——论我国煤层气产业发展之四

　　俗语“没有规矩，不成方圆”。及时的立法，严格的执法，忠实的守法，是新兴产业健康成长的必要条件。为煤层气产业发展保驾护航，中、美两国殊途同归，都做出了有益的探索和努力。

　　美国煤层气发展中法规先行

　　美国在煤层气产业初期，先后颁布以下主要法规，鼓励和规范煤层气开发利用（详见右边栏——编者注）。

　　美国国会通过法案，将煤层气所有权立法作为《1992能源政策法》的组成部分，规定1995年10月以前，所有尚未制订煤层气所有权法律的州，在1995年以前必须出台相关法律。

　　美国通过立法保障煤层气投资者的合法权益，促进煤层气产量的提高。1983年，美国阿拉巴马州率先颁布煤层气产业法规，1990年弗吉尼亚州也颁布了煤层气法规，两个州立法后煤层气产量大幅度上升。没有相应立法的宾夕法尼亚州和立法晚的西弗吉尼亚州，虽然可采煤层气资源是阿拉巴马州的4倍，但是1996年阿拉巴马州煤层气产量却是上述两州总产量的100多倍。

　　美国《1992年能源政策法》1605（b）条款规定，当电力企业为减少二氧化碳排放，将煤改为煤层气时，可得到优惠货款。

　　美国政府法规规定煤炭企业在煤层甲烷含量低于3立方米/吨，才可以井工开采煤炭。

　　为控制采煤过程中的煤层气排放，美国建立征发煤层气排放费和可交换排放权的制度。每个企业获得一定数量的排放权，企业间可购买或交换配额，从而以市场手段，控制煤层气排空、污染大气环境。

　　综上所述，美国主要以法律的形式，鼓励煤层气产业发展，规范煤层气产业秩序。美国的煤层气政策性法规或者说法规性政策，预研充分、及时先行、一次到位、清晰有效，使煤层气产业在发展中守法有章、监管有据。美国从八十年代初至今，30多年的煤层气发展史中，通过制订和实施科学的法律，有效保障了煤层气投资者的合法权益，合理处理好了煤炭和煤层气矿权及开采矛盾，成功激励了煤层气投资者的积极性，不仅高效地为煤层气产业发展保驾护航，也间接产生了显着的经济和社会效益。

　　国家重视、法规进步、执法加强

　　我国政府十分重视煤层气开发利用的法规建设（详见右边栏——编者注）。

　　我国煤层气法规的主要特点是国家高度重视，不仅颁布国家法规性政策鼓励煤层气开发利用，国务院领导还多次过问矿权重叠等具体问题。煤层气法规在实践中不断调整、完善，一些棘手法规问题的解决取得很大进展。

　　审视我国一度比较严重的煤层气、煤炭矿权重叠问题，可以从一个侧面了解煤层气法规建设。

　　煤炭、煤层气矿权分设，是国际上矿业权设置的通行作法，既符合资源勘查开采规律，也符合《矿产资源法》规定。从最初开始，煤层气矿业权就比照石油天然气管理，实行由国土资源部颁发许可证的一级管理。根据一般矿业权设置时的排他性原则，煤层气矿权区域内无煤炭矿权，否则不能设置煤层气矿业权。煤炭矿业权则实行由国土资源部和地方政府颁发许可证的二级管理制度，即这种情况下煤炭矿业权后置于煤层气矿业权区域内。从根本上讲，煤炭、煤层气矿业权重叠都是侵权设置煤炭矿业权所致，与之伴随的违法违规侵权开采煤层气现象始终非常严重。

