内容提要：美国自1973年石油危机之后就开始重视清洁能源的发展和法律保障机制的建立，并形成了较为完善的清洁能源法律体系，近年来颁布的较为重要的法律包括《1978年公用事业管制政策法》、《1978年能源税法》、《1990年大气洁净法》、《1992年能源政策法》、《2005年能源政策法》、《2009年清洁能源与安全法》、《2010年能源法》等。依据这些法律建立的可再生能源配额制、绿色电力上网制度以及公共效益基金等在美国清洁能源发展中发挥了重要的作用。我国宜吸收美国发展清洁能源立法的成熟经验，结合我国的具体国情，加快建立健全清洁能源法律体系，完善相关法律法规和规章体系及实施机制。

  关键词：美国；清洁能源；立法；启示

  从广义上讲，清洁能源是指在其生产转换过程中不排放破坏大气环境的污染物、不排放温室气体的各种一次能源，包括核能、水能、风能、太阳能等其他可再生能源以及采用先进减排技术后的洁净传统能源。当前，能源、环境、气候变化问题日益突出，发展清洁能源和“绿色”电力，推进能源战略转型，成为世界能源发展的新趋势。我国高度重视清洁能源发展，胡锦涛总书记在十七大报告中强调要发展清洁能源和可再生能源，建设科学合理的能源资源利用体系。发展清洁能源已经成为我国能源战略调整、转变电力发展方式的重要内容。但是，在积极发展的同时，我们随之面临众多的问题，如清洁能源的发展缺少相应的法律政策支持，目前我国还没有一部完整的清洁能源法出台，在管理和规划上也存在较多的漏洞。在这些方面，美国在通过立法推进清洁能源发展方面积累了较为成熟的经验，值得我国在清洁能源立法中予以借鉴。

一、美国通过立法促进清洁能源发展的主要背景

  受石油危机的影响，美国政府从20世纪70年代就已开始重视清洁能源发展。而2008年的全球金融危机对美国的经济造成了巨大的冲击，想要在短期内恢复经济，如果仅仅从金融的角度出发是不可行的。所以，美国政府从温室气体减排、新能源的发展以及清洁能源安全方面出发，一方面制定强制性政策和法规，要求各相关方严格执行，保证清洁能源发展目标的实现；另一方面通过税收优惠、生产补贴、信托基金、低息贷款等多种经济激励政策，降低可再生能源产品及相关服务的成本和价格，培育并扩大清洁能源的市场需求，共同促进清洁能源的推广应用和产业发展，希望会对经济产生刺激作用。2009年12月，《联合国气候变化框架公约》第十五次缔约方大会在丹麦哥本哈根举行，该大会希望依据2007年巴厘岛会议确定的时间，达成一个真正全球性的目标远大的温室气体减排协议，使将于2012年失效的《京都议定书》得以延续。美国是全球温室气体排放量最大的国家，二氧化碳的排放量占全球的25%，在温室气体减排方面承担很大的责任与义务，所以，美国更有必要大力促进清洁能源的发展。因此，美国新任总统奥巴马上台之后，也积极推进清洁能源法的通过，使美国清洁能源立法得到政府部门的支持。[1]

二、美国促进清洁能源发展的立法保障

  美国大规模地制定清洁能源法律法规始于1973年石油危机之后，美国国会和联邦政府相继出台了一系列促进清洁能源发展的法律法规，主要有《1978年公用事业管制政策法》、《1978年能源税法》、《1990年大气洁净法》、《1992年能源政策法》、《2005年能源政策法》、《2009年清洁能源与安全法》等。

  1978年出台的《公用事业管制政策法》，解除了对非公用发电业的管制，允许小型电厂利用可再生能源并网发电，为可再生能源发电技术和化石燃料发电技术的公平竞争创造了条件。随着美国电力市场的不断发展，该法最终被《2005年能源政策法》所取代。1978年出台的《能源税法》，通过多种税收优惠政策鼓励公司企业及个人使用可再生能源，如对使用太阳能、风能等可再生能源的家庭，其相关设备费用的20％-30％可以用来抵缴个人所得税；对使用可再生能源的公司企业，其设备费用的25％可以用来抵税等。[2]1990年出台的《大气洁净法》是《1977年大气洁净法》的修正案，其主要目的是减少大气污染，强行控制二氧化硫和氮氧化合物的排放，从环保的角度促进了清洁能源的开发利用。该法的出台迫使电力公司在减少传统高污染能源消耗的同时，加大对清洁能源的使用。1992年出台的《能源政策法》，旨在重建美国能源市场，内容包括鼓励国内石油生产、强制采用替代燃料以及提高能源利用效率等，并在可再生能源领域设立了若干鼓励政策，如对太阳能、地热、风能等可再生能源项目实施减税政策等。2005年出台的《能源政策法》旨在减少美国对国外能源的依赖，解决美国国内能源价格高涨等问题，确保美国未来的能源安全。该法是美国现行法中最重要的能源法之一，其中涉及到清洁能源领域的主要内容包括：提供税收优惠政策、鼓励公司企业开发可再生能源、要求联邦政府各部门使用可再生能源、资助相关技术研发等。[3]2009年出台的《清洁能源与安全法》规定了美国2012-2050年的二氧化碳减排目标，可再生能源发电量在用电量中的比例，以及促进清洁能源发展、提高能源效率的具体措施和财政补贴政策等。

