一、问题的提出

法律意义上的“管道”（pipeline）是指“用于运送液体、气体或者浆料固体，由许多有泵控装置相连的输送管组成的设施”。[1]

据史料记载，早在2000年前，我国四川人民就发明了利用竹管输送煮盐的方法。今天，管道运输作为现代五大运输方式之一，承担着我国大部分原油和天然气的运输。我国70%的原油、99%的天然气和15%左右的成品油都是依靠管道运输，目前我国已经建成了7万公里油气干线管道，分布在32个省（区、市），其中，陆上天然气管道28078公里，原油管道18995公里，成品油管道10850公里，海底油气管道5977公里。根据能源发展十一五规划，到2010年底，我国油气干线管道总长度将达到9万公里。[2]

油气管道是国家重要基础设施，是国民经济和社会发展的“主动脉”，保护油气管道运行安全，事关国家能源安全和公共安全，事关国家、地方经济社会发展和保障民生、改善民生。但是，多年来，影响管道安全的事件仍时有发生。当前，危及管道安全的事件主要有三种：

第一种来源于蓄意破坏，如打孔盗油、打孔盗气。据统计，从2002年至2006年，中国石油油气管道被打孔盗油次数分别为6937、4473、2400、2365和1861次，开井放油共18382次，直接经济损失达到5亿多元。[3]

第二种是管道违章占压和第三方的施工破坏问题。随着城乡建设的不断加快，建筑物的非法占压对油气管道安全的威胁日益严峻。截至2006年年底，中石油、中石化所属企业油气管道共有1.5万余处违章占压建筑物，其中人口密集场所、居民楼、易燃易爆场所等危险程度严重的有3000余处。[4]第三方施工破坏导致的管道安全事故也占了相当比例。比如中石油西南油气田分公司统计，1980年至2004年，在四川境内输气管线第三方施工破坏数就有74起，占所有事故类别的17%。[5]

此外，恐怖袭击的现实威胁也在日益增加。由于油气管线输送的是易燃易爆物质，对国民经济、国家安全十分重要，可能成为恐怖分子袭击的重点目标。

我国政府历来重视管道保护工作。早在1989年，国务院就发布实施了《石油、天然气管道保护条例》，并于2001年对该条例进行了修订。但是，我国的管道保护形势依然严峻。为此，国务院法制办又于2005年启动了《石油天然气管道保护法》的研究起草工作。

考虑到美国是世界上最早建设输油管道的国家，也是目前拥有最长输油管道的国家，在保障输油管道安全运行的立法和监管实践积累了丰富的经验，对其进行深入考察，将有助于我国完善《石油天然气管道保护法（草案）》，争取早日出台。

二、美国石油天然气管道安全概况

美国全境有47万英里的石油天然气管道，连接着电厂、机场和军事基地等关键基础设施（critical infrastructure）。其中大约17万英里石油管道承担了全美75%以上的原油远树和大约60%的成品油运输。全国有大约200个州际石油管道，占总管道里程数和运输量的80%。而天然气管道则包括21万英里的州际输送管道、8.5万英里的州内输送管道，以及4万英里的站场和集气管道，连接着气源井和加工设施。州际网络由大约100个系统组成，大约90个系统在一个州境内运营。这些天然气输送管道承担着为位于1300个地方配送网络内110万英里地区管道供气的任务。[6]

在美国导致管道泄漏事故的原因主要包括第三方开挖、管道腐蚀、机械故障、控制系统失灵和操作事故。当然，自然原因，如洪水、地震也可能损坏管道。总的来说，管道泄露导致的死亡率要比其它运输方式更低。从2002至2006年间，石油管道年均死亡2人，天然气管道同期年均死亡5人。[7]尽管事故死亡率的绝对数值并不大，但是一旦发生事故，造成的后果却是灾难性的。例如，美国1999在Bellingham发生的石油管道爆炸事故，除了造成3人事故外，还给城市自来水厂和其它财产造成了高达4500万美元的损失。2000年，新墨西哥州发生的天然气管道爆炸造成了12人死亡。[8]2001年发生的911事件后，基地组织（Al Qaeda）更是将管道作为恐怖袭击的目标。[9]

