内容摘要：我国1996年《煤炭法》的颁布实施，对保护和合理开发利用煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭工业的发展发挥了重要和积极的作用。但是，随着我国政治经济体制和市场经济体制改革的深入发展，该法暴露出许多问题和不足，已经不能适应当前形势发展和实际工作的需要，亟待以科学发展观为指导，按照市场经济规律的要求，针对存在的问题尽快加以修订和完善，以促进我国煤炭工业的健康发展，保障国民经济和社会发展的需要。

关键词：煤炭法  问题  修订  建议

 煤炭是我国重要的基础能源和工业原料，煤炭工业是我国重要的基础产业。我国1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过颁布，并于同年12月1日正式实施的《煤炭法》，是我国煤炭工业发展走上法制化轨道的一个重要里程碑，对合理开发利用煤炭资源，规范煤炭生产经营活动，促进煤炭工业的健康发展发挥了重要作用，起到了积极效果。但是， 12年来，随着我国政治经济体制和市场经济体制改革的深入发展，现行《煤炭法》的许多规定已经明显不适应形势发展和实际工作的需要，暴露出许多问题，在深化改革和社会主义市场经济体制逐步完善的今天，必须尽快修订完善，使煤炭领域存在的许多问题能够尽快得到有效的解决，使我国煤炭工业进一步走上健全的法制轨道，实现在以人为本、全面、协调和可持续科学发展观指导下的健康发展。本文探讨我国《煤炭法》的实施情况、存在问题，在此基础上，提出一些有针对性的修订建议，旨在抛砖引玉。

 一、《煤炭法》的实施效果和作用

（一）《煤炭法》的颁布实施，把我国煤炭工业纳入了健康发展的法制轨道。“煤炭是中国能源的基础”，[1]在国民经济中具有重要的战略地位。煤炭工业是我国重要的基础产业，对保障我国能源安全,促进国民经济和社会持续、稳定、健康发展,具有十分重大的意义和作用。世界主要产煤国家煤炭工业发展正反两方面的经验教训充分表明，将煤炭保护和开发利用纳入法制轨道，实现“依法治煤”，是实现煤炭工业全面、协调和可持续发展的重要保障。煤炭工业在我国国民经济中的重要基础地位，迫切需要立法。我国是世界上煤产量最大的国家，煤炭是我国的主要能源。煤炭行业是一个庞大而又涉及面很广的行业，能否健康有序地发展，能否不出大的波折，事关国计民生的全局，事关国家的发展，事关社会的稳定。《煤炭法》的制定颁布，就把煤炭工业纳入了健康发展的法制轨道。

（二）《煤炭法》的颁布实施，使国家对煤炭生产开发、经营管理等具有特殊性的重大问题有了专门立法进行规范和调整。我国现行的相关立法如《矿产资源法》、《矿山安全法》，仅针对资源与安全等共性问题，做了通用的原则性的规定，难以解决煤炭行业极为迫切的特殊性问题。煤炭工业面临一些特殊的、重大的法律问题，亟待立法。煤炭行业有鲜明的特殊性，具有特有的发展规律，目前我国煤矿由多种所有制和经济形式构成。由于投资办矿主体、利益主体、隶属关系的多元化，在市场经济条件下所产生的矛盾和关系错综复杂。特别是近年来，煤矿开办有所失控，生产秩序很不稳定，每年死亡数千人，煤炭资源损失浪费严重；煤炭流通领域问题突出，严重损害了煤矿、用煤户和国家的利益等。这些问题对于国家当前和长远都会带来许多不利影响，国家通过制定《煤炭法》，对煤炭工业中的重大问题进行了较为全面的法律规范，用法律手段调整各方面的关系，规范生产开发经营和监督管理等行为。