  由于《2009年清洁能源与安全法》有美国清洁能源立法中占据重要地位，我们有必要对该法进行重点分析。美国制定该法的主要背景是，2008年美国再次发生严重经济危机，同时，其所面临的国内外气候变化压力日益增大。为了刺激美国经济复苏，2009年1月，美国政府换届选举后，美国能源政策出现重大调整，奥巴马政府从保证国家长远能源安全的战略角度出发，提出了一系列能源新政，美国能源政策出现重大调整，一是积极减排，到2020年美国温室气体排放量降至1990年水平，2050年比1990年减少80%；[4]二是大力发展清洁能源，今后每年在清洁能源上投资150亿美元，鼓励太阳能、风能、生物质能等可再生能源的开发利用，并发展安全核电和洁净煤技术。2009年6月美国众议院通过了旨在降低温室气体排放、减少对外石油依赖、刺激经济复苏的《2009年美国清洁能源与安全法》。该法提交参议院通过和总统签署后，最终成为法律。

  美国《2009年清洁能源与安全法》的核心内容包括四个方面：一是大力发展清洁能源。具体的法律制度涉及促进可再生能源、碳捕获与封存技术、低碳交通燃料、清洁电动汽车以及智能电网与输电的普及应用等。其中确立了美国可再生能源的发展目标，即到2020年，可再生能源发电量要占到电力需求总量的15%，通过节能节约的电量要占到电力需求总量的5%。碳排放交易及可再生能源投入，要求主要的二氧化碳排放源购买碳排放许可，支持可再生能源领域的私人投资。智能电网及电网现代化。鼓励智能电网技术的开发和应用，要求改进现有输电网规划方法。二是大力提高能源效率。具体法律措施包括提出建筑能效标准、设备能效标准、车船能效标准以及其他提高能效的措施，此外包含提高水资源利用效率以及在政府和其它公共部门中推动能源节约的相关措施。三是积极应对气候变化。该法规定了主要排放源的碳排放上限。即从2012年开始，对电力公司和炼油厂等主要的温室气体排放源设定碳排放上限。到2012、2020、2030和2050年，这些主要排放源的碳排放量必须在2005年的基础上降低3%、17%、42%和83%。[5]法还对二氧化碳减排制定了经济激励政策。四是加大政府补贴力度并采取消费者补贴措施。如该法制定了5项保护消费者权益的补贴措施，包括电价补贴、天然气价格补贴、供热用油补贴、中低收入家庭补贴、退税政策等。在高耗能工业补贴措施中，钢铁、水泥、造纸在内的高耗能产业将获得资金补贴。

  特别值得注意的是，2010年美国又出台了《2010年能源法》，其目的是保障美国的能源安全与独立，促进国内清洁能源技术发展，减少温室气体排放和促进就业。该法确立的法律制度涉及国内清洁能源发展、减少温室气体污染、消费者保护条款、保护和增加就业、应对气候变化的国际行动、防止气候变化侵害即适应气候变化项目、预算条款等七个方面。[6]

三、美国保障清洁能源发展的法律机制

  从法律机制层面看，美国通过上述立法建立的可再生能源配额制、绿色电力上网制度、设立公共效益基金等在美国清洁能源立法保障方面发挥了重要作用。

（一）全面实施可再生能源配额制

  可再生能源配额制是指一个国家或者其中一个地区的政府用法律的形式对可再生能源发电的市场份额做出强制性规定，要求在总电力中必须有规定的电力来自可再生能源，它是将主要依靠政府财政支持的政策转向政府管制下的市场机制的一种政策，为大规模发展可再生能源创造条件，如果同时引入绿色交易制度，则可实现资源贫乏地区的资金向资源丰富地区转移。美国是世界上最早实施可再生能源配额制的国家。可再生能源配额制的正式概念最初是由美国风能协会在加利福尼亚公共设施委员会的电力结构重组项目中提出来，最早于1983年在爱达荷（Iowa）州实施，截止2008年底，美国共有29个州实施可再生能源配额制，但至今美国没有通过一个国家级的可再生能源配额制,但大量的联邦立法议案包含有强制性可再生能源配额制。[7]截止2008年底美国部分州提出的可再生能源发电的市场份额为：密西根州（Michigan）提出2015年达到10%；明尼苏达州（Michigan）提出2021年达到15%；内华达州（Ohio）提出2025年达到12.5%；夏威夷州（Hawaii）提出2030年达到40%；加利福尼亚州（California）提出2020年达到33%；马里兰州（Maryland）提出2020年达到30%。[8]