　　加强前瞻性、预见性，使出台的政策、法规及时、到位；政府监管有力，执法严格、公平，企业敬法、遵法、守法，才能彻底有效解决这类法规难题。

　　截至2007年，全国煤层气矿业权面积6.5万平方公里，与煤炭矿业权重叠面积达1.2万平方公里，涉及260个煤炭探矿权和1100个煤炭采矿权。中联公司领导曾致信国土资源部领导，提出煤炭、煤层气两级发证，存在地方违规办证，在利益驱动下“重煤轻气”、“以煤抢气”和“采煤丢气”等问题。政府执法低效，侵权屡禁不止是煤炭、煤层气矿权重叠的主因。2009年，政府有关部门的报告中，明确指出“2003年以后，煤炭开发投资高涨，由地方政府违规办理的煤炭矿业权登记面积猛增，与煤层气矿业权重叠面积不断扩大，……导致个别地区秩序混乱”。“在煤层气资源富集区，煤炭企业只申请煤炭采矿权。顺便抢占煤层气资源，但不申请煤层气采矿权正规开采，规避政府监管，这种不规范的开采方式，对采煤、采气都造成安全隐患”。

　　截至2009年，中联公司与煤炭企业签署63个矿权重叠区合作协议，与14家煤炭企业签署了“内内联合，一致对外”的对外合作开采煤层气的内部协议，解决矿权重叠面部2182平方公里，退出煤层气矿权1200平方公里。2010年以后，仍然不断有新增煤炭、煤层气矿权重叠区问题出现，但在政府有关部门的指导和多方努力下，通过煤炭与煤层气企业签订合作协议，煤层气企业退出重叠区块等方式，2010年之前遗留的矿权重叠问题基本解决。截至2013年，主要为解决矿权重叠问题，全国煤层气矿权已减至5.06万平方公里左右，缩减1.5万平方公里（约25%）以上。

　　完善法规、严格执法、促进合作和发展

　　制订煤层气法规的目的是规范秩序，作用是为产业保驾护航，原则应为公平公正、保护弱势、促进发展。

　　首先应当清晰政府通过法规管什么，管到什么程度，否则该管的不到位，不该管的又涉入，容易出现不应有的矛盾甚至引起法律纠纷。比如煤层气对外合作探矿权许可证，既登记矿权人，又登记勘查单位，其必要性与合理性值得商榷。

　　煤层气法规尚有不少“空白点”，需要进一步弥补、完善。如《安全生产法》、《安全生产许可证管理条例》早已出台，规定企业必须执行安全方面的国家标准或行业标准，必须依法领取安全生产许可证后，方可进行工商登记，但因煤层气安全生产国家标准或行业标准尚未出台，企业无法申领该证，但工商登记又要求必须有证，安全生产许可与工商登记两个行政管理环节的不衔接，致使企业迄今为止处在“无法申领”与“必须有证”的两难困境。安全监管部门又以无证为由，定性煤层气企业为违规开采，予以罚款。即无法可依，又要执法，安监部门和煤层气企业都面临尴尬。

　　“先采气、后采煤”的相关标准也未出台，难以使煤炭企业真正落实这项政策性法规。建议尽快制订分类的、符合实际情况的《煤炭井工开采瓦斯含量安全标准》，使“先采气、后采煤”具有可操作性。

　　建议制订《煤层气减排管理办法》，内容包括减排指标、减排奖励及惩罚等；制订《煤炭与煤层气资源协调开采管理办法》；制定《对外合作开采煤层气资源管理办法》，尽快出台《油气管网设施公平开放监管办法》，最终制订出更加公平、开放的《油气管道法》；完善煤层气产业上、中、下游的相关法规；明确煤层气建设项目的相关行政许可及审批事项和程序，特别要一视同仁。

　　政府相关部门和地方政府应进一步整顿矿业秩序、严格执行，打击违规、违法、侵权开采煤层气行为，切实保障矿权人的合法权益。近期在山西省委、省政府亲自过问下，山西省国土部门严肃处理古交煤层气区块的侵权行为，加大了山西省煤层气执法的力度。希望山西省领导及相关部门多听取各方面的意见和建议，采取公平、公正、合理的政策和法规措施，使山西省的煤层气开发利用健康、有序、快速发展。

　　国办发[2013]93号文提出“增设一批煤层气矿业权”，政府相关部门已经在形势所迫下缩减了煤层气矿权，目前应通过制定相应法规，解放煤层气资源潜力，为促进煤层气开发服务。