三、美国石油天然气管道保护立法框架

美国1968年的《天然气管道安全法》（the Natural Gas Pipeline Safety Act of 1968, P.L.90-481）和1979年的《危险液体管道法》（the Hazardous Liquid Pipeline Act of 1979, P.L.96-129）是最早制定的两部专门调整管道安全的联邦法律。这两部法律详细规定了与州际管道安全（safety）相关的设计、建造、运营和维护以及泄露应急预案（spill response planning）等关键问题。这两部通过以来，为了适应油气管道系统的发展，减轻公众对油气管道系统安全的担心，又多次对这两部法律进行重新授权和修改。其中最近几次比较重要的修改是2002年的《管道安全改进法》（Pipeliane Safety Improvement Act of 2002）、2006年的《管道检验、保护、执法和安全法》（Pipeline Inspection, Protection, Enforcement and Safety Act of 2006）和2007年的《管道安全强化法》（Pipeliane Safety Improvement Act of 2007）。

联邦规章汇编（the Code of Federal Regulations）第49编收录的管道安全规章，也涉及到管道保护（security）的问题。联邦规章还常常引用一些技术标准作为支持和依据，从而使其成为强制性法规。与油气管道技术有关的技术标准主要由美国机械工程师协会（American Society of Mechanical Engineers）、美国石油学会（American Petroleum Institute）、美国腐蚀工程师学会（National Association of Corrosion Engineers）等组织颁布。

四、美国石油天然气管道保护主要监管制度

（一）OPS的管道安全（pipeline safety）监管职能

美国联邦交通部(The Department of Transportation)下设的管道和危险物质安全管理局管道安全办公室（the Office of Pipeline Safety（OPS）, Pipeline and Hazardous Material Safety Administration）负责全国石油天然气和其它危险物质管道运输的安全管理。OPS制定风险管理的各项规章和规定以确保管道设施的设计、建造、运营、维护的安全及其应急。OPS现有大约256名全职雇员[10]，包括位于Trenton, NJ; Atlanta, GA; Kansas City, MO; Houston, TX; and Denver, CO.等城市的超过75名检查官，负责检查管道企业是否遵守所有管道安全条例。从1986年起，整个管道安全项目由OPS所监管的每家管道企业按照英里数收取的使用费（user fee）作为资金来源。

需要注意的是，在美国，实际上多数管道检查是由州监管机构的检查官负责进行的。如果某项管道安全项目是由州发放的许可证，那么就由州监管机构负责对州内管道进行检查。而州际管道则由OPS实施检查，或者如果OPS与州监管机构有协议安排，也可以由州监管机构负责检查。2008年，全美各州有超过400名检查官。

OPS分别于2001年和2003年开始执行对石油输送管道和天然气输送管道实施完整性管理项目（integrity management program）。所谓管道完整性，是指管道始终处于完全可靠的服役状态。而完整性管理，则是指管道运营公司持续地对管道潜在的风险因素进行识别和评价，并采取相应的风险控制对策，将管道运行的风险水平始终控制在合理的和可控的范围内。OPS鼓励在“高后果地区”（high consequence area）开展完整性管理评估。所谓高后果地区，包括人口中心、商业航运水道以及饮用水供给或者生态保护区等环境敏感区域。2002年《管道安全强化法》还要求，天然气管道企业必须每隔7年进行一次管道完全性再评估。

OPS还建立了国家管道地图系统（National Pipeline Mapping System, NPMS），该系统包括与所管辖的州际或州内天然气和危险液体输送管道、LNG Plants以及危险液体接卸罐等相关的地理空间数据（geospatial data）、属性数据（attribute data）、公共合同信息和元数据（metadata）的地理图形信息系统（GIS）。NPMS已经成为国家管道紧急响应计划、检测计划、增强安全性等基本决策的支持工具。[11]根据2002年的《管道安全强化法》，管道运营企业有义务提供公司拥有的上述信息。但是，在2001年的9/11事件之后，为了防止管道成为袭击目标，OPS也对NPMS的接入进行了限制，只允许联邦、州和地方政府机构的官员（包括紧急响应者）和管道运营企业。而管道运营企业也只限于访问自己的管道数据。[12]

