内容提要：城镇化的快速发展必然带来能源需求量的急剧上升。推进城镇化应当考虑能源未来需求问题，城镇化建设中需要加强能源规划，对一定时期和一定范围能量资源的开发、利用、节约、保护和管理工作所作的总体安排。节能减排,必须规划先行,以科学合理的能源规划科学引导城镇化健康和能源可持续发展，保障社会和经济健康发展，实现低碳城镇化、绿色城镇化。

关 键 词：城镇化  低碳城镇化  节能减排  能源规划

能源是人类生存和发展的重要物质基础，攸关国计民生和国家安全。我国城镇化、工业化和现代化进程加快，能源消费需求将不断增加，能源资源供给长期偏紧的矛盾将更加突出。推进城