2026年9月19日晚，中国法学会能源法研究会以线上形式举办“能源监管条例立法沙龙”。北方工业大学副教授陈兴华主持，华北电力大学教授王学棉、西南石油大学法学院副院长王浩、中国社会科学院法学研究所副研究员岳小花、中央财经大学副教授张小平、同济大学副教授苏苗罕、华北电力大学讲师靳岩岩、浙江财经大学副教授徐骏等作主题发言，华东政法大学教授肖国兴、浙江阳光时代律师事务所创始人陈臻、重庆大学教授胡德胜、北京鑫诺律师事务所高级合伙人展曙光、国网能源院管理所治理与合规室主任刘进、浙江财经大学中国政府监管研究院专聘副院长金暄暄、浙江财经大学中国政府管制研究院助理研究员徐骏‌等作评议。现将主要观点综述如下，供立法参考。

一、关于条例的立法必要性

与会者普遍认为，制定《能源监管条例》具有必要性。现行《电力监管条例》及其他能源领域具体规则，无法回应电力市场交易、滥用市场支配地位等违法现象；《能源法》关于监督管理的原则性规定，需配套行政法规落地；国家能源局从电力监管拓展至能源监管后，煤炭、石油、天然气等领域监管缺少规则支撑，主要依靠“三定”方案，制度性和规范性存在不足。从法律结构角度看，每一部门法下都有诸多下位法支撑，《银行业监督管理法》下有29个下位法，《证券法》下有108个，《能源法》目前仅有5个，能源监管条例急需出台。实务中，地方能源监管机构对无证经营进行处罚时，因法律依据不周严，一旦进入行政诉讼，败诉概率较高；部分案件中因缺少直接处罚条款，只能借上位法进行处罚，法律上并不周延。早年制定《电力监管条例》，正是为了解决监管机构履职的授权合法性问题，当前能源监管条例同样面临监管机构履职依据不足的问题。

二、关于条例的定位

关于“监督管理”与“监管”的概念区分，有学者提出，监管包含“监督”和“管理”两个层面。监督是检查、督促、强制相对人履行义务；管理则包括宏观管理和微观管理，微观管理可能直接要求相对人为或不为一定行为。能源监管条例应只规定“监督”部分，不规定“管理”部分。理由有二：一是管理内容太宽泛，《能源法》中有72处主体为“国家”，难以逐一细化；二是监督的对象是相对人是否履行义务，管理的对象是管理部门的职责，二者不是一回事。例如，能源企业有及时、真实、准确提供价格成本数据的义务，这是监督的对象；而建立成本监审制度和财务成本统计分析制度，属于管理内容，不应写入监管条例。从词源角度看，“监管”是舶来词，源于西方市场经济发达国家，英文为regulation；“监督管理”是中国法律中的表述，英文常用supervision。两者动机和目的不同，即便手段措施在形式上相似，也需要区分目的，不能把监管和管理混同在一起。