（三）《煤炭法》的颁布实施，进一步改变了我国煤炭立法严重滞后于其他世界主要产煤国家的局面。在《煤炭法》颁布实施以前，我国煤炭立法远远落后于世界主要产煤国家。长期以来，煤炭工业主要靠行政手段管理。党的十一届三中全会以来，国家颁布了大量经济法律，但煤炭方面的专门法律却没有一件。致使煤炭主管部门进行宏观管理和行业管理缺乏应有的法律手段。当今主要产煤国家，都十分重视煤炭立法，建立了完备的煤炭法律体系和矿业法律体系。美国、英国、德国、加拿大、澳大利亚等国家，在19世纪末或本世纪初，就开始制定颁布了一系列专门的煤炭法律。就连煤炭资源贫乏的日本、韩国，也都制定了专门的煤炭法律。国外一些人士对煤炭产量居世界首位的中国没有《煤炭法》，是很不理解的，《煤炭法》的颁布实施，有利于改变我国煤炭立法的落后局面。

（四）《煤炭法》的颁布实施，促进了煤炭资源的合理开发利用和保护。煤炭是不可再生的资源，也是极其重要的能源。我国煤炭资源虽然丰富，但近年来，其开发活动无序，办矿混乱，破坏、损失、浪费等相当惊人，特别是许多小矿生产手段落后，有的采取野蛮开采方式，回采率一般在15%左右。照此下去，再过几十年，我国可供建井的煤炭资源将趋向衰竭。《煤炭法》的颁布实施，有利于煤炭资源的节约保护、合理开发和有效利用。

（五）《煤炭法》的颁布实施，进一步促进了我国煤炭生产、经营活动的法制化和规范化。我国虽然是煤炭生产大国，但生产秩序混乱失控，伤亡事故触目惊心的问题，一直是亟待通过法律解决的大问题。许多煤矿安全条件和生产条件不符合规定和要求，非法开采，冒险蛮干，事故频繁。全国煤矿每年死亡人数，是世界其他发达国家煤矿死亡总数的数倍。政治上的损失和经济上的代价是令人痛心的。《煤炭法》的颁布实施，有利于通过法律手段规范煤炭生产、经营活动，改善煤炭企业生产经营状况，包括安全生产状况。

此外，《煤炭法》的颁布实施，使国家对煤炭经营领域进行了法律调整和规范。此前很长时期内，我国煤炭流通秩序混乱，煤炭经营活动无序，管理失控，情况愈演愈烈。煤炭经营主体既多且乱，大量的五花八门的经销单位涌入煤炭市场。有的纯属买空卖空的“皮包”公司、煤贩子，他们争抢运力和廉价产品，扰乱了正常的市场经营秩序。另外，不必要的中间环节过多，不合理的收费项目太杂，人为地增加了流通的障碍，加大了经营费用，加剧了运力的紧张。特别是违法经营现象普遍，有的金钱开路，行贿送礼，钱权交易，公然掺杂使假，哄抬煤价，偷税逃税，坑害用户，严重损害了煤矿和国家的利益。《煤炭法》的颁布实施，有利于煤炭经营秩序的改善。

（六）《煤炭法》的颁布实施，有利于促进和保障煤炭行业的健康发展问题。煤炭行业是一个庞大而又复杂的行业。 “煤炭行业是我国能源的支柱产业”，[2]其发展能否得到有效的保障，对国计民生影响很大，可谓“牵一发而动全身”，加上煤炭行业自身的特殊性，以及在市场经济条件下存在的许多亟待解决的重大问题，都事关国民经济的全局和社会的稳定。因此，《煤炭法》的颁布实施，有利于要促进煤炭行业的持续、健康和有序地发展。

