【内容摘要】作为第二大能源生产国和消费国，我国面临着严峻的能源问题亟待解决，现行的诸多能源领域单行法存在着一定的限制，并不能有效应对我国的能源法律问题，因此能源法制改革迫在眉睫。学术界的探讨主要集中在以下三种方案：延续单行法的法律体系；学习美国，编纂出法典式的《能源法》涵盖全部领域；构建一个纲领性的基本法加以协调，对于专门性法律无法或尚未解决的问题作出弥补，从宏观及整体的视野统领各个单行法。通过分析比较，文章认为我国能源法律应该走第三条基本法路线，并同时针对能源法领域现存问题，给出立法建议。

【关 键 词】基本法  能源法律体系  《能源法》

能源是人类赖以生存的和不断发展的保障，随着科技和人类认识水平的进步，能源也逐渐成为国与国之间力量角逐的关键。发展经济，摆脱贫困，是中国政府和中国人民在相当长一段时期内的主要任务，自改革开放以来，我国以一种超乎世界想象的速度在经济的带动下取得了多方面的成绩。中国是目前世界上第二大能源生产国和消费国，能源供应持续增长，为经济社会发展提供了重要的支撑。面对新的国际形势和国内能源消耗产生的诸多问题，如何更好地规范能源使用，确保能源安全，达到环境友好和经济发展的目标，成为了现下能源法律制度急需解决的问题。

一、能源法律现状

我国自上世纪末，随着变革后的经济体制逐渐稳定，能源立法的进程在不断加快。自1951年我国颁布了《中华人民共和国矿业暂行条例》以后,《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》、《煤炭法》(1996年)、《煤炭生产许可证管理办法》、《乡镇煤矿管理条例》等相继出台,1995年制定了《电力法》，1997年通过了《中华人民共和国节约能源法》，2006年实施了《中华人民共和国可再生能源法》，自此，我国能源法的法律体系初步建成。然而，这些单行法作为能源法律体制的组成，在内容上却并不能达到协调一致，使得操作性频现问题，作为协调各单行法的能源基本法，我国的《能源法》的立法工作自2006年至今已近十年，却仍迟迟未能出台，致使能源问题并不能得到很好的解决，突显出诸多能源法律体系不可回避的问题。^[1]

（一）纲领性法律缺失

改革开放以来，我国能源工业发展显著，随着市场经济体制的建立和完善，能源需求在大幅度增长，工业生产，日常消耗，复杂的能源形势和能源安全亟待解决。尽管如此，我国的能源立法却不完善。我国能源法体系的组成是由宪法、法律、行政法规、部门规章以及地方性法规和地方政府规章等组成。在实践操作中，主要还是以单行法的适用为主。我国在能源资源、煤炭、电力、可再生资源、能源节约等领域制定了多部单行法，这些专门性立法在能源行业的具体领域发挥着重要作用。但就整个能源法体系中的核心原则及价值取向的规定，并没有一个统一的规定，无法满足我国应付复杂的能源形势下处理各种关系的需要。随着全球化进程的加剧，能源问题升级，迫切需要更为明确的纲领性法律作指导。能源是国家经济发展的根本，需要一系列法律的保障实施，从制定战略规划到储备应急，从立足国内到对外合作，从政府监管到利用市场，从反对强势团体的垄断到对弱势群体利益的保护，从技术创新到紧急刺激等，仅靠单行能源立法无法得到完全的解决，需要纲领性法律予以保障。^[2]

（二）法律体系之间存在冲突

首先，由于缺乏纲领性法律文件的统领和规划，在能源法律体系内部就存在着冲突。其中包括上位法与下位法之间不协调的情况，如能源立法与行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、以及其他规范性文件等相互之间存在不配套的情况。还有单行法之间相互矛盾的情况。例如，关于电价的规定，在《电力法》中“上网电价同质同价”，这与《可再生能源法》中规定可再生能源发电电价优惠与费用补偿不相一致。

其次，能源法体系规定的最终目的离不开环境保护和经济利益两方面，那么在法律规范上，能源法规定与环境法，以及经济法之间就应相互协调一致。但实际上，由于立法程序、立法者的关注点、以及缺乏统一的原则领导等原因，在最终的成文法表现中往往呈现出各自为政的局面，在法律操作实践中，未能达到相互协调的作用，并且很多立法上仍存在的缺失，致使最终并未得到理想的结果。

