马萨诸塞州诉联邦环保署案（MASSACHUSETTS v. EPA）^[1][1]（以下简称环保署案）在环境公益诉讼上具有一定的标杆意义，对我国国内相关司法实践与理论探讨也有一定的参考价值。本文主要从程序法的角度，对该案进行粗略的分析。

一、案件始末

1999年10月20日，美国19个民间机构依据《清洁空气法》，请求美国联邦环保署制定规章，控制新产汽车的温室气体排放。2003年9月8日，联邦环保署正式拒绝了申请人制定规章的请求，认为自己缺乏制定温室气体排放标准的法定权限，即使有此权限，目前制定这方面的标准也是不明智的。它不相信请求人所寻求的救济能够有助于减缓全球气候变化，主要理由是一些发展中国家在温室气体排放方面的可预期的增长，很可能会抵消美国国内有限的减少。这些民间机构（部分）于是联合多个地方政府起诉到联邦上诉法院，要求对环保署的行政决定进行审查。联邦上诉法院的3名审理法官中有2人认为“联邦环保署在拒绝制定规章请求的过程中，根据《清洁空气法》§202(a)(1)正当地行使了自由裁量权。”^[2][2]该院于是判决驳回了原告的诉讼请求，但是三位法官各自写了自己的裁判意见。经过调卷令，案件到了美国联邦最高法院。最终该院的法官以5：4的比例支持了原告的诉讼请求。该院的多数意见认为，EPA没有就拒绝判断温室气体排放是否引起或助成了气候的变化，提供合理的解释。

二、环保署案的特点

 总体来看，该案有如下几个特点，值得我们关注。

（一）当事人的组成较为复杂

   该案的原告不仅有多个，而且其性质也有较大差异。具体包括12个州^，4个地方政府和13个民间组织。

   被告方原本只有EPA（Environmental Protection Agency），但是，在EPA答辩期间，另有多个当事人加入诉讼，并支持EPA。这些新加入的当事人是10个州和六个行业协会。

   若采用国内诉讼法的话语，该案形成了多方当事人的诉讼结构。而且，当事人多是一些组织或法人，而非自然人。从当事人的规模上，也已经达到国内代表人诉讼的标准，即可以推选代表人进行诉讼。但在美国，这样的诉讼不会是一个集团诉讼（class action）。

（二）原告提起的是行为给付之诉

    该案的多名原告要求EPA订立新标准，规范新产汽车的温室气体排放量。从诉的类型上看，这是一个给付之诉，而且是积极的行为给付之诉。所要求的行为则是一个抽象的行政行为。这在国内应归入行政诉讼，而非民事诉讼。但在美国仍然是civil action.

（三）兼有实体争点和程序争点

该案主要包括以下几个争点：

争点之一是，如何理解或解释《清洁空气法》的条款Section 202(a)（1）。

争点之二是，原告是否受到了实际损害。

争点之三是，温室气体与原告所受损害之间是否有因果关系。

争点之四是，该案是否有给予救济的必要。

由于美国法的特殊性，后三个争点可归结为一个争点，即当事人是否有诉讼资格（standing）。^[8][8]事实上，这也正是该案被告的一个主要防御方法。

三、原告是否是有利益关系的真实当事人？

    环保署案的原告身份较为特殊，既有政府机构，又有民间机构。从中国法的角度看，这些原告是否是合适的当事人首先就是一个问题。即应该考虑这些原告是否与本案有利害关系。这个问题通常被认为是一个程序性问题，所以，即便当事人双方就此无争议，法院也应依据职权进行审查。在本案中，美国联邦最高法院实际也已经考虑到了这个问题。法官多数意见认为，马萨诸塞州保护其主权区域的愿望有合理根据。在联邦系统中，各州并不仅仅是被赋予省或政治团体的地位，而是还保留了其作为主权者的尊严，尽管不是全部。马萨诸塞州事实上拥有大量的据称受影响的区域，只是增强了对以下结论的论证：它对本案的利害关系足够具体，有权要求联邦司法给予救济。当一个州加入联邦时，它只是交出了部分基于主权的特权（例如，马萨诸塞不能与中国或印度协商签订排放协议，在某些情况下，动用警察权以减少州内机动车排放的权力也会被预先排除）。^[9][9]这些主权现在已经为联邦政府所拥有，国会已经命令环保署通过规定从任何类型的新机动车排放任何空气污染物的标准，保护马萨诸塞州。国会还认可了相应的程序性权利，以使其能够质疑对制定规则请求的拒绝，质疑其任意、无常。基于此程序权利，以及马萨诸塞保护其准主权者利益的权利，在原告资格问题上，该州有资格要求获得充分考量。^[10][10]

在历史上，普通法比衡平法对于“利益关系的真实当事人”（real party in interest）的要求更为严格。但现在至少就程序而言，普通法与衡平法已经合并。依照现在美国联邦法及多数司法区的规则，有利益关系的真实当事人不必是从诉讼的成功中最终获益之人。照此标准，本案中的州及地方政府是可以被认定为真实当事人的，尽管它不是严格意义上的最终受益人。但认为它完全不能从中获益，也是不恰当的。因为，如果其主权范围内的公民实际获得了利益，那么作为准主权者实际也将间接获益。

四、关于诉讼资格的斟酌

在美国法上，当原告想要对一项制定法或者由行政机构作出的决定提出异议，原告必须具有起诉的资格（standing）。这个规则实际是用来控制提交法院裁决的案件类型的一种工具。

美国联邦宪法第3条为联邦法院的管辖权设定了限制，即司法权只能针对“案件”或“争议”适用。该条文相当程度上是基于权力分立观念^[11][11]而建立的，即认为联邦法院只可以在最后并且必要时，才动用其权力。

