【内容摘要】面临气候变化，发展低碳经济和实施能源改革的现实要求，《能源法》的出台需求日益强烈，但是自08年起草至今，进展一直缓慢。能源领域现有的权责机制、市场机制的变动所涉及的利益极为复杂，这也成为一直以来制约《能源法》出台的主要障碍之一。十八届四中全会指出要全面推进依法治国的重要任务，加强重点领域立法，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，实现立法和改革决策相衔接等决定，为能源法立法带来了新的契机，也提出了新的要求。

【关 键 词】能源法  能源政策  立法工作

二十一世纪以来，经济发展、能源安全和环境保护协调发展的“3E”发展观已经成为全世界共识。如何保障经济发展与能源供应安全和环境保护三者协调发展，成为各国政府都极为重视的问题。为应对世界气候问题的日益突出和国际能源危机的严峻形势，各国政府大都通过法律、政策对能源产业进行规范和约束。各国都在能源法律、政策方面进行了一系列重大的改革与调整。例如美国小布什政府2001年制定了《美国能源政策报告》，2005年颁布了《能源政策法》，2007年制定了《能源独立安全法》以及2009年奥巴马政府制定《美国清洁能源与安全法案》，几乎每隔两年时间就会有一部调整能源安全和发展的重要法案出台。八年时间，出台的四部调整能源产业的法案，尽管里面包含有美国国内党派分歧和利益集团博弈等政治生态因素的影响，但是仍然能够反映出美国政府对能源变革的重视和决心。而我国的能源法律体系相对落后，亟需健全和完善，目前并没有一部基础性的、纲领性的能源法律统一协调，在能源单行法方面也存在着制度落后，配套缺失甚至领域空白的现象，因此能源法律体系和制度的健全完善迫在眉睫。

《能源法》起草至今已经进入到第九个年头，完善的能源法律体系和制度的工作始终难以取得进展。国外既有明确的法案和市场运作经验可以借鉴，国内能源法学工作者和相关专业工作者也没有懈怠，但能源法律制度改革和推进却一再难产。去年的十八届四中全会以全面推进依法治国的重要任务为主题，指出要全面推进依法治国的一系列要求和原则。为《能源法》的制定和实施提供了解决的契机，推动能源法律体系完善得逢难得的机遇。

一、能源立法的新契机

（一）对能源立法完备的强烈需求

能源从来都是一个重大的战略问题。保障经济发展与能源供应安全和环境保护一直是近现代世界各国的重视的核心问题。而解决这三者关系的最有效的途径就是通过法治。随着中国特色社会主义法治建设，面临世界经济、能源、环境问题的出现，我国政府愈加重视能源法治体系的健全和完善，早在九年前就提出了《能源法》起草的议案，如今经济、能源与环境协调发展的影响更为深远，法治建设更受重视，对于能源立法的需求也更加强烈。

其次，在2013年，中国政府为了解决产能过剩和外汇资产过剩，尤其是能源安全方面的隐患，例如油气资源和矿产资源对国外的过度依赖，提出了“一路一带”的国家战略，即与“一路一带”沿途的亚欧非国家分享产能，共同发展。这就为我国能源产业的发展带来了机遇和挑战。能源政策相比法律来说缺乏稳定性，已经无法满足能源领域的长期的国际贸易与合作需求。因此，“一路一带”的战略实施也迫切需要制定完备的能源法律。

再次，我国政府目前极为重视法治国家的建设。从十八届四中全会的公报中，我们可以看到通篇都是以全面推进依法治国为主题，充分说明了党和政府对中国法治建设的重视。在公报中，提出的全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，表现为“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系”。完备的法律规范体系，对目前中国法治体系建设的要求就是立法，对能源领域尤为如此。

以往对于能源改革与能源立法，学界学者与实务界的政府主管机关都无法确定二者之间的关系，有观点认为对于复杂的、有争议的领域，需要改革去反复试错‘确定，然后再进行制度架构的立法。但是十八届四中全会明确提出了立法与改革之间的关系，即要求“重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展的需要。”这一要求就决定了我国能源产业改革的推行对能源法的制定需求更为迫切。

