内容提要：党的十八届三中全会全会确立了国企改革的方向，并提出了一系列制度安排和具体措施，这势必对能源央企带来不小挑战和影响。能源央企的法律事务部门如何应对，成为当前法律事务界面临的新课题。在央企法制工作研讨会上，国资委黄淑和副主任提出“五个适应”的要求，本文在此基础上尝试能源央企法制工作的“五个转变”。

关 键 词：国企改革  能源央企  法制工作  转变

一、国企改革的新思路及对能源企业的影响

（一）国企改革的新思路

党的十八届三中全会明确了国企改革的目标，即到2020年，在国企改革重要领域和关键环节取得突破性成果，形成更加符合基本经济制度和市场经济要求的现代企业制度、企业经营机制、国有经济布局结构和国有资产管理体制，不断增强国有企业活力、控制力、影响力。以此为指引，提出了国企改革的主要措施：

一是支持混合所有制经济发展。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。

二是国有资产管理体制创新。完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。

三是国有企业完善现代企业制度。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。

四是重新定位国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。

五是完善能源价格形成机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。

（二）国企改革对能源企业的影响[1]

一是将进一步加快能源企业并购重组。国家将从管理和控制国企的人、财、物，转向委托专业持股机构运作国有资本，通过组建或改组国有资本投资运营公司，对现有资源进行重新配置，推动能源企业加快并购重组，提高国有资产运行效率。央企层面，将重点在煤炭等产能过剩领域和部分竞争性能源企业中进行战略重组；地方国企层面，将推进资产同质、市场同向的国资重组，打造竞争能力突出的大型企业。

二是将带来能源企业管控模式的重大变革。一些条件成熟的能源央企下属子企业全部完成公司制、股份制改革后，具备条件的可能改建为国有资本投资公司。对于一些完全可以推入市场、实行产权多元化的能源企业，将不再以纯国有的方式存在。不同的能源企业将采取不同的股权结构，例如涉及国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，更多地采取国有独资、国有控股的形式；而竞争领域的企业则采取灵活的股权结构，国有和民营企业都有机会控股。

三是将促进法人治理结构的逐步完善。能源央企将逐步由全民所有制企业向公司制企业改制，建立起股东会、董事会、监事会分离制衡的现代企业制度。董事会将在公司重大决策和选聘、激励、约束经理人员等方面发挥作用；经营管理者更多地按照职业经理人的要求进行市场化选拔，通过公开招聘、竞争上岗等市场化方式，打破单一的行政配置方式，建立起企业经营层的合理流动机制。

四是将带来能源定价机制的重大变革。煤炭价格机制方面，将在开放、竞争、统一与有效监管的体制环境下，全部实行市场定价。天然气价格机制方面，将向竞争性市场定价转变，上游勘探开采以及下游批发零售环节由市场定价，在管道运输环节实行政府定价。电价机制方面，上网电价由发电市场竞争或发电企业与大用户双边合同确定，形成以双边合同市场为主、实时竞争市场为辅的竞争性电力市场；输配电价实行政府管制，建立独立、公开、受监管的输配电价制度，形成直接反映电网企业效率的独立输配电价。

二、能源央企法制工作的对策建议

2014年是改革之年。随着改革的不断深入，国家法律法规体系将迎来更新调整，企业外部法律环境面临新的重大变化。在国资委召开的中央企业法制工作研讨会上，黄淑和副主任提出“五个适应”的问题，这是能源央企法制工作面临的新课题。如何破题、解题，需要是关键。这里提出“五个转变”，与大家共同探讨。

（一）适应市场化、国际化不断发展的新形势，实现领导人员由“习惯思维”向“法治思维”转变

市场经济是法治经济，法治是规范市场秩序、调整利益关系的基本手段。党的十八届三中全会提出要“使市场在资源配置中起决定性作用”，能源央企处于能源市场深化改革的前沿。与此同时，新一轮国际经贸规则重构全面展开，全球市场竞争上升为规则的竞争。各家央企在深化改革意见中纷纷提出，要加快实施“走出去”战略，构建全球化经营网络，更将直面国际法则的挑战。而目前，有些能源央企显然还没有完全做好准备。例如，有的企业领导对依法治企、法制工作停留在口头上，徒陈空文，等待观望；有的不重视法律风险防范，出了案子才抓、没有防患于未然；有的将国内习惯做法简单搬到境外，引发合同纠纷和隐患。这些问题的根源在于过去那些与当前形势不相适应的“习惯思维”。　　

习惯不破，企业改革困难重重；法治不彰，企业发展根基不牢。当前形势下，能源央企要以打造“法治央企、诚信央企”为目标，努力实现由“习惯思维”向“法治思维”转变：一是增强底线思维。底线就是法律。要将企业生产经营始终规范在法律框架内，坚决不踩线、不越界、不违法。二是增强理性思维。项目决策时，要充分论证追求经济效益和防范法律风险的关系，谋定而后动，从法律上保障“进可攻，退可守”。三是增强契约思维。契约和财产权是市场经济两大法律支柱，契约是保障经济权益的最后一道防线。要善于运用合同条款确定经济关系，保障企业效益和权益。四是增强规则思维。要在市场竞争、国际竞争中学会掌握并运用行业标准、国际规则，主动参与新标准和规则制订，努力争夺话语权。

（二）适应股权多元化改革的新挑战，实现企业管理由“传统管理”向“法律治理”转变

国企改革的重要内容是“积极发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济”。从国有独资到混合所有制，企业在治理结构、组织形式、决策程序等方面都将面临一系列深度调整。而目前有些能源央企在管理上还存在一些问题，例如：股东定位还不够准确，还存在控股时越位、参股时缺位现象；股东行权方式习惯于传统的审批下文，忽视法律程序性规定等。这都是企业固守原先“传统管理”方式的表现。这些问题在许多企业已开始发酵，引发了股东纠纷案件，需要高度重视。