（三）能源立法的价值观念落后

能源是把双刃剑，一方面为国计民生提供着基础的支持，成为国家经济发展，人民生活水平提高的必须，另一方面，部分能源过度的勘探以及不当的使用为环境保护带来了莫大的隐患。随着我国经济水平的迅速提高，国际形象逐渐成为国家发展的重要考虑。环境问题并不完全仅是每个国家内部问题，它需要整个国际间的通力合作才能达到造福人类的最终目的。那么，国内的立法水平是否与国际接轨，也就顺理成章的成为了考量一国立法水平的标准之一。世界能源大会、哥本哈根世界气候大会等重要的能源环境会议带来了很多最新的理念。虽然我国领导人承诺承担相应的责任，然而反观我国能源立法，却并未将这些先进理念正式写入法律中，也就不能用强制力保证实施，这在一定程度上体现出我国能源环保法治化的步伐缓慢。

（四）能源立法可操作性差

我国能源立法以单行法为主，这主要是由我国立法水平和能源行业发展的独特性决定。这使得在规范内容上容易出现局限性，能源体系是一个复杂的组合，并且随着科学技术水平的大力发展，能源的种类和范围也在不断发展，过于专业划分的立法在没有统领性法律的情况下容易出现规范上的灰色地带，这种盲点的出现给操作上带来了新的问题。由于能源法的立法水平还未至臻，在法律制度的架构上存在缺失的地方，如在《煤炭法》中，对于煤炭资源勘探规划和煤炭生产开发规划的规定上太过笼统，并且未能明确责任，缺乏可操作性，容易出现自由权过大，或者架空的情况。纵使是单行法，对于单一能源大规范来说，框架下的具体实施有时需要其他的配套化规定或者配套法律辅以实现，然而就现有成文法来说，情况并不理想。

二、能源法律制度应选择基本法路线

随着我国的立法水平提高，新一届领导班子对于我国法律的重视，使得我国的立法也将进入一个新的阶段。能源的重要性不言而喻，对于能源法律制度体系的道路选择至关重要。就我国现阶段能源法律体系的表现看来，是沿着单行法道路一路走来，但其对于能源法制规划的作用影响呈现出许多不佳的表现，这不禁引起思考，是应该继续走单行法道路，还是另辟蹊径？

能源法不同于其他法的特征之一就是能源问题具有多样性。在我国的《能源百科全书》中，能源被定义为：“是可以直接或经转换提供人类所需的光、热、动力等任一形式能量的载能体资源。”可见，能源是一种呈多种形式的，且可以相互转换的能量的源泉。简单来说，能源是自然界中能为人类提供某种形式能量的物质资源。而能源法则是调整能源开发、利用、管理活动中的社会关系的法律规范总和。

在我国能源法立法史中，走的都是单行法的路子。这是由于我国立法水平和整个国家的法制还处于初级阶段，较之基本法和法典化，单行法显然更有针对性，且更容易在较短时间内完成。这些看似独立的单行法因为没有一个核心的法律去协调规范，致使整个法律体系缺乏清晰的逻辑结构，呈现出混乱和分散的特性，在司法和执法中造成了很大的困扰。所以单行法发展模式虽然在一定时间内有其存在的合理性，但从长远来看，必将被取代。

就现行能源领域的法律而言，呈现出一定的局限性，这往往源于统领性的原则和价值指导的缺失，以及行业的限制，以及立法者的关注点等原因。使得在能源法律交叉处，以及能源领域一些较为宏观的、整体的问题不能得到更好地回答。

法典化往往是指将涉及同一类社会关系的法律集中在一个法律文件中，使得这一社会关系中的彼此联系更为紧密，增强法律的可操作性。^[3]有学者提出，能源法律制度也应走法典化道路。如美国的《能源政策法》，就集电力、石油与天然气、煤炭、可再生能源、核能、汽车与燃料等章节于一身，内容广泛且具体，几乎可称得上是美国的能源法典。对于我国，暂不谈法典化所需非常高的立法水平，仅就法典化所需的漫长时间就无法解决我国现阶段已然显现的问题。且就能源自身特有的多样性，从发展角度，法典就很难将其包含完整。因此，作为一国超高立法水平证明的法典化道路并不适合我国的能源立法。