    （二）对立法质量提高的明确要求

    建立完备的法律规范体系不仅仅要求制定有种类齐全、丰富的法律制度，还对提高立法质量提出了明确的要求。十八届四中全会公报提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提，建设中国特色社会主义法治体系必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”能源是推动人类文明进步的重要自然资源，对国家经济安全与公民生活需求都具有直接且至关重要的影响。因此，为保障能源安全，以往的能源立法都是把政府对能源的分配和价格控制，或者政府直接对能源产业纳于掌控范围之内，作为主要方式和内容。即以政府的主管部门或直属企业调控为主，对能源分配甚至市场供给进行主导配置，调整能源产业发展。这种治理方式属于一种人治的思维。强调的是国家对能源产业各个环节，包括能源勘探开发，采集运输，储存消费等进行治理，所立的法即是国家进行能源配置管理的工具。真正的法治的核心并不是国家通过法律工具对行业经济进行管理，而是由法律来调整社会中的各个方面，所有的人、单位、团体包括国家在法律面前完全平等。因此，中国特色社会主义法治体系的建设，就需要促进法治文明的建设，在立法中就表现为促进立法质量的提高。我国以往对于能源立法的目标，都主要集中于保障和调节作用的有效实现，忽略了立法的引领和推动作用，并没有完全符合真正的法治精神。

完善有效的高质量能源立法，面临着诸多因素的制约。首先，表现为我国长期以来的立法工作，尤其是行政立法和能源立法都是部门立法，即起草工作往往都是由各主管部门负责完成，然后提交审议。其结果就是部门权力利益化，部门利益法制化。将能源产业置于政府掌控，就必然会产生能源主管部门的利益。在法律上主要表现为“能源企业的行政化，即能源企业在实际上承担政府机构的职责并行使了政府机构的权力。它们往往以国有企业的形式由政府掌控，在非营利的基础上按政府意志运营，具有法律上的垄断地位，并负有开发、生产、输送与销售能源的公共服务的职责。其二，是对私有能源企业的严格管制。以电力企业为例，私人公司往往服从公用事业委员会的政治指导，其利润、定价、投资与管理结构都要接受政府监管。”[1]尽管能源部门立法对于能源监管和调节来说具有一定的操作性和灵活性，但是也不可避免的会有立法带有部门利益色彩，各部门都试图将自己部门的利益固化、最大化，也就是立法工作中常被诟病的“屁股决定脑袋”现象。而这种错综复杂的部门利益关系，也是我国当前能源立法的制约因素之一。在以往的立法、修法实践中，国务院法制办需要协调不同部门之间的利益，往往部门不同意的条款最终都会被从草案中删除，从而使法律充满原则性条款，而不具有实质操作性，所立出来的法律也就达不到高质量的标准。针对部门立法的利益影响，十八届四中全会指出“要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”。所有的立法工作由人大来主导，以克服行政主管部门为自身利益或者便利，有选择的或变通的进行立法，导致立法空洞，缺乏执行力的问题。

其次，高质量的能源立法，除了要能够有效地保障能源产业自身发展符合发展规律，顺应时代潮流，也要妥善解决与环境保护、经济发展之间的关系。由国家行政部门掌控能源企业，虽然在很大程度上保证了能源供应安全的需要，但是容易造成国家行业垄断，国企缺乏竞争，导致能源开发利用效率低下，产能结构配置不合理，环境破坏污染严重等等问题，从而制约了能源市场的良性发展，对能源的可持续发展和环境气候保护都是不利的。各国早已开始针对这一现象进行改革。以美国为例，里根和克林顿总统在任时曾主张通过市场经济配置能源，对能源产业放任管理，但是结果失败了。小布什政府上台以来，美国能源政策的重心主要表现在将环境保护和新能源开发作为目标进行调整，而对于能源市场化，尤其是对能源垄断进行实质性调整的政策规定却极为少见。其他国家和地区包括欧盟在内，当前对能源垄断做出的大量法律规定，也鼓励能源自由化市场的建立，但极少是有明确条文规定完全开放能源开发、开采、加工等领域，而大多是表现在对能源市场价格垄断和差别待遇等方面的规定，故即使可以判断能源市场化就是能源法调整模式的改革趋势，对于通过市场经济调整能源产业的司法实践来说尚缺乏成熟的成功案例用以借鉴。其实，即使国外有成功的能源市场自由化的例子，也并不能说就完全适用于中国国情。众所周知，能源关系经济发展安全，与某些国家不同，我国具有幅员辽阔，能源种类繁多，但是分布并不均匀，我国经济发展水平也不均衡。能源产品的特殊性决定了其无法像普通商品一样容易开发利用和流转消费。这些特点决定了，能源跨地域开发、加工、流转、消费，需要极大的成本投入。市场经济又是通过利益进行调节。这种种复杂性，纯粹依靠开放能源市场，利用市场手段调控，将很有可能引发能源供给不均，贫富差距加大，影响国民经济和国民生活水平等严重问题，难以实现能源安全和合理有效利用的目标。此外，市场手段调节偶尔也会失灵，它具有一定的盲目性和滞后性，这也是世界经济学所公认的特点。这些特性也决定了对能源行业不同于一般经济产业的影响和功能，除了可能严重影响国家的能源安全意外，能源市场自由化也无法避免资源过度开发，成本浪费，破坏环境等不良影响。因此，对于能源立法，国家调控的作用必不可少。既要保证能源安全，又要实现能源领域的良性竞争，有学者提出对能源市场实行一定程度上的多元主体参与。即通过引入民间资本，来促进竞争的形成，改善能源市场现状。但是，根据我国目前的能源市场现状来看，国有能源企业长期以来享有一定能源管理权力，在市场中长期占据垄断地位，具有极大的市场支配力、价格控制力以及影响利益分配影响力等优势。经许可进入能源市场的民营经济体不仅在市场中处于绝对弱势地位，在地方政策待遇方面也无法与国有能源企业相比。例如对于能源开发利用来说，目前资源开采配额或者其他能源开发利用环节都是依据政府主导来进行分配。而具有市场地位的国有企业必然会在这一分配中占据着绝对的优势。故如果不能改变现有的能源产业结构，多元主体参与也将仍然无法改变能源产业现状和实现能源法的调整目标。因此，对能源产业的调整，除了必须制定健全的法治体系，做到规划、监管、经营、分配等行为于法有据，还必须立法明确国家对能源产业及市场的保障界限，充分保障国家能源安全和经济发展安全。