会后，与会者进一步就“监督管理”与“监管”的关系展开了讨论。有学者从历史角度梳理：监管概念在“九五”计划中首次采用，1997年“十五大”报告首次在党的全国代表大会报告中采用。当时国务院体改办负责人曾对政府行业管理职能与监管进行区分，提出要建立有效的政府监管组织结构。现在官方用法上，“监管”与“监督管理”已经很难分清楚。有学者提出，regulation如果翻译成“规制”也许更能减少歧义，但也有学者指出，现实中机构名称都是“监督管理”或“监管局”，不可能改叫“规制局”，术语选择必须考虑实际。有学者认为，立法应主要解决实际问题，先搞清楚实践中存在的问题是管理方面还是监督方面。如果两方面都有问题且条文容量允许，两方面都可以规定；如果问题多而容量不够，就先解决主要问题。如果主要是监督问题，建议用“监督条例”；如果管理和监督内容都有，则用“能源监督管理条例”。也有学者认为，这个问题本质上是一个立法解释问题，条例名称应当是“监督管理条例”或简称“监管条例”。关键是先搞清楚条例到底是为谁立的法——是给国家能源局市场监管司，还是给国家能源局，还是给整个能源主管部门，还是给所有能源监督管理主体。即便在能源局内部，监管也不只是市场监管司和派出机构的事，电力司也参与规划政策落实监管，还有发改委参与节能、电价等管理，这些都应纳入条例的调整范围。可以写“能源主管部门涉及的监督管理和监管”，其他部门遵守其他规定。有学者进一步指出，从经济法角度看，中国经济法的产生与西方不同：西方经济法起源于竞争法，我国经济法起源于产业法。因此，中国的监管理论不能只以“矫正市场失灵”为出发点，还需要解释“落实产业政策”“推动战略转型”等中国特色监管职能。将“监督管理”与“监管”在理论上打通，形成一套全新的、能够涵盖规划政策落实、安全保供、自然垄断监管、市场秩序维护等多元目标的中国自主知识体系的监管理论，是条例立法正当性的根基。同时，概念共识需要通过学者广泛参与讨论逐步形成，仅靠部门内部讨论难以形成广泛共识。

关于条例的定位，多位学者认为，能源监管条例应侧重定位为“组织法和程序法”，而不是实体规则的汇编。核心是明确“谁监管、监管什么、怎么监管”，既赋权也限权。条例不宜将实体内容规定过细，否则体量会非常庞大，也不符合行政法规的定位。条例是授权法，也是限权法——不仅规定监管机构如何监管他人，也要对监管机构本身进行约束和监督。在政监合一的体制下，尤其需要通过程序规范来实现对监管权力的制衡。实务界人士也建议，应在授权和程序方面多下功夫，不是重在监管哪些行业的内容，而是重在监管机构的授权和工作程序。能源绿色转型背景下，可以把化石能源等相关领域都包罗进来，重点在授权和程序。

关于条例的名称，有学者通过梳理28部“监督管理条例”和1部“监管条例”后指出，大多数使用的是“监督管理”而非“监管”，建议条例名称采用“能源监督管理条例”更为合适，因为条例中涉及监和管理的内容，用“监督管理”的表述更为准确。

关于与《电力监管条例》的关系，与会者存在不同看法。一种观点认为，有了《能源监管条例》后，《电力监管条例》没有必要保留，否则条文重复或很少，电力监管有特殊之处可在能源监管条例中单独制定条款。另一种观点认为，电力领域特殊性太强，能否废止问题较大，欧盟在能源领域整合时也面临类似难题。折中观点认为，《能源监管条例》可以比较宏观，电力监管条例作为专门领域的监管条例继续保留，二者并行；电力领域另有《电力安全事故应急处置和调查处理条例》等专门法规，电力监管条例的保留有其必要性。

三、关于条例的体例与框架

与会者就体例问题提出了多种思路。有学者建议，第二章不应仅写“监管机构”，而应写“监管机构与分工”，把《能源法》第63条“按照职责分工”具体化、可操作化。分工应分三层：主管——各部门之间在监督上的分工，依法划分，谁管理谁监督，多部门管理的协商监督；级别管辖——国家能源局只有中央一级，没有省市县层级，需通过“少而精”和“授权代为监督”解决；地域管辖。安全监管不建议在能源监管条例中规定，那是完全不同的两码事。篇章结构不需要分很多章，可设“监管事项”一章，按《能源法》篇章结构分节。

另有学者提出，总则——监管机构——安全监管、市场监管、可持续发展监管、民生监管——监管措施——监管程序——监管责任的框架，特别强调监管措施要类型化，包括命令控制型、预防型、激励型、柔性监管、信用监管、非现场监管等。还有学者从功能定位角度提出，条例应围绕“监管目标—监管主体—监管对象—监管事项—监管方式—监管程序—监管责任”形成制度逻辑闭环，并按“行业管理—专业监管”的区分来处理监管内容。