当前形势下，能源央企法制工作要发挥好规范公司治理、保障依法行权的作用，促使企业由“传统管理”向“法律治理”转变。一是重视公司章程制定、修订。章程是公司的内部宪章。要学会通过制定章程，合理配置股东权利义务，依法明确议事规则和决策机制。发生法定事项变更时，要及时修订。二是做好公司治理顶层设计。建立完善“董事会决策、经理层执行、监事会监督”的治理体系，保障依法规范运转，避免出现公司僵局。三是依法规范行使股东权。控股的要避免忽视其他股东合法权益，参股的要积极参与管理维护国有股权益。要严格按照法定程序，通过股东会、董事会决议等手段，实现对企业重大事项的管理，防范其他股东诉讼风险。

（三）适应并购等资本运作不断加强的新趋势，实现法律把关由“事后审核”向“全程参与”转变

有效的资本运作是企业做强做大、提升核心竞争力的一条重要途径。伴随着股权多元化改革、混合所有制经济发展，资本运作必将继续保持高态势增长趋势。集团公司改革意见中也提出，要推进资本运营体制改革，加强资产并购管理，加强并购过程管控。从近能源央企的实践来看，资产并购重组有不少成功案例，也有不少引发纠纷、造成损失的教训。其中很重要原因之一就是，法律部门前期不参与，只是“事后审核”，前期法律尽职调查不深入、法律文件设计不周全、合同执行无法律监控等。

近期，国家改革公司注册资本制度，修订《公司法》等法律法规，注册资本实缴改为认缴、年度检验验照改为年度报告公示。这一方面降低了市场主体创业门槛，而另一方面却增加了并购合作对象资信、诚信调查的难度和风险。今后一个时期，能源央企法律部门要强化并购重组法律风险防范，努力实现由“事后审核”向“全程参与”转变。一是强化并购重组程序法律把关。无论什么类型的资本运作，都要确保法律部门全程参与法律把关，不能全依赖社会中介机构。二是强化重点领域法律风险防范。对并购、金融衍生品等高风险领域的资本运作，要依法规范决策、执行和管理，不可盲目下险棋，触碰红线。三是强化特殊相对方法律审核。对于一些曾经缺乏诚信的并购相对方，应当在资信调查、法律审核方面提出更高的标准和要求。对于法律环境复杂、标的额大、周期长的项目，需要配备更强大的法律力量。

（四）适应企业内部深化改革的新要求，实现制度建设由“形式审查”向“牵头抓总”转变

推进改革，制度先行。国企改革对国有企业内部体制机制改革提出了一系列新部署、新举措。目前，各家能源央企都有一整套规章制度，但随着改革全面展开，调整完善规章制度的任务十分繁重。法制工作不能简单停留在原先只对制度出台作形式审查的初级阶段，应努力发挥好牵头和把关作用，将改革要求、法律规定和实际需要有机结合，使企业内部规章制度更加成熟定型。　　

能源央企的法律部门要担负起制度建设归口管理职责，实现由“形式审查”向“牵头抓总”的转变。一是创新制度管理体系。可以学习借鉴国家电网公司规章制度管理委员会工作模式，强化制度建设顶层设计，梳理制度出台流程，从源头上加强制度建设。二是提高制度体系科学性。要结合深化企业内部改革需要，运用系统原理对制度体系进行整体谋划和顶层设计，规划制度框架，加强立项管理，减少避免制度相互交叉重复，提高制度之间的衔接和协调。三是强化制度执行力。法律部门要会同审计、监察部门，组织开展规章制度适配性检查、专项审计、效能检查等活动，提高执行力，培育自觉按制度办事的思维方式和行为习惯。

（五）适应打造世界一流能源企业的新需要，实现法律顾问由“入位欲为”向“有位有为”转变

工欲善其事必先利其器。各家能源央企普遍提出“打造世界一流能源集团”的愿景目标，这必然需要世界一流的法律顾问队伍作支撑。党的十八届三中全会强调要“普遍建立法律顾问制度”，这为企业法律顾问队伍发展指明了方向。经过近几年的工作推动，各家能源央企总法律顾问和法律人员队伍逐步壮大，特别是在总法律顾问配备上基本实现了“入位”。但与国际先进跨国公司、国内领先央企相比，许多企业的队伍建设仍有很大差距，其作用发挥还处于“初始探索”阶段。比如，兼职的总法律顾问对企业法制工作的关注不够，投入的精力不够；法律人员在一些单位的定位不尽准确，存在被边缘化的现象；法律机构和人员参与重要经营决策的渠道不畅等问题。

适应改革需要，对标世界一流，能源央企的法律队伍要切实向“有位有为”转变，以实实在在的“有为”实现切切实实的“有位”：一是总法律顾问要身体力行。总法律顾问是法律队伍领头人。要自觉加强法律知识学习，提升履职能力；要明确自身职责，既然在其位，就要谋其政，要不辱使命，不当摆设，沉下心来，做实工作。二是大力提升法律队伍整体素质。要对标行业领先，继续充实壮大法律机构和人员力量，打造一流法律团队；要强化在公司治理、资本运作、国际化经营等领域的法律培训，着力培养一批法律领军人才。三是在法制工作“创新”上下功夫。要根据企业改革发展需要，不断开拓法制工作新领域和新业务；要善于利用移动网络、微信等新载体，不断探索法制工作新方式和新方法；要勇于突破困难和瓶颈，开创法制工作新特色和新亮点。

[1] 该部分内容参考借鉴了华电集团政策研究的相关内容。