（七）《煤炭法》的颁布实施，有利于促进对煤矿从业人员权益保护，加强矿区的生态环境保护，规范、改善和强化煤炭监督管理执法，促进经济和社会的发展。

（八）《煤炭法》的颁布实施，为配套立法的颁布实施创造了基础，促进了配套立法工作的开展，推动了煤炭法律体系的健全和完善，促进了我国煤炭法治建设。

 二、《煤炭法》本身和其实施中存在的问题

随着我国经济体制改革的逐步深入，煤炭行业管理体制、煤炭企业经营机制、行业内外部环境都发生了较大变化，出现了许多新情况和新问题，现行《煤炭法》的不少规定已经不再适合我国社会主义市场经济发展的客观要求和实际工作的需要，突出表现在规范的内容不全，要求不高，处罚力度不大，一些规定得不到落实和实施而等同虚设等方面。特别是从2001年以来，煤炭工业逐步走出低谷，实现产销两旺，各项经济技术指标均创造了历史最高水平。但是，煤炭工业发展过程中存在着不少亟待规范和解决的问题。这些问题的存在，不仅直接影响了煤炭工业本身，而且也影响了国民经济和社会的发展，必须运用法律手段予以规范和解决，而现行《煤炭法》只能反映上一世纪90年代的形势发展和工作需要，没有能够与时俱进，有效反映和解决当前新形势下煤炭领域发展过程中遇到的问题，不适应当前经济和社会发展的需要。

具体来说，《煤炭法》本身和其实施中存在的问题包括如下方面：

（一）章节体系的结构安排不够科学合理。现行《煤炭法》章的结构安排不够科学合理，比如对煤炭规划、煤矿安全、煤炭综合加工和利用、矿区生态环境保护、矿工权益保护等内容规定都没有设专章加以规定，而是附带规定到有关章里面，导致相关规定的内容不够突出，弱化了对有关问题的调整和规范作用，不能很好体现科学发展观的指导作用和构建和谐社会的要求。

（二）煤炭规划制度规定不够科学合理。现行《煤炭法》缺乏关于煤炭工业发展规划和矿区总体规划的规定，只用了一个条文规定勘查规划、用两个条文规定生产开发规划。勘查规划和生产开发规划的相关规定又过于简单和原则，可操作性差，缺乏对违反规划法律责任的规定，导致现有煤炭规划形同虚设，煤炭资源的勘查开发秩序乱，争夺资源现象严重。

（三）煤矿安全的规定落后于形势发展和实际工作的需要。一段时期以来，由于煤矿安全基础薄弱，又适逢煤炭产销两旺，生产压力大，导致事故频发，造成了严重的人身伤亡和财产损失，煤矿安全问题已成为社会关注的焦点，但现行《煤炭法》的一些规定不适应煤矿安全生产的需要，也落后于新颁布的一些法律法规规定，亟待修订和完善，以促进煤矿安全状况的改善。

（四）资源综合利用方面的规定内容少且比较原则，不能满足实际需要。现行《煤炭法》中，关于资源综合利用的条文很少，规定得比较原则，缺乏可操作性，不能完全满足资源综合利用和发展循环经济的要求。

（五）对资源综合利用和产煤区生态环境保护方面的规定条文很少，太过原则，针对性和可操作性差，约束力不强，保护力度不够，没有通过立法建立起有效的资源综合利用和生态环境恢复治理保障机制，不能完全满足资源综合利用和发展循环经济的要求。

（六）煤炭行业管理的有关规定和现实相脱节。随着市场经济发展和政府机构改革，现行《煤炭法》规定的煤炭管理体制和现实脱节，各地煤炭管理机构设置五花八门，煤炭行业管理职能分散，存在政出多门，多头执法，互相争抢执法权力和推诿责任的现象。

（七）相关行政许可制度的规定不够健全完善，特别是开办煤矿企业准入门槛太低。

1996年《煤炭法》颁布实施后，2003年我国颁布了《行政许可法》，为我国行政许可活动的规范化和法制化提供了制度和规范基础，而现行《煤炭法》规定的行政许可制度，并不完全符合《行政许可法》等许可立法的规定和要求，需要依据有关许可立法的规定对相关行政许可制度进行健全和完善。

特别需要指出的是，现行《煤炭法》对有关煤矿开办条件规定要求太低，而且太过原则，可操作性不强，导致煤炭开采市场准入门槛过低，煤炭管理部门审批发证时自由裁量权太大，随意性太强，使许多资金不充足、技术设备和工艺落后、安全生产条件差、缺乏环保能力的单位和个人进入煤炭开采行业，使我国小煤矿数目畸形偏多，导致资源浪费和破坏严重。

