规律对企业部门的生产活动的影响。尽管“国家可能生产和分配那些它认为是国家安全所必需的或者具有绝对重要社会价值的商品，而不考虑价格体系”11，但是，这种直接干预式的监管措施只能是暂时的、短期的。否则，会严重地扭曲市场，乃至分割市场。美国天然气产业监管失败的教训在于：在解决某一市场失灵问题时，“头痛医头，脚痛医脚”，过分注重所采取监管措施的初衷（动机），以致或者分割了国内市场的统一、或者创设了不应该创设的人为市场。

笔者认为：应该让市场“最大限度地发挥其在优化配置能源资源及其产品中的积极作用、遏制其消极作用”12，政府在采取监管措施时，“不能将‘市场’同‘经济手段’或‘经济杠杆’混同”13；对于天然气产业进行监管时，也应该如此。

笔者建议，我国在建立、健全和不断完善能源政策法律体系的过程中，应该吸取美国的这些教训。首先，必须尊重市场规律，不割裂和破坏相关能源市场的统一性。其次，不随意创设、尽量不创设人为的市场。最后，即使是根据客观需要创设人为的市场，也必须根据市场机制予以创立和让其运行，并且使所创设的人为市场与其他市场能够有效地的衔接起来。

注释：

[1] 胡德胜：《美国能源法律与政策》，郑州大学出版社2010年版，第101-104页。

[2] 胡德胜：《论我国能源监管的架构：混合经济的视角》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2014年第4期。

[3] 此处所提出的六项原则，对笔者2010年提出的六项原则进行了发展；即，增加了“维护市场统一原则”，将“预防和纠正市场失灵现象的原则”及其内容纳入“不干预完全竞争市场的原则”。笔者2010年所提的六项原则，请见胡德胜：《美国能源法律与政策》，郑州大学出版社2010年版，第46页。

[4] 胡德胜：《美国能源法律与政策》，郑州大学出版社2010年版，第101-104页。

[5] 总结自美国联邦能源监管委员会网站内容（访问时间2016年6月16日）。

[6] Interstate Natural Gas Co. v. FPC (S. Ct. 1947).

[7] Philips Petroleum Co. v. State of Wisconsin (S. Ct. 1954).

[8] See Permian Basin Area Rate Cases (S. Ct. 1968); and, Mobil Oil Corp. v. FPC (S. Ct. 1974).

[9] See United Gas Pipe Line Co. v. McCombs (S. Ct. 1979); and, California v. Southland Royalty Co. (S. Ct. 1978).

[10] 49 F.P.C. 85 (1973); 49 F.P.C. 583 (1973).

¹¹[美]阿兰·兰德尔：《资源经济学》，施以正 译，商务印书馆1989年版，第27页。

12胡德胜：《论我国能源监管的架构：混合经济的视角》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2014年第4期。

13胡德胜：“《矿产资源法》修改中几个基本问题的研究”，《中国地质大学学报（社会科学版）》2007年第6期，第39-44页；“我国矿产资源税费制度的问题识别与改革建议”，《法学评论》2011年第3期，第119-126页。