考虑到我国现存的单行法打下的良好基础，以及初现雏形的能源法律体系，针对现存问题，以及酝酿出台的《能源法》都证明，我国能源法律制度毫无疑问应选择走基本法路线。

三、能源基本法的现实考虑

《能源发展“十二五”规划》中将我国能源发展面临的问题归纳为：国际上，能源竞争日趋激烈、能源供应格局深刻调整。全球能源市场波动风险加剧、围绕气候变化的博弈错综复杂、能源科技创新和结构调整步伐加快；国内，一是资源制约日益加剧，能源安全形势严峻、二是生态环境约束凸显，绿色发展迫在眉睫、三是发展方式依然粗放，能效水平亟待提高、四是能源基础设施建设滞后，协调发展任重道远、五是自主创新能力不足，能源产业大而不强、六是体制约束日益显现、深化改革势在必行。很明显，为了面对当下的种种问题，我国能源立法任务艰巨，急需对多方面问题做出回应并解决。

（一）先进的理念指导方向

在如今，绿色低碳的理念已经被普世所接受，但在我国的能源法律中，并未将其写入。纵观人类产业革命发展历史可以看出，经典低碳经济农牧业生产,走上以化石高碳能源为基础的高碳经济和传统工业化道路,一方面促进了人类社会物质文明、政治文明和精神文明建设,另一方面造成了环境污染、生态退化和气候变暖等重大问题。^[4]绿色低碳经济已成为21世纪发展方式的重要选择，我国应大力发展绿色低碳能源、改善能源结构、提高能源效率。可持续发展是将政治、社会、经济，乃至生态学的科学理论和思想融于一体的先进理念，反映了当代国际社会一体化的趋势。随着能源资源的日益紧张，中国需要树立新的能源安全观，应对全球的环境问题和气候变化,能源可持续发展对于我国长期经济社会可持续发展至关重要，^[5] 作为能源领域的基本法，应将可持续发展和绿色低碳发展理念融入其中，在注重当代发展的同时，以不损害后代人需求能力为前提，最大程度的为未来的利益考虑。

（二）促使能源、经济与环境同步发展

能源问题不是一个孤立的问题，它的存在往往伴随着环境、经济等其他方面相依而生。能源是经济的命脉，能源促进人类发展，是经济增长的推动力，并限制经济增长的规模和速度。同时，能源发展也是以经济发展为前提，对于新能源和可再生能源的大规模开发和利用需要经济的大力支持。能源问题和经济问题是相辅相成的社会问题。我国工业的发展以煤炭为主，而传统煤炭为主的生产严重恶化着我们赖以生存的环境，反过来影响着我们的生活条件。自2006年我国加入WTO之后，国际对于我国能源、环境、经济的影响愈加深远，我国作为《气候变化框架公约》、《京都议定书》的缔约国，面对着巨大的国际压力。因此，能源法与经济法从立法、执法、司法上都应有一致的立足点，统一价值观，从狭隘的人类中心主义转向人与自然和谐共存，从经济增长优先转向循环经济和清洁生产，能源法应激励可更新能源资源的投资和经营，能源法基本法的制定应该是趋于绿色化,以顺应国内及国际的双重压力。^[6]

（三）加强能源法律可操作性

作为能源法律制度中的基本法，《能源法》应该涵盖统领能源领域法律的基本思想和原则，从一定高度给出方向性指示，但这并不意味着完全的抽象和笼统。相反，鉴于单行法操作上存在的问题，基本法更应增强能源法律的可操作性，使能源法律的作用落在实处。避免成文法中的一些不明确、不具体，既不便于操作，又不能规范行为的条文，明确责任义务，给出具体的追责程序。能源同环境发展随着人类生活、生产水平，以及科技的发展呈现出一种动态的特性，对于未来至少是我们不能够完全准确预测的，那么对于未来可能的变化，应该预留原则性的规定和指引。

    ^[1]李涛：《我国能源法律体系现状分析》，载《中国矿业》 2010年第19期。

    ^[2]李艳芳：《论我国能源法>的制定——兼评中华人民共和国能源法>(征求意见稿)，载《法学家》2008年第2期。

    ^[3]乔新生：《中国法典化之路》，载《政治与法律》1998年第1期。

    ^[4]彭近新：《全球绿色低碳发展与中国发展方式转型》，载《环境科学与技术》2012年第35卷第1期。

    ^[5]胡德胜：《可持续发展是国际法的一项基本原则》，载《郑州大学学报：哲学社会科学版》2001年第34卷第2期。

    ^[6]曹明德：《中国环境资源法、能源法的现在与未来》，载《法学论坛》2006年第21卷第2期。