（二）PSD的管道保护（pipeline security）监管职能

美国国土安全部（the Department of Homeland Security）下设的交通安全管理局（Transportation Security Administration,TSA）交通部门网络管理办公室（Office of Transportation Sector Network Management）管道保护处（Pipeline Security Division，缩写为PSD) ，负责全国危险液体和天然气管道的保护工作。2002年11月，美国国会通过的《国土安全法》（the Homeland Security Act of 2002），将过去设在交通部内的交通安全管理局转移到了国土安全部。2003年10月，布什总统发布的第7号国土安全总统指令（Homeland Security Presidential Directive 7，缩写为HSPD-7）明确国土安全部作为保护关键性基础设施的牵头部门，并且指示交通部配合对各种形式的危险物质运输，包括管道运输进行监管。但是，相比OPS，PSD的行政资源更为有限，目前TSA每年的经费90%被用于航空安全保护，而人员编制也是非常有限，只能保证对最大的几家管道企业进行检查。尽管2007年的《9/11委员会建议施行法》（The Implementing the 9/11 Commission Recommendations Act of 2007）明确授权到2010年每年向TSA拨款200万美元用于管道保护，但是这笔经费是否足够仍是问题。PSD 目前履行的职能包括：[13]

（1）制定管道保护计划；

国土安全部2006年制定了《国家基础设施保护计划》（the National Infrastructure Protection Plan，缩写为NIPP）。根据这一计划，2007年5月，PSD又制定了《交通部门具体计划》（Transportation Sector Specific Plan）和《管道运输方式附件》（Pipeline Modal Annex）。

（2）开展关键资产分析（critical asset analysis）；

“关键性”（criticality）是管道保护工作中的一个重要问题，直接决定着管道企业需要以及如何保护所属的资产。为此，2002年，管道企业界在OPS指南的支持下制定了有关“关键性”的定义，该定义回避了定量的规定。HSPD-7指令通过强调基础设施“可以被用于导致灾难性健康危害或者大量的伤亡事件”的特点对“关键性”的定义作了进一步限定。

2003年开始，TSA启动了企业安全审查（Corporate Security Review，缩写为CSR）项目，访问了最大的管道和天然气配送企业，并调查了他们的设施。截至2008年2月，TSA已经完成了73件CSR审查。通过这种审查工作，TSA收集了每家企业满足关键设施标准的资产信息，建立了关键性管道基础设施目录。2007年开始，又在此基础上开展管道基础设施研究，以确定“风险最高”的管道资产，从而可以对其提高保护警戒水平。

（3）与管道企业和政府部门建立有效的沟通网络。

TSA同时加入了根据HSPD-7规定成立的能源政府协调委员会（the Energy Government Coordinating Council）和交通政府协调委员会（the Transportation Government Coordinating Council）。而这两个委员会的主要任务就是与企业界合作开展能源和交通产业的关键基础设施保护项目，并促进安全信息的共享。

（三）FERC的管道相关监管职能

在美国，还有一个领域，尽管与管道安全（safety）和管道保护（security）有关，但是却既不属于OPS也不属于PSD的管辖权，那就是联邦能源监管委员会（FERC）负责的新天然气管道的选址许可（siting approval）。企业建设新的州际天然气管必须首先获得FERC的许可证。[14]FERC还负责批准天然气设施的停止使用和运营。在进行批准审查时，FERC必须考虑与天然气管道路线相关的安全和保护规定。但是在实践中，FERC基本上是将这些考虑问题留给OPS来决定的。

2003年2月，FERC制定了一份保护关键能源基础设施信息（Critical Energy Infrastructure Information，缩写为CEII）的新规章（RM02-4-000）。该规章将CEII界定为“必须是与关键基础设施相关，可能被恐怖分子利用，根据《信息自由法》豁免公开义务的信息”。而关键基础设施则是指“其丧失运行能力或者毁坏将对安全、经济安全、公共健康或者安全，或者以上问题的集合造成不利影响的现有或者拟建的系统或资产，无论物理的或者虚拟的”。CEII明确排除了“确认基础设施所在位置的信息”。该规章还规定了公众申请获得这类关键信息的程序，并同时适用于现有或者拟建的基础设施。[15]