在域外立法体例方面，有学者介绍，美国联邦规章汇编（CFR）中能源相关规章按适用对象和规制产业划分，第10、18个title下分6个板块；法国能源法典分为法律部分和规章部分，按电力、可再生燃气、水电、石油、生物燃料、供热、氢能等细分行业编排。建议条例不必追求体系完整，可以“有总有分”，把现有分散的规则按适用对象和规制产业重新编排。

四、关于监管主体与央地关系

与会者普遍认为，条例需要明确国家能源局、派出机构、地方能源主管部门之间的职责划分。有学者系统梳理了当前的三层监管格局：国家能源局（副部级国家局，由发改委管理）负责宏观管理、行业主管、政策规则；派出机构（6个区域监管局、12个省级监管办公室，垂直领导）负责事中事后监管执法，包括电力市场监管、油气管网公平开放、电力业务许可、安全监管等；省级发改委能源办或省能源局负责属地行业管理、地方项目核准、要素保障。派出机构的设置依据是中央编办发〔2013〕130号，定性为“代表国家能源局在地方履行中央监管事权的主体”。

在权力划分的具体事项上，重大项目核准方面，核电站由国务院核准，大型水电（跨省河流50万千瓦以上）由国务院投资主管部门核准，抽水蓄能、火电、风电按国家规划在总量控制内由省级核准；规划编制方面，全国能源规划报国务院批准，省级规划报本级政府批准并与全国规划衔接；市场监管与许可方面，规则制定在国家能源局，电力业务许可实施、市场秩序、调度交易监管由派出机构负责；价格方面，电价、气价政策由发改委价格部门制定，地方价格管理由省发改委价格部门负责，能源局及派出机构仅进行监督检查；安全监管方面，能源局指导、派出机构负责辖区监管（除核安全外），地方承担属地管理责任。核安全由生态环境部负责，煤矿安监由国家矿山安监局负责，油气矿业权由自然资源部负责，均不在能源监管三方职责范围内。

在运行机制上，有学者梳理了三种机制：一是权责清单（静态确权），2015年试行、2020年更新，包含8个权力类型29项权责事项，要求与地方政府工作部门权力清单做好衔接；二是专项监管（动态行权），形成“年度工作要点→任务清单→专项通知→派出机构实施→约谈/整改/处罚/通报”的闭环，如电网公平开放专项监管、分布式光伏备案接网专项监管、跨省跨区电力交易与市场秩序监管等；三是个案协商（制度性分工），中央未出台统一的职责分工规定，划界通过逐部规章和规范性文件“一事一议”写出，如《电力可靠性管理办法（暂行）》规定派出机构会同地方政府能源管理部门建立联席协调机制。

有学者指出，2013年改革形成“三条腿”格局，但三定方案未明确界定派出机构与地方能源局的职责分工，安全监管、电力市场秩序、油气市场监管存在交叉重叠。消化路径包括权责清单衔接、专项监管分工、规范性文件“按职责分工”条款以及个案协商。在域外分权经验方面，有学者介绍，美国联邦与州的分权轴心是交易性质（批发/零售）和地域（州际/州内），FPA确立了“亮线”原则，联邦FERC管辖电力批发销售、州际输电费率与准入、跨州天然气管道、LNG终端、核电安全等，州PSC/PUC管辖零售、本地配电、州内输电、电厂选址、可再生能源配额制等。联邦一侧涉及FERC、DOE、NRC、Interior、EPA五家机构。边界由国会立法划定、联邦法院判例逐案校正，如Attleboro案确立州不得管制州际批发转售，NY v. FERC案确立FERC输电管辖区不限于批发市场，Detroit Edison案确立按功能而非设施划线，EPSA案将“直接影响批发价格”者纳入联邦管辖。尽管中国坚持政监合一，但应研究政监分离的逻辑，以便更好地理解权力划分和监督管理的关系。