（二）大力鼓励绿色电力上网制度

  美国各州的电力公司开展了许多绿色电力公众参与项目，这些项目可分为三类：第一类可称为绿色电价，即供电公司为绿色电力单独制定一个绿色电价，消费者根据各自的用电量自由选择一个合适的绿色电力比利；第二类为固定费用制，即参与绿色电力项目的用户每月向提供绿色电力的公司缴纳固定费用；第三类是对绿色电力的捐赠，用户可自由选择其捐赠份额。[9]

（三）及时设立公共效益基金

  公共效益基金（BPF）是可再生能源发展的一种融资机制。通常，设立公共效益基金的动机是为了帮助那些不能完全通过市场竞争方式达到其目的的特定公共政策提供启动资金。公共效益基金的资金通常不由国家财政支持，而是采用系统效益收费，即电费加价或其它方式来筹集。该基金可以为项目开发提供生产激励、折扣和补助金，为产业开发提供商业补贴、可再生能源生产补贴，为新发电项目提供股份投资，用于研究开发项目、市场培育与公众教育，以及对低收入人群进行能源补贴。设立公共效益基金支持风能和其它可再生能源的发展，已经成为世界各国一种非常通行的政策，美国多个州在可再生能源方面采用了公共效益收费（PBCs），美国有多个州在支持低收入阶层以及研究与开发方面采用了公共效益收费。[10]

四、美国清洁能源立法经验对我国相关立法的启示

  通过上述对美国促进清洁能源发展的法律法规的梳理，我们可以看出立法保障对清洁生能源快速发展具有重要作用。中国和美国同为世界能源生产消费大国，同样面临保障能源安全稳定供应，减少温室气体排放的巨大压力，因此，美国在发展清洁能源立法方面的许多经验值得我们借鉴，具体来说有以下五个方面：

  一是要通过相关立法明确清洁能源的发展目标。美国在2009年6月通过的《清洁能源与安全法》中，要求电力供应商通过可再生能源发电满足一定比例的电力需求，明确规定可再生能源发电量到2020年要占到电力需求总量的15%。[11]为促进我国清洁能源科学发展，我们需要发挥政府主导作用，国家和政府相关部门要通过制定法律、规划和计划，明确清洁能源的发展目标和要求，加强清洁能源发展规划协调、标准规范制定及技术研发的扶持力度，从而达到促进清洁能源发展的目的。

  二是要以法律形式明确规定资金投入数额或比例。美国《2005年能源政策法》规定，在未来五年内要为可再生能源项目提供超过30亿美元的资金，还批准了可再生能源激励计划，为风能、太阳能、地热能和生物质能的开发提供资助，并为住宅采用多样化可再生能源系统提供资金支持。按照《2009清洁能源与安全法》，美国将在未来10年内投入1500亿美元，资助包括乙醇燃料、混合燃料动力汽车研发等替代能源技术的研究。虽然我国也在不断加大对清洁能源发展的资金投入，但是和美国相比较而言，我们需要通过法律形式而不仅仅是政策做出具体规定。

  三是要将价格财税等优惠政策上升到法律层面。为促进我国清洁能源的开发利用，我们在完善促进清洁能源发展的价格财税政策，增强优惠政策的覆盖面和实效性的同时，要通过法律的相关规定保障这些优惠政策的连续性和稳定性。美国通过立法主要推行了财政补贴、税收优惠和信贷支持。（1）在财政补贴方面，美国《2009清洁能源与安全法》制订了5项保护消费者权益的补贴措施，包括电价补贴、天然气价格补贴、供热用油补贴、中低收入家庭补贴等。包括钢铁、水泥、造纸在内的高耗能产业将获得资金补贴，补偿能源价格上升带来的成本增加。补贴机制的优点是可以调动投资者的积极性，增加生产能力、扩大产业规模，缺点是这种补贴与企业生产经营状况无关，不能起到刺激企业更新技术和降低成本的作用。（2）在税收优惠方面，一类是直接对可再生能源实施税收优惠政策，包括减免关税、减免形成固定资产税、减免增值税和所得税，如美国风力发电可享受1.7美分/千瓦时的生产税抵扣；另一类是对非可再生能源实施强制性税收政策，例如环境税和碳税等。强制性税收政策，不仅能起到鼓励开发清洁能源的作用，还能促使企业采用先进技术、提高技术水平。（3）在信贷支持方面，低息或贴息等金融政策可以减轻企业还本付息的负担，有利于降低生产成本。美国能源部在2009年10月公布了一份新的贷款担保计划。旨在通过加强与私人贷款商的合作为规模大约80亿美元的可再生能源项目提供支持。