2003年5月，FERC制定了一份促进恐怖袭击后管道修复的规章（RM03-4）。该份规章允许受损的管道企业利用空白的许可证授权（blanket certificate authority）立即开始重建，而无论项目成本如何，甚至可以超出过去的通行权。管道企业仍然告知土地所有权人，并遵守环境法规。

（四）各州的相关监管职能

根据OPS的统计，第三方开挖是导致天然气配送管道发生事故的首要原因。[16]它同时也是造成天然气输送管道和危险液体管道事故的主要原因。为此，各州往往建立了“统一电话通知系统”（one call notification program）以防止开挖造成地下管道的破坏。在美国，有的政策制定者建议对违反这一制度者收取联邦民事罚款。而有的政策制定者则认为，这类执法最好由各州监管机构而不是联邦政府负责，除非有证据表明某个州的执法行为是无效的。与这一观点相一致，2006年的《管道安全强化法》（the Pipeline Safety Improvement Act of 2006）就规定禁止联邦政府在已经实施这项罚款制度的州内进行执法。该法还授权联邦政府对改进损害预防制度的州提供拨款。

五、对我国石油天然气管道保护立法的启示

（一）合理配置相关监管权力

美国联邦政府内负责维护管道安全（safe）和持续（secure）运行的部门主要是OPS和PSD，但是两者有互有侧重，其中OPS主要负责管道安全监管工作，如监管管道设施的设计、建造、运营、维护的安全及其应急工作。而PSD则主要开展制定管道保护计划，开展企业安全审查和关键资产分析等工作，当然，由于管道安全和管道保护两者关系非常密切，有关职权的划分难免有所交叉，因此如何在两家机构之间进行合理的权限划分，一直是各方讨论的焦点。[17]2002年设立国土安全部后，国会立法明确TSA成为牵头机构。在立法之外，2004年，国土安全部和交通部又签署了有关各种运输方式中各自安全保护职能的谅解备忘录。备忘录明确国土安全部对运输安全保护负有首要职责，交通部提供支持，并且确立了合作和协调的一般框架。在此基础上，PHMSA和TSA建立了联合工作组“加强部门间有关运输安全和保护事务的协调，制定和推进改进运输安全保护的计划”，其中也包括管道保护的内容。这些措施有效地促进双方的监管协调与合作。

反观我国《石油天然气管道保护法（草案）》的规定，仅仅是原则性规定，国务院能源主管部门主管全国管道保护工作，而公安、质量监督、安全生产监督管理等有关部门，在各自职责范围内负责管道保护的相关工作，而对对各方的具体职责范围并没有明确。这将很容易留下产生监管缺乏或冲突的隐患。

（二）重视发挥地方政府的能动性

我国石油天然气企业以央企为主，这些企业都只向企业所在地缴税，对管道经过的地区来说，承担了很多的责任，但没有从中得到收益，反而要自己承担管理成本。这必然会影响地方政府的积极性。因此，国家或者企业应当给予地方政府一定财力上的保证，或者经济利益上的分享，才能真正调动地方政府的积极性。

而在美国，不仅州内的管道设施由州政府的检查官来实施检查，甚至是跨州的管道，联邦监管机构也灵活地选择通过协议的方式授权州监管机构去实施检查，从而克服联邦监管机构的人员不足，当然条件联邦监管机构需要承担州监管机构相应的管理成本。应该说，这种办法就比较好地调动了州政府的积极性。

（三）以管道企业自身预防为重点

管道保护工作应当突出管道企业作为管道保护第一责任人的责任。落实管道企业的责任，实际上也是体现了坚持预防为主，从源头上解决问题的观念。美国的管道保护立法和监管过程中比较强调企业内部的相关制度建设，如推广管道完整性管理，要求各个企业制定管道保护和应急计划，并将此作为监管机构实施检查的重要内容。

（四）通过信息沟通发现风险预防事故

管道保护监管本质上是发现和消除风险的过程，属于风险监管的范畴。而通过信息沟通发现风险，预防事故的发生往往是最有效率的。美国联邦政府要求各州建立的811统一电话通知系统以及OPS建立的国家管道地图系统可以使监管机构充分及时从居民和管道企业收集到与管道安全相关的信息，从而有效避免诸如第三方开挖导致的事故发生。