关于派出机构的法律地位，有学者指出，国家能源局只有中央一级，没有省市县层级，但派出机构也是中央级的。按照“谁管理谁监督”的原则，国家能源局监督的事项很多，但下面没有“腿”，这个问题能源监管条例必须解决。建议从两方面入手：国家能源局在划分主管时尽可能“少而精”，只监督重要事项；授权其他人代为监督。也有学者建议，派出机构可以借鉴生态环境保护领域流域管理的派出机构模式，在条例中明确其法律地位和职责范围。

五、关于监管内容

关于监管内容的分类，有学者将其分为四个方面：规划政策执行、自然垄断、市场、安全环境。但同时指出，规划政策执行的监管，在逻辑上与传统意义上的监管有所不同，更像生态环境部门、自然资源领域的督查。也有学者通过对《可再生能源法》《节约能源法》的梳理，提出了具体的监管清单：可再生能源方面包括项目开发前期的监管、项目建设质量安全和环保监管、土地利用监管、设备废弃物监管、并网调度和技术标准监管、消纳和电力市场监管、价格费用补贴和电费结算监管、信用监管等；节约能源方面包括重点用能单位内部节能管理制度监管、能源节约计量统计和能耗数据监管、能源审计和能效监管、固定资产投资项目节能审查落实监管、用能设备工艺和节能技术改造监管、能源消费可再生能源利用和消纳监管、节能激励信息公开和信用监管等。

有学者认为，当前按“产业发展监管—市场监管—自然垄断监管—能源供应与安全监管”分类，与《能源法》篇章结构不配套，建议按《能源法》的篇章结构来分节。也有学者提出四板块分类：行业性监管、市场监管、自然垄断监管、民生监管。行业监管对应“监督管理”（规划政策落实），市场监管对应“市场化”，自然垄断监管单列（技术性最强），民生监管兜底保障。四块之间有交叉，体现能源监管的综合性。对于储能、虚拟电厂、负荷聚合商等新业态，有学者建议采用功能监管的方式，看它属于什么样的功能，分列在各个现有的监管环节中，不宜单独罗列。

六、关于监管措施与程序

关于监管报告，有学者指出，这是一项很重要的监管措施，实践中已发布大量监管报告，在信息公开和约束企业行为方面发挥了重要作用，但框架讨论稿中没有体现，建议写入条例。

关于柔性监管与重罚机制，有学者提出，监管不等于行政处罚。事前指导、事中监测、风险预警、约谈提示、监管报告等柔性措施，在现代化监管中占据越来越重要的位置。条例应增加柔性监管措施的规定，构建“事前—事中—事后”全链条的监管措施体系。同时，刚性约束同样不可或缺。现行《电力监管条例》罚款上限为100万元，但发电企业违规获利动辄上千万甚至上亿，处罚力度严重不足。电力市场的违规行为已呈现类似证券市场的特征，建议借鉴《碳排放权交易管理暂行条例》的思路，在条例中设立反操纵条款，引入“按违法所得倍数处罚”的制度设计。实务界人士补充，电力市场中的价格串通行为，按照反垄断法和能源局规章，罚款金额存在10倍之差；且是否构成反垄断法下的垄断行为，存在很多质疑，建议在授权和程序方面多下功夫，给行业监管部门进一步的授权和明确的工作程序。

有学者进一步补充介绍了域外经验：英国1998年《竞争法》与1989年《电力法》并行授权竞争主管机构CMA和行业监管机构OFGEM对电力市场合谋进行执法，两者通过专门条例建立协调机制。在具体操作上，OFGEM将结构性市场问题移交CMA进行深度市场调查，CMA运用强力救济手段推动市场规则改革。在执法手段上，欧盟REMIT法规将企图操纵纳入违法范畴，英国配套执法条例赋予OFGEM通讯留存调取权、强制调查权及上不封顶的罚款权，并可下达违法所得追缴令。上述经验对我国《能源监管条例》的启示在于：电力市场的违规行为已呈现类证券市场特征，传统的反垄断执法路径存在取证难、专业门槛高等局限，有必要在条例中建立行业监管机构与反垄断执法机构的协调机制，赋予行业监管机构更直接的执法手段，并引入与违规收益相匹配的处罚机制。