　　提倡煤炭和煤层气企业合作、和谐、共赢，有利于煤层气产业发展，和则双赢，斗则两伤。

　　美国弗吉尼亚州CNX天然气公司是煤层气专业公司，密切与该州的煤炭企业合作，负责抽采州内的煤矿区煤层气，煤炭企业只负责煤炭生产，通过提供地质、开采部署、进度等资料，协助CNX公司从地面和井下抽采煤层气。该公司近几年钻井数千口，包括垂直井、多分支水平井、地面采动区、采空区直井等，取得显着经济、安全效益，煤炭、煤层气企业双方各得其所。

　　近几年，中联公司和中石油煤层气公司都积极寻求与煤炭企业合作，创造出“潞安模式”和“阳煤模式”。如2013年9月中联公司与阳煤集团签署《七元煤矿瓦斯治理与煤层气开发合作协议》，正式启动两个企业煤炭与煤层气协调开发的产业模式。根据协议，地面瓦斯抽采工程与煤矿基建同步，重点解决七元煤矿首采区、首采面煤矿瓦斯。一期在首采区部署99组U型水平井，二期工程矿井其他采区部署821口丛式定向井，以使矿井掘进中煤层瓦斯含量小于8立方米/吨煤，达到局部防突标准。由此形成由煤层气地面开发井+矿井瓦斯抽放井－采动区抽采－采空区抽采等多项技术优化组合的技术体系。预计能完成5亿立方米/年的产能建设。阳煤集团给予该项目1.39亿元的工程费补偿。这种合作使煤层气企业开发煤层气资源，煤炭企业治理瓦斯、保障安全生产，真正达到了双赢互利的效果，值得国家法规、政策上大力提倡和推广。

　　中央企业与煤层气开发的地方政府及老百姓的矛盾，也影响和阻碍发展。应当充分考虑地方的利益，法规应给予地方留利的空间，中央企业也要与地方双赢。美国东部页岩气开发时，页岩气公司利润的20%给予开发地的地主，后者积极配合，作业者工程实施非常顺利。这种经验也给我们启迪。

　　我国发展成熟的煤层气产业将与成熟、完善的煤层气法规、政策同步。

　　●美国有关煤层气政策法规

　　1980年

　　美国颁布《原油意外获利法》其中29条税收补贴条款明确煤层气位独立矿种，给予财政补贴，起到激励煤层气产业发展的至关重要作用。

　　1981年

　　虽然美国煤层气所有权没有统一规定，但是司法部和联邦法院发布以下意见：

　　1、煤层气是独立的矿种，煤层气所有权不包含在煤炭矿权人的权利中。

　　2、早期获得权利者优先。

　　煤层气矿权依据获得资源的先后，决定分配给煤炭或煤层气企业。

　　3、共享开采权

　　煤层气企业有权开采煤层气，煤炭企业也有权在煤炭开采中抽采煤层气，煤炭承租人无权开采未开发区的煤层气资源。

　　4、分享所有权

　　鼓励煤炭企业和煤层气企业合作，以最小的风险和最大的灵活性开采煤层气。

　　5、煤层气生产者向内政部申请生产许可证后方可钻井施工。

　　1985年

　　美国联邦能源管理委员会（FERC）相继颁发第380号和436号法令，分别允许销售商免除对管道公司的最低费用义务和强令管道公司让出一部分输送能力给生产或销售公司，部分破除管道公司的垄断。1992年5月，FERC颁布636号法令，取消管道公司对天然气销售市场的控制。规定管道公司只能从事输送服务，天然气（含煤层气）生产公司和销售公司有权直接谈判签订购销合同。管道公司收取的管道建设费和输气费，由有关法律规定，生产方与管道公司在相关法律框架下直接谈判输气量、时间及投资份额等。天然气价格则由市场供需来确定。该法令对跨州管道公司要求必须在公平的基础上向所有用户开放服务。