能源市场的改革和调整，也必然会引起与目前我国现有的资源法律规范相冲突。如何协调完善与以往制定的能源法律之间的关系，实现法律体系统一协调，

从而实现市场公平平等，也是能源立法必须予以规定的问题。十八届四中全会对此提出，“要把公正、公平、公开原则贯穿立法工作始终，坚持立改废释并举。”即在制定新的能源法过程中，要同时完善旧有的能源立法修改、废止，新旧法之间的合理解释等一系列措施，实现立法和实践相衔接，妥善处理立法与改革之间的关系。总之，能源法要实现能源产业改革，改善能源结构的目的就必然会打破现有的法定权利义务的分配，就势必要规范现有的国有企业权力，打破其垄断地位，会涉及到多个部门的利益，因此，长期以来的部门利益之争也是造成高质量的能源法立法难产的巨大阻力之一。而由有立法权的人大来主导立法工作，能够在一定程度上避免部门利益的影响，从而能够能源立法消除阻力起到了一定的作用，为能源法立法工作带来了新的契机和积极影响。

二、能源法立法的思路

笔者认为，能源法立法需要努力的方向大致包括以下几个方面，即首先，要处理好能源发展与环境保护之间的关系；其次，要使能源市场的调节作用有效发挥；再次，要明确政府在能源产业发展活动中的地位和作用，确保政府能够有效发挥其保障职能。针对这些方面由有立法权的人大主导立法工作，以强化能源产业各主体的义务和责任为能源法核心，创新能源法律制度，改革能源管理模式，对能源企业开发行为规定环境保护和节约能源义务的履行标准，对行政监管机关限定监管范围和执法期限，明确违反法律义务的责任承担方式等等，不仅是解决当前能源环境与发展问题的重要途径，也是中国特色社会主义法治精神的应然要求。

首先，以强化能源产业各主体义务为核心制定能源法，更有利于实现能源和环境的保护。对于能源企业来说，从能源产业源头到终端通过法律规定义务，规范企业所有生产行为，能使企业责任更加明确，对应的各项监管措施可以更为完善，促进企业节约能源，强制其治理污染，实现对能源和环境的保护，保障能源的安全供给和可持续发展。对于其他耗能企业来说，严格按照法律规定的耗能标准、排污标准和其他监管要求，实施生产经营和环境污染治理，有利于提高企业生产技术水平，推进节能技术进步，实现能源的高效利用和环境污染的控制。对于个人消费者来说，履行法律规定的缴费交税义务，有利于促进个人节约各项能源资源，履行节能义务。又可以通过法条对义务的明文规定，促进能源管理制度建设的透明话，便于社会公众对能源开发利用和监管进行监督。“如美国通过《国家能源政策法》及《公共事业管理政策法》等法律法规以及大量强制性能效标准,对电力公司与电力用户均提出了很多明确、具体的法律要求,为需求侧管理的开展提供了强有力的保障。”[2]就是对能源开发利用环节包括生产者、消费者在内的义务性规定。

其次，以强化能源产业各主体义务为核心制定能源法，更有利于能源市场良性竞争的保障。从能源开发开采、加工运输、成品销售、环境保护和治理到政府监管等所有环节，都通过法律以义务的形式加以规范和约束，能够最大程度压缩企业垄断地位带来的影响力，有利于明确监管部门权限，加强对所有企业的监管力度，并容易落实各方责任，是实现市场规范有序的有力保障。