关于监管程序与措施是否合并，有学者建议合并比较好，因为措施和程序之间存在千丝万缕的联系，篇章结构不需要分很多章。

七、关于理论基础

关于构建中国特色社会主义能源监管理论，有学者提出应形成自主知识体系。能源监管有六个特征：体制之特（政监合一）、范畴之特（层次化监管）、使命之特（承载宏观管理目标）、价值之特（安全首位）、对象之特（对市场与政府的双重监督）、依据之特（法律与政策共存的弹性体系）。中国的能源监管是“赋能型监管”，不同于西方的“矫正型监管”，这一特色不能回避，需要通过学术研究不断输出，形成共识。

从经济学视角看，有学者分析了中外能源监管的差异：国外能源监管围绕经济性管制展开，核心是自然垄断定价和竞争秩序维护。以英国为例，OFGEM与CMA分工协作，双方均有反垄断授权，通过“UK竞争网络”协调执法。中国在所有制结构、政党制度、市场化进程等方面与国外存在显著差异，监管机构的独立性是否必要，需要立足国情重新回答，而非照搬结论。2005年《电力监管条例》与2008年《反垄断法》之间完全没有衔接机制，制度设计上存在协调不畅的问题。

与会者进一步讨论认为，这种差异恰恰印证了理论创新的必要性。西方经济法产生于自然垄断、环境监管和反垄断的历史背景，而中国经济法起源于国家干预和产业政策的现实需求——两者的起源路径根本不同。因此，中国的监管理论不能仅仅以“矫正市场失灵”为出发点，还需要解释“落实产业政策”“推动战略转型”等具有中国特色的监管职能。从这个意义上说，将“监督管理”与“监管”在理论上打通，构建一套能够涵盖规划政策落实、安全保供、自然垄断监管、市场秩序维护等多元目标的自主监管理论，是条例立法正当性的根基所在。这既是对经济学视角的回应，也是法学理论自身发展的需要。

从管制经济学角度，条例应处理好“管理”和“监管”的边界，重点突出市场秩序、自然垄断环节、公平开放、价格成本、安全、供电服务及重大能源政策执行等监管事项。

在理论总结环节，有学者提出，法律的生命力在于思想的力量，而思想的力量往往需要哲学家、史学家、经济学家的参与。需要深入思考的问题包括：监管的目的——为什么要监管，降低因政治原因导致的交易成本是关键；能源市场化、能源体制与监管制度的适配问题；能源产业到底是资源产业还是制造业，监管能否定位在对技术方面的监管上；依法行政与依法监管的区分，不要把管理和监管混同；标准和相关规则的地位问题；电力监管在整个能源监管中的定位问题。监管不能都是管制，要把企业家精神放进去，让企业有活力。

八、需要进一步研究的问题

结合与会者发言，以下问题需要在后续研究中重点突破：

第一，条例的定位与名称。是“能源监管条例”还是“能源监督管理条例”？是《能源法》的配套立法还是能源监管领域的基础性立法？与《电力监管条例》是并行、替代还是统合？

第二，监管内容的分类逻辑。是按《能源法》篇章结构分节，还是按行业性监管、市场监管、自然垄断监管、民生监管分类？规划政策执行的监管是否属于传统意义上的监管？

第三，派出机构的法律地位。派出机构与地方能源主管部门的职权边界如何划分？国家能源局没有省市县层级，如何通过派出机构实现有效监管？

第四，监管程序的规范化。监管政策（行政规范性文件）的制定是否应设定法定程序？如何通过程序约束增强政策的稳定性和可预期性？

第五，重罚机制的制度设计。如何建立与违规收益相匹配的处罚机制？是否引入“按违法所得倍数处罚”？与《反垄断法》的衔接机制如何建立？

第六，央地监管关系的处理。哪些事项专属中央，哪些由地方负责，哪些需要央地协同？如何形成相对清晰的权责清单？

中国法学会能源法研究会学术委员会

2026年9月21日