纪念改革开放与能源法制建设暨2008能源法年会

会议综述

　　2008年10月17-18日，中国法学会能源法研究会在宜昌(三峡)举办年会活动，隆重纪念改革开放30周年，畅谈我国改革开放以来能源法制建设取得的成就，研讨加强和繁荣能源法研究、进一步推动能源法律制度建设的一些重大问题的解决，并提出相关建议。

　　一、会议简况

　　来自全国各地的能源产业界、高等学府和研究机构的能源法专家、学者和法律工作者，以及应邀来自全国人大财经委、国务院法制办、国家能源局等部门的政府官员，共计100余人参加了此次会议。会议收到论文近40篇。

　　在开幕节的会议上，中国法学会能源法研究会会长叶荣泗、会议支持单位中国长江三峡工程开发总公司沙新华副总经理先后致辞，国家能源局政策法规司丁志敏副司长、国务院法制办胡振杰处长、全国人大财经委戚东祥处长和中国法学会孙在雍副会长做了重要讲话。孙在雍副会长在讲话中充分肯定了能源法研究会所取得的成绩和今年组织开展的纪念改革开放系列活动，介绍了中国法学会的有关情况，对能源法研究会和能源法研究专家、学者以及法律工作者提出了要认真学习实践科学发展观，要坚持理论与实际相结合，要解放思想、开阔视野、创新思维、创新研究方法和进一步加强研究会自身建设等四点希望和要求。丁志敏副司长在讲话中全面分析了我国的能源形势，回顾了能源立法的成就、最新进展以及存在的主要问题，介绍了新组建的国家能源局及其政策法规司的职能，以及今后国家能源局加强能源立法工作的初步设想。国务院法制办胡振杰处长在讲话中全面介绍了改革开放以来我国政府法制工作的三个阶段、五个方面的主要成就和六条主要经验。全国人大财经委戚东祥处长在讲话中从我国能源面临的资源、环境、需求等方面的严峻挑战阐述了进一步加强能源立法工作的迫切性，并表示将在工作中积极推进能源立法工作，大力支持《能源法》的立法研究和《能源法》的起草工作。这些来自政府部门、立法机构和中国法学会的领导同志的讲话为与会代表带来大量信息，为今后开展能源法研究，推动能源法制建设具有重要的指导意义。开幕节会议由国家安全生产监督总局政策法规司副司长、能源法研究会副会长石少华主持。

　　在论文交流发言阶段，与会代表分别就能源法制建设发展趋势与展望、清洁能源发展法律制度面临的挑战与应对、应对气候变化和促进国际能源合作能源立法建议、深化能源体制改革与能源法律制度的实现以及能源法理论与国外能源法研究等五个专题进行了研讨，共有20位代表做了专题发言。与会代表围绕上述议题展开了热烈讨论。

　　闭幕节会议由能源法研究会吴钟瑚副会长主持，能源法研究会副会长、华东理工大学法学院院长肖国兴作了会议小结。

　　会后，与会代表参观考察了世界最大的水电工程三峡大坝及左岸电站等，为我国开发的最大清洁能源工程及“高峡出平湖”的壮景感到自豪，认为这次会议既是一次纪念会，也是一次交流研讨会，还是一次发展清洁能源坚持可持续发展、落实科学发展观的教育实践活动。代表们对会议的成功举办和会议成果表示满意。

　　二、改革开放以来能源法制建设的回顾与展望

　　这次会议以“改革开放与能源法制建设”为主题。研究会秘书处搜集整理了改革开放30年来的主要立法成果620多项和580多篇研究论文以及近百本正式出版的研究书籍，编印了纪念改革开放《能源法研究资料》特刊。除开幕节会议之外，还在会议论文交流阶段安排了专节进行了研讨。与会代表全面回顾了改革开放以来能源法制建设和能源法研究的历程、主要成就和存在的主要问题，提出了加快完善能源法律体系的建议。

　　与会代表认为，30年来中国真正意义的能源法从无到有，逐步加强。改革开放推动了中国能源法制建设的进程，能源单行法与能源相关法的陆续出台使得中国能源法律体系逐渐成形，能源投资、开发、交易、消费各项活动步入法制化、规范化的轨道。

　　在改革开放初期，尽管我国能源消费和供应与世界能源市场的关联度不大，两次石油危机对我国影响甚微。但是当时电力的持续短缺，以及国内其他能源供应的不足时有显现，推动我国开始启动能源立法工作。此后，由于国家能源委员会的撤销，《能源法》、《石油法》、《电力(业)法》以及由原国家计委牵头组织的《节约能源法》的起草工作也因体制、机构等原因而陷入停滞。

　　在上个世纪90年代，随着我国改革开放政策的全面实施和市场化进程的加快，中国特色的社会主义市场经济体制和运行机制逐步建立，市场配置资源的作用增强。在90年代中期，我国经济立法进程明显加快，《电力法》、《煤炭法》和《节约能源法》分别在1995年、1996年和1997年出台。