再者，能源法以强化能源产业各主体义务为核心，可以避免与其他相关部门法律及相关法律相互冲突，降低立法难度，并更容易使能源法律制度得以完善。法律创设一项权利，就需要对这一权利加以限制，并且有相对应的保障和救济制度。这是传统立法的必然要求。而在环境资源法领域，由于环境资源的复杂性，容易与其他部门甚至本部门内相关法律产生权利冲突，为司法实践带来困惑，不利于环境资源的保护和调整。如果以强化能源产业各主体义务为核心，进行环境资源保护立法，可以有效地区分权利义务界限，避免与其他部门法包括本部门内部法律之间的过多的矛盾冲突。

最后，以强化能源产业各主体义务为核心制定能源法，能够对能源开发过程中产生的经济和环境责任进行明确规定，提升行政机关管理的主动性，加强行政监管和社会监督。对行使权利的监督要比对履行义务进行监督更为困难，对于行政权力也是如此。在我国，对于能源开发利用的责任追求往往只体现于被动地对已经发生的损害结果进行补偿或者赔偿。而对于其他的隐性损害或者短期内无法查明或尚未爆发的损害，行政机关的监管却缺乏主动性，甚至存在着有法不依和执法不严的现象。造成这种情况的有原因，一方面体现在国有能源企业受政府指导，本身对能源产业具有一定的监管职责，行政机关对经营行为没有法律授权进行直接管理。而对于产生的污染损害，除了补偿措施之外，法律对此规定的责任体系不够完善，无法对能源企业进行充分约束。另一方面原因体现在，国有能源企业在地方的投资不仅仅可以为地方带来巨大的财政收入，还可以带动地方相关产业取得发展，对地方经济起着巨大的推动作用，会为地方政府带来巨大的利益，因此在各地方省市又具有着举足轻重的地位。地方政府往往会对国有能源企业额外财税优待和宽松的政策环境。因此，不管是国有能源企业内部监管还是地方行政机关对能源企业的监督管理，通过能源法强化义务与责任进行约束，使国有能源企业的能源开发利用行为，行政机关门的监管行为都能够有明确的法律依据进行约束和监督，从而能够更及时有效地督促行政机关履行职责，更有利于实现法律目的。

世界各国的能源法都对新能源产业进行了规定。诸如2000年德国《可再生能源优先法》、2002年日本《能源政策基本法》2003年英国《能源白皮书》以及美国《2009清洁能源与安全法案》等等都对新能源开发进行了重点关注。我国能源法也需注重对新能源和可再生能源的开发利用调整。而对于新能源开发利用，则应当与传统能源的规定有所不同。因为新能源和可再生能源的开发利用尚处于起步阶段，在全国能源市场所占比重较低，够对能源安全产生的影响相对较小。而新能源的开发不仅需要投入大量的人力、物力，还需要一个良好的竞争机制促进相关技术的快速进步。因此，能源法应当对新能源开发进行鼓励和支持，其市场准入标准和市场开放程度应该比传统能源更为宽松。此外，能源法可以为新能源的开发利用以义务形式设置市场平台诸如企业消费能源必须搭配一定比例的新能源等方式，扶持新能源产业的发展。当然，主体资格的宽松以及法律政策的支持，并非意味着其应履行的法律义务就要减少。对于新能源开发，仍然需要甚至更为需要能源法强化新能源产业各主体义务进行规范。新能源和可再生能源的开发可能减少某一方面环境资源的破坏，但是也可能在其他方面对生态环境和能源带来更为不良影响。因此，能源法必须对此进行约束。

总之，以强化各主体义务制定能源法，是解决目前我国能源产业问题，实现能源可持续利用，和优化配置，控制环境污染的有效途径。此外，能源法立法应该尽快出台。虽然目前有一些问题能源法立法无法得以完善解决，但是，这不能作为出台能源法的阻碍。立法工作没有必要做到尽善尽美放可出台一部法律，能源法更是如此，况且，现今国际形势和环境问题的严峻，也需要能源法尽快出台对我国能源产业进行调整。前文说到每隔两年美国出台一部能源调整法案，英国政府也先后颁布有《2008能源法》、《2010能源法》和2012年最新的《能源法案》。通过这些国外能源法立法来看，我国能源法也可以在以后的法案实践中寻求解决问题的方法，进行法律修改，而不应期待制定出一部十全十美的法律。能源立法，时不我待，只争朝夕。

[1] 马俊驹、龚向前：《论能源法的变革》，载《中国法学》2007年第3期。

[2] 马俊驹、龚向前：《论能源法的变革》，载《中国法学》2007年第3期。