（八）一些条款的规定不够科学合理，或者已经落后于形势发展变化的要求。现行《煤炭法》不少条款规定不够科学合理。比如关于立法目的的规定、煤炭开发利用方针的规定、煤矿安全生产方针的规定等等。

（九）对煤炭领域违法行为法律责任规定不完整、不明确、处罚力度小。现行《煤炭法》中对违反有关煤炭生产开发要求、浪费和破坏煤炭资源以及资源管理过程中的许多违法行为所应承担的法律责任或者欠缺规定，或者规定不明确，一些规定和现实脱节，导致无法对违法行为进行有效制裁和打击，纵容了资源开发、使用以及监督管理过程中的违法行为。

 三、对《煤炭法》的修订建议

由于《煤炭法》存在的上述一系列问题，有些问题还十分严重，为此，必须在以人为本，全面、协调和可持续的科学发展观指导下，按照市场经济规律的要求，进一步修改完善，以促进煤炭工业的健康发展。总的来讲，我们建议及时修订《煤炭法》并尽快出台，并统筹考虑配套法律法规的立法工作。具体来说，对《煤炭法》修订主要有以下方面的建议：

（一）完善《煤炭法》章节体系。对煤炭规划、煤矿安全、煤炭综合加工和利用、矿区生态环境保护、矿工权益保护等煤炭领域的重要问题和内容设专章加以规定，强化对有关问题的规范和调整，以更好地体现科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求。

（二）建议完善煤炭规划制度。对煤炭规划应当单独设章，突出煤炭规划在煤炭工业发展中的地位，并建议确立煤炭工业发展规划、煤炭资源勘查规划、煤炭生产开发规划和矿区总体规划等四类规划，规定四类规划之间的关系、效力、编制内容和审批程序，规定规划变更必须履行与批准同样的程序，明确违反规划的法律责任。在此基础上，规定开办煤矿、设置矿业权、颁发煤炭生产许可证，以及煤炭行业管理部门和其他相关部门对煤炭工业进行宏观调控，都必须符合煤炭规划的要求，防止乱勘乱建、超能力生产等，通过规划手段有效实施对煤炭工业的调控、规范、引导和管理。

（三）建议增加并完善煤矿安全的有关规定。在现行《煤炭法》基础上，建议对煤矿安全单独设章，增加煤矿安全监察、安全生产资金投入、专业技术岗位人员和特种作业人员持操作资格证上岗、安全教育和培训、事故救援和报告、事故调查处理等有关规定，以促进煤矿安全生产工作的有效开展。

（四）建议增加并完善资源综合利用和环境保护的有关规定。增加煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用、水资源回收和综合利用、共伴生资源开发利用、矿区环境补偿等有关规定，突出发展煤炭加工转化、提高资源综合利用水平、减少和利用煤矸石、健全环境治理补偿和土地复垦制度、发展洁净煤技术等规定。通过明确具体的法律规定，促使企业采用科学方法，有效开发和利用煤炭资源及共生伴生资源，变矿井废弃物为宝，提高资源综合利用效益。同时，全面加强矿区生态环境的保护、治理和恢复。

（五）建议增加煤炭从业人员权益保护的有关规定。按照以人为本的要求，对煤炭从业人员合法权益保护设专章加以规定，增加煤炭从业人员工资待遇保障、每个工作日入井时间限制、从业人员培训、从业人员知情权、抵制强令冒险作业权和举报权、撤离危险作业场所权等，进一步确立职业病和其他职业危害防治、防范制度，规定煤矿企业必须重视改善作业环境和工作条件，完善劳动防护措施，配备劳动保护用品，定期对从业人员进行职业健康检查，并负责对患有职业病的人员及时进行治疗，以及煤炭从业人员本人或者其家属有因生产事故遭受伤亡损害的赔偿请求权等规定。