  四是通过相关立法加强清洁能源发电的并网管理。在制定激励政策与法规时，美国力求综合考虑清洁能源开发方、电网企业和消费者等多方的利益，既鼓励投资方在清洁能源开发领域的商业运作，又努力提高电网企业收购清洁能源电力的积极性，加强清洁能源并网运行管理，如美国2008年开始实施的“太阳能发电并网系统”（SEGIS）计划，并投资850万美元加强太阳能发电并网建设。虽然我国的发电并网技术也在不断发展当中，且太阳能光伏发电并网等也在逐步走向规范化，但还是需要进一步提高清洁能源发电控制和电网智能化水平，保证清洁能源发电能够送得出去，并且用得上来。并且，这些规定要通过法律、法规或部门规章等形式做出规定。

  五是通过相关立法促进清洁能源市场的建立与发展。美国在清洁能源发展初期，多采用清洁能源电力强制上网、全额收购等政策鼓励其发展，但随着清洁能源发展规模的不断扩大，许多国家认为清洁能源未来能否实现真正发展主要还在于市场，并研究制定了一系列以市场为导向的政策和立法措施。同时，美国注重提高公众对清洁能源的接受度，制定和推广市场标准规范，努力开拓清洁能源市场，建立良好的市场运行机制。以核电为例，虽然美国是世界核电装机容量最大的国家，但在三哩岛核电站事故后，美国核电发展一度陷入停滞。奥巴马政府上台后，出于对温室气体减排的考虑，提出了适度发展核电的战略。为此，政府与核能行业协会及核电企业一起，在消除公众对核电的恐惧心理方面开展了大量工作，突出宣传核电安全性和在温室气体减排中的作用，为核电项目的建设营造有利氛围。在政府的鼓励下，美国核电建设逐渐复苏。据美国电力科学研究院预计，到2020年和2030年，美国新增核电装机容量将分别达到2400万千瓦和6400万千瓦。[12]另外，美国政府鼓励公众消费清洁能源。实行“绿色电价政策”，有的是由州政府或电力公司提出清洁能源电力价格，消费者根据用电量选择一个合适的绿色电力比例，有的是用户每月向提供绿色电力的公司缴纳固定费用，有的是由用户自愿捐赠一定资金给电力公司，支持某个清洁能源项目的开发。通过绿色电价制度，进一步扩大了清洁能源的市场消纳能力，促进了清洁能源的发展。从美国对清洁能源市场的开拓经验来看，我们需要提高全社会开发利用清洁能源的意识，拓展清洁能源消费市场，增加消纳能力，为清洁能源发展营造良好的环境。

  总体来说，美国发展清洁能源的历程较长，相关政策法规体系较为完备，强制性的政策法规与多种经济激励政策相结合，美国联邦政府统一立法与具有地方特色的各州立法及政策措施相补充，以多种手段促进清洁能源的开发利用，取得了很好的效果。美国促进清洁能源发展的立法经验，对我国进一步完善清洁能源发展相关法规及政策，建立完备的政策及法规体系有着重要的借鉴意义。

[1] 许鸣，《美国清洁能源安全法案》简介及其对我国的启示，载于《新西部（下半月）》2010年03期。

[2] 参见洪峡：《美国可再生能源政策研究》,全球科技经济瞭望，2008年。

[3] 参见洪峡：《美国可再生能源政策研究》,全球科技经济瞭望，2008年。

[4] 参见网页http://my.dl.gov.cn/rss_info.jsp?diid=105B02001091111390809112753。

[5] 参见《美国清洁能源与安全法案》简介，电力技术，2009年12期，第82页。

[6] 参见高翔：《主要发达国家能源与应对气候变化立法动向及其启示》，中国能源，2010年第7期。

[7] 参见刘连玉：《对可再生能源配额制的考察与思考》，中国电力，2002年第9期，第74—77页。

[8] 参见国际能源网http://newenergy.in-en.com/html/newenergy-0922092253866047.html

[9] 参见黄彦龙：《供电企业节能减排行为科学研究》，学位论文，浙江大学2010年。

[10] 参见中国能源服务网：《国外利用公益基金发展节能和可再生能源情况概述》http://www.chinaesco.net/newshtml/xxzx/20070716155059.htm

[11] 参见国家电网报：《美国清洁能源发展及其启示》，2010年2月25日，第6版。

[12] 参见国家电网报：《美国清洁能源发展及其启示》，2010年2月25日，第6版。