　　1996年4月

　　FERC先后颁布打破发电、输变电垄断，推行输电竞争机制的888号和889号法令，要求电力公司对所有用户无歧视性地公平开放，为煤层气生产商进入电力输送领域扫清了障碍。

　　●我国煤层气法规政策历史

　　1994年3月26日

　　国务院总理李鹏发布国务院令（第152号），发布《中华人民共和国矿产资源法实施细则》。附件：矿产资源分类细目中能源矿产类中列出煤成气。

　　1996年3月30日

　　国务院批准成立中联煤层气有限责任公司（简称中联公司），授予其对外合作勘探、开发、生产煤层气专营权，在国家计划中单列。1996年5月17日中联公司成立大会在北京人民大会堂举行，邹家华副总理莅临。1998年财政部、国税总局下文，明确中联公司增值税减免8%，只征收5%，进口的物资、设备、材料免交进口关税和进口调节税等优惠政策。

　　1996年8月29日

　　第八届全国人大常委会第21次会议通过《中华人民共和国煤炭法》，明确“国家鼓励煤层气开发利用”。

　　1996年8月29日

　　正式颁布修改后的《中华人民共和国矿产资源法》。

　　1998年2月12日

　　国务院令分别颁布《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》等三个与矿产资源法配套的法规。虽然矿法及配套法规为正式提及煤层气，实际操作中按石油、天然气和国家鼓励开采的矿种执行。

　　2000年6月

　　国土资源部颁布《探矿权采矿权使用费减免办法》及《国土资源关于国家紧缺矿产资源探矿权采矿权使用费减免办法的通知》，明确煤层气属于国家紧缺矿种，享受探、采矿权使用费减免优惠。

　　2002年12月

　　国土资源部发布《煤层气资源/储量规范》（DZ/T0216-2002）

　　2003年12月

　　《中国的矿产资源政策》白皮书发布，明确“加大煤层气开发”力度。

　　2006年

　　《国务院办公厅关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》国办发[2006]47号文，正式提出一些煤层气开发利用的管理制度，明确“煤层气中吨煤瓦斯含量必须降低到规定标准以下，方可实施煤炭开采”、“坚持采气采煤一体化，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题”等法规建设指导性要求，以及煤层气科技支持和税费优惠等原则，相关国家部委陆续贯彻实施。

　　为落实国办47号文，2007年国土资源部下发《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》国土资发[2007]96号文，旨在加强煤炭、煤层气资源综合勘查管理，有效解决煤炭、煤层气矿权重叠问题。该通知敦促煤炭和煤层气矿权重叠时，双方协商合作或签订安全生产协议的，国土部进行调解，调解不成的，国土部将“支持煤炭国家规划矿区内的煤炭生产企业综合勘查开采煤层气资源”。

　　2007年2月7日

　　财政部、国税总局发出《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》，对煤层气抽采企业实行税收优惠政策。

　　2007年4月2日

　　国家发改委发布《关于利用煤层气（煤矿瓦斯）发电工作的实施意见》，鼓励各类企业利用煤矿瓦斯发电。

　　2007年4月20日

　　财政部发布《关于煤层气（煤矿瓦斯）开发利用补贴的实施意见》，规定中央财政将按0.2元/立方米（折纯）的标准对煤层气（煤矿瓦斯）开采企业进行补贴。

　　2013年2月22日

　　国家能源局发布《煤层气产业政策》。

　　2013年9月14日

　　《国务院办公厅关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》国办发[2013]93号文发布，明确“进一步加大政策扶持力度”。该意见提出的16项措施，系统性、针对性、完善性更强，力度更大，是目前我国煤层气产业发展关键时期的重要政策法规建设的指导性文件。该意见提出的加大财政资金支持力度，提高财政补贴标准；强化税费政策扶持、完善煤层气价格和发电上网政策；加强煤层气矿业权管理，增设一批煤层气矿业权；规范煤层气投资项目管理等要求，更加令煤层气产业界振奋和鼓舞，预计与国办47号文一样，政府相关部门将很快落实。

　　（作者为国家能源咨询委专家）