（六）建议增加强化煤炭行业管理的有关规定。本着既尊重煤炭管理体制的现状，又有利于理顺行业管理职能，强化行业管理的原则，建议对分散、多头执法的煤炭管理职能作适当的集中调整，明确“煤炭行业管理部门”为《煤炭法》的执法主体。在此基础上，明确劳动保障部门、矿产资源管理部门、国有资产管理部门、环境保护部门、安全监管部门、煤矿安全监察机构等在各自职责范围内依法承担与煤炭行业有关的管理职能。

（七）建议完善相关行政许可制度，特别是要规定开办煤矿企业资质管理制度，提高办矿准入门槛。根据2003年《行政许可法》的精神，建议按照保留、完善、补录的原则，对各项行政许可进行分类和梳理，保留煤矿建设项目的环保设施竣工验收、煤矿生产安全设施竣工验收、煤炭生产许可证、矿长资格证、特种作业人员操作资格证、煤炭经营许可证等六项行政许可；完善开办煤矿企业审批制度，提出对开办煤矿的企业实行资质管理，细化资质条件；补录两项行政许可:一是依据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），补录煤矿建设项目核准；二是依据《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令第293号）和《勘察设计注册采矿/矿物工程师制度暂行规定》（国人部发〔2005〕86号），补录煤矿专业技术岗位职业资格制度。按照《行政许可法》的要求，对以上行政许可的实施机关、条件、程序等进行修改完善。

（八）建议完善现行《煤炭法》的一些条款。建议将第1条立法目的修改为“为了保护和合理开发利用煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，保障煤炭从业人员的合法权益，促进煤炭工业健康发展”；将第5条煤炭开发利用方针修改为“统一规划、合理布局、有序开发、节约利用、保护环境”；将第9条煤矿安全生产方针修改为“安全第一、预防为主、综合治理”等。在总则中增加煤炭工业地位、资源储量统一管理、煤炭资源战略储备、优化煤炭工业结构和发挥煤炭行业协会作用等内容。在煤矿建设一章中增加煤矿建设项目施工和监理资质要求等内容。在煤炭生产一章中增加“三下”采煤、高硫煤等资源开发利用、煤炭行业规范和标准制定、生产能力核定和劳动定员管理、储量管理、煤矿转让承包限制、煤矿关闭和报废管理等内容。在煤炭经营一章中增加煤炭经营资格证审查、煤炭销售价格市场调节及价格异常时的政府必要干预、煤炭需求侧管理等内容。在煤矿矿区保护一章中增加煤矿企业权益保护、在矿区范围内建设公用工程或者其他工程的报批程序等有关内容。在附则中增加对煤矿建设项目、煤矿企业主要负责人、煤炭资源开发、煤矿企业、煤炭企业、煤矿从业人员、煤炭从业人员等本法用语的释义。

（九）建议补充完善法律责任。对违反各章具体规定的违法行为应当分别设定法律责任，增加规定政府机构及其工作人员、煤炭企业及其从业人员、中介机构及其工作人员违反法定义务的法律责任。根据煤炭领域存在的突出问题，加大煤炭领域各种违法犯罪的成本，增强对各有关责任主体违法犯罪行为的惩处和打击力度，做到前有规则、后有罚则。

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[14] National Energy Policy: Reliable, Affordable, and Environmentally-Sound Energy for America's Future[R].2001

[15] Energy White Paper: Our Energy Future- Creating a Low Carbon Economy[R]. 2003

[1] 2007年，人事部和中国煤炭工业协会联合开展了煤炭工业劳动模范和先进集体的评选和表彰活动，党和国家领导人在人民大会堂亲切接见了劳动模范、先进集体和先进工作者，温家宝总理发表了重要讲话，指出：“煤炭行业是我国能源的支柱产业”，“煤炭是中国能源的基础，这是一个长期的方针，是由于中国资源条件决定的，是不可改变的。”参见中国煤炭工业协会：《2008中国煤炭工业发展研究报告》，中国矿业大学出版社2008年版，第59-60页。

[2] 参见注释2。