由此，在以下一些情况下，美国法院通常认为并不存在可由司法裁判的争议：其一，当事人就政治问题寻求司法裁决。^[12][12]其二，当事人只是要求给出建议性意见。^[13][13]其三，所寻求裁决的问题由于随后的发展变得无实际意义。^[14][14] 

诉讼资格在美国一般是指当事人的能力。^[15][15]当事人应向法院证明（他）与他所质疑的法律或行为有足够的联系，或受到了该法律或行为的伤害，这样才可能获得法院的许可继续参与案件并推进程序。否则，法院将驳回诉讼，而不考虑诉讼请求的实质问题。

联邦最高法院曾经在一个案中说：“在本质上，资格的问题是指，当事人是否有资格让法院就纠纷的实质问题作出裁决。”^[16][16]

许多人认为诉讼资格规则源自Frothingham v. Mellon, 262 U.S. 447 (1923).但实际上，这一看法是不正确的，真正的起源是Fairchild v. Hughes(1922)。在该案中，一个公民起诉国务卿和检察总长，质疑宪法第九修正案被批准的程序。

依据有关判例，一般认为诉讼资格规则有三项要求——

其一是损害。原告必须已经遭受或即将遭受损害，对法律保护利益的侵害必须是具体的和特定化的。损害必须是实际的或明显的、可感知的，不是抽象的。损害可以是财产方面的，也可是非财产性的。在某一案件中，原告质疑行政机构针对《濒危动物法》所颁布的解释（规则），该规则使得此法仅在美国或者公海上适用。法院认为原告没有必要的提起诉讼的资格，因为，原告没有确证有损害，原告所声称的损害是那种可能对某种动物造成的损害，然后又损害到原告（由于减少原告在将来看到该物种的可能性）。法院认为原告没有能承担这方面的证明责任。“损害事实的要件，要求寻求救济的当事人必须是受损害人中的一员。”

其二是因果关系。在损害与起诉所针对的行为之间必须有因果关系，以便损害在相当程度上可追溯至被告的被指控的行为，而不是某个案外人的独立行为的结果。曾经有一个案件，某黑人公立学校学生的父母声称，国税局没有执行相关的标准和程序，错误地拒绝承认受种族歧视的私人学校的免税地位。尽管受诉法院确认原告有与请求有关的损害，但它认为因果关系太弱（淡），“所声称的损害不能直接回溯至被指非法的政府的行为。”^[17][17] 

其三，可救济性。它必须是可能的，而非仅仅出于推测，以至于一个对原告有利的判决能够就损害作出救济。^[18][18]

在本案中，联邦最高法院（多数意见）逐一分析了诉讼资格的三项要件。就损害要件而言，多数意见认为，与气候变化相关的损害是严重的，也是广泛被注意到了的。有关研究机构所描述的巨大损害，环保署本身也是认可的。所以，该要件是具备的。

    关于因果关系，环保署主张，它决定不控制新车的温室气体排放，对于原告所受的损害是无关紧要的。但是联邦法院认为，环保署并不否认人为的温室气体排放与全球变暖之间的因果关系的存在。因此，就最低限度而言，环保署拒绝控制这种排放实际助长了马萨诸塞州所遭受的损害。

就救济要件而言，联邦最高法院认为，至少可以说，按照原告的无争议的宣誓书，与全球变暖相关的海平面的上升，已经危害到，并且将持续损害马萨诸塞。尽管灾难性损害的风险是遥远的，却是真实可能的。如果原告获得了其所请求的救济，这个风险将在一定程度上有所降低。

因此，联邦最高法院的多数意见认为本案原告有资格质疑被告所做行政决定的合法性。

五、结语

这一环境案件对于我国来说有多方面的参考价值。

首先，作为发展中国家，中国是一个能源消费大国（无论就企业而言，还是个人消费者而言，都是如此）。这个案件主要涉及国家对私人能源消耗的控制，而这方面的控制我国也是应予关注的，因为，显然中国也正在成为一个汽车消费大国。中国的环保机构在这方面也应积极而为，不能坐等，不能因认为仅凭一国的力量无法控制全球温室气体的排放，而放弃这方面的努力。在这方面，我们应该有世界公民的意识。

其次，它对于我国公益诉讼的建立或完善有重要的借鉴意义。公益诉讼是现代社会无法回避的一个话题。无论是在民事领域，还是在公法领域，我们都应承认这种诉讼存在的空间，承认其必要性。而承认这种诉讼，一个重要的环节就是适当调整我国在当事人资格方面的规则，即调整民事诉讼法和行政诉讼法在起诉条件方面对当事人的过于严格的限制。至少对于公益诉讼而言，不应该坚持强调原告必须是直接利害关系人。而应考虑原告是否对于案件的实质存在一定的利益，如果由其充任当事人，是否能够有助于案件辩论的充分展开，是否不但不会损害相关人的利益，而且能更好地代表和维护其利益。

当然，当事人制度是一个富有争议的话题。这在中国和美国都是如此。在美国，很久以前，就有学者建议废除真实当事人规则，认为它无助于案件的良好推进，或者说它的不存在并不影响案件的程序问题和实体问题的解决。我国的当事人制度更多源自大陆法系，而大陆法系在当事人适格方面的制度相对于美国法而言，似乎更为合理，虽然也不乏争议点。笔者认为，我们可以一方面参考美国法上的较少争议的制度，一方面立足于大陆法系的传统，改造现行法中不合适的程序规范，以使我们的制度能够更多地容纳新类型的诉讼。