　　“十五”期末和21世纪初，随着我国经济持续高速发展，粗放式的经济增长和我国能源资源紧缺之间的矛盾日益突出，气候变化形势日益严峻，使得促进能源与经济、环境的发展，成为能源立法的重要目标。为了实现这一目标，2005年我国出台了《可再生能源法》，2007年全国人大常委会又对《节约能源法》进行了及时修订。2005年9月党中央、国务院领导审时度势及时做出研究和起草《能源法》的决策，《能源法》作为能源领域的基础性法律，对于全面推进我国能源领域的法制建设，开拓和充实能源法的理论研究将产生深远的影响。《能源法》的起草取得重大的阶段性进展。《煤炭法》和《电力法》的修订以及一批行政法规的起草和修订工作正在加紧进行，《石油天然气法》等也进入了起草准备阶段。

　　与会代表认为，回顾30年来能源法律制度建设的成就，主要的经验是：(一)由于能源法的调整范围宽泛，专业性强，需要有一个独立的能源行业主管部门的强力推进。(二)在能源立法取得重大进展的情况下，做好立法规划，注重能源法律体系的成龙配套十分重要，特别是能源基础性法律《能源法》不可或缺。(三)要更新理念,使以人为本、可持续能源、崇尚法治、实践第一等理念牢牢扎根，贯穿始终。(四)只有深化改革，坚持制度创新，能源发展才能可持续，能源法制才有生命力。(五)要坚持“洋为中用”，借鉴国际上能源立法的一些先进理念和新颖的制度设计，结合我国实际,加以创造性地运用。(五)要加强能源法的理论研究。能源法理论研究要紧密结合实际，面向应用，以解决能源实际问题为出发点和落脚点，服务于国家的能源法制建设。要坚持官、产、民、学携手，老、中、青相结合，更加重视团队合作研究，多出成果，多出人才。

　　会议认为，确立能源战略、能源规划、能源管理体制、管理制度和市场化改革方向的《能源法》将成为我国能源法制建设30年经验集大成的标志性成果。其立法进程应当进一步加快，并争取列入本届人大期间的立法计划。建议国家立法机构和国家政府法制与能源主管部门全力推动《能源法》起草工作。

　　三、清洁能源发展法律制度面临的挑战与应对

　　发展水电、核电、可再生能源等清洁能源，改善能源结构，以能源的可持续发展保障经济、社会的可持续发展，在法律制度方面存在的问题和挑战是与会代表关注的一个重大问题。

　　(一)关于民用核能法律制度

　　与会代表认为，民用核能法应遵循全面覆盖、突出重点、注意协调的原则，重点规范核能战略与规划、核电激励政策、铀资源保障、核燃料发展、核能安全、核能科技研发、核能国际合作、核能管理体制领域。对于核事故损害赔偿，多数与会代表认为应当对核损害赔偿责任的确定所包含的国际准则与国别准则的冲突进行深入研究。有的与会代表强调，很多国家都在核事故赔偿领域采用严格责任、唯一责任、有限责任原则，并特别突出“法律归责”原则。也有与会代表认为，把核污染责任主要归责于运营商是不合理的，有些责任涉及到技术开发商、设备供应商;而且，让运营商承担过多责任增加了成本，不利于核能的开发利用。

　　(二)关于可再生能源法律制度

　　与会代表普遍认为，可再生能源技术转移的产权保护、国际合作组织与规则的选择以及资本投资保障与网络信息畅通都需依赖完善的可再生能源法律制度。有的论文认为，中国现行的可再生能源管理体制是一个“统一监管与分部门监管相结合、中央监管与地方监管相结合”的模式，将来应建立“城乡一体”的可再生能源管理体制，加强国家能源局作为可再生能源行业主管部门的统一管理和综合协调能力，要在放松对可再生能源经济性监管的同时加强社会性监管，应按照“政监分离”模式处理可再生能源主管部门与监管部门的关系。部分与会代表提出，应大力发展多主体合作共容的新能源与可再生能源技术转移模式，共建可再生能源的国际法律政策体系。

　　四、应对气候变化和促进国际能源合作

　　应对气候变化需要加强国际能源交流与合作，这是与会代表比较一致的看法。

　　(一)与会代表认为，气候变暖催生了低碳经济的快速到来，无论是否承认共同而有区别的责任，包括中国在内的发展中国家与发达国都必须采取切实行动。从本国国情出发，借鉴国外和国际经验制定我们自己的规则，并保证这些国内规则与通行规则的接轨应成为我们的选择。在可借鉴的国外和国际经验中，市场化机制与政府监管机制的协调应当成为今后能源法研究的重点。

　　(二)与会代表普遍认为，气候变化问题虽然不能仅仅依靠能源法，但能源法中的能源战略制度、能源统计与信息制度、激励与财税制度、能源金融制度是推动节能减排、应对气候变化的重要制度安排;中国应当完善有关清洁发展机制的法律制度，推动节能减排。

　　(三)与会代表认为，能源领域的国际合作是全球化背景下各国经济、社会关系的重要内容，这种合作必须依托于相应的法律制度，而国际能源法就是有关国际能源合作的重要法律依据。国际能源法是调整跨国间关于能源勘探、开发、生产、运输、贸易、储备以及利用等方面关系的原则、规则和制度的总和，它突破了传统部门法的分野，拓展了国际法的研究领域，并将推动国际法研究方法的革新。也有与会代表认为，与跨国能源管道运输有关的国际环境法律制度主要由国际条约、区域性协定以及国际会议的宣言或国际组织的行动指南等构成;在跨国能源管道运输项目的实施过程中，环境保护问题、当地民众的利益、人权问题以及可持续发展等都不应被忽视。

　　五、深化能源体制改革与能源法律制度的实现

　　与会代表认为，改革开放本质上是改制度，改规则。能源领域的市场化取向的改革需要法律制度的配合和保障。

　　(一)关于能源市场监管法律制度

　　多数与会代表认为，竞争性领域与非竞争领域的区分决定了不同的能源法律制度的安排;无论竞争性领域，还是非竞争性领域，都应构筑严格的市场准入制度，并建立相对独立的监管机构。有与会代表认为，在能源领域中的产业政策与竞争政策出现冲突时，竞争性领域要贯彻竞争政策优先于产业政策，甚至产业政策淡出该领域的原则，而在非竞争性领域产业政策可能会被优先适用;即便采用产业政策优先的原则来处理能源领域中产业政策与竞争政策的冲突，产业政策本身的内涵及适用的不确定性也会使产业政策在实现过程中具有非常大的空间。有与会代表认为，应当从平衡能源企业的营业自由、实现公民获得能源普遍服务、抑制能源消耗引发的环境问题等多项目标的角度继续深化市场准入监管制度的改革，合理构建能源企业的建设许可、业务许可和市场退出许可制度。有与会代表指出，能源管网应顺应市场调节与政府监管相结合的潮流，借鉴欧美市场发达国家的成熟经验，理顺管理体制，引入第三方准入机制。

　　(二)关于能源宏观调控法律制度

　　与会者关注的能源宏观调控法律制度主要包括能源战略与能源规划制度、燃油税制度、能源行政合同制度等。与会代表普遍认为，《能源法》应当构建能源战略与能源规划制度，核心是确定能源战略与能源规划的内容、法律效力，编制程序;能源战略与能源规划制度的制定使能源行为更具有前瞻性，也使得能源法更具动态性。与会代表认为，燃油税改革的实施需要能源法提供规则支持，但体制性因素也决定了能源法作用的有限性。有的代表认为，燃油税具有促进石油安全、矫正道路使用和污染外部性及促进经济方式转变的三重作用，完成养路费体制向燃油税体制的过渡，需将中央与地方合理分配税费收益的原则反映在消费税等方面，以在激励相容的基础上推动地方政府提供区域性公共物品。有些与会代表认为，能源行政合同有助于缓解环境立法上的不足，能够克服相关能源法律实施上的局限性，有利于提高市场经济条件下政府配置公共资源的效率以及增强能源管理的效率，应当进行相应的制度设计。

　　六、能源法理论与国外能源法律

　　与会代表对能源法律制度的变迁、能源法体系、能源法与能源战略、能源规划的关系、能源安全立法的原则等进行了深入讨论。

　　(一)关于能源法理论研究

　　多数与会者认为，社会变迁与中国能源法具有密切关系，市场化改革推动了中国能源法制化的进程。一些代表认为，能源战略、能源规划与能源法共同构成了一国能源对策体系的稳定结构，而作为公共政策工具的能源战略与能源规划经常被混用或共用，影响了能源对策体系的的完整性和实施绩效，今后需要在能源法律中明确二者的边界，并构建相应的法律制度。不少与会代表认为，能源法的能源安全价值已经从强调能源供给安全的一元论发展到兼顾能源供给安全与能源生态安全的二元论。对于能源安全的立法原则，应包括可持续发展原则、以人为本原则、政府管制与市场化有机结合原则、能源与环境保护相结合原则。也有与会代表认为，协调能源供给安全与能源生态安全价值的基本原则可以包括能源效率原则、清洁能源优先发展原则、煤炭能源清洁化原则、适度干预原则等。

　　(二)关于国外能源法律研究

　　与会代表普遍认为，国外能源法的经验、教训对中国建立有效的能源法制度具有重要价值。有与会代表在分析巴西能源法体系与主要制度后认为，中国的能源基本法应当明确能源战略与政策，建立完善的能源管理体制，推动能源领域的市场化改革，运用财税措施促进新能源和新技术的发展，制定具有可操作性的法律。有与会代表在分析了2005年德国能源经济法后指出，电力和管道燃气两个能源产业市场化之后，复杂的监管规则对于竞争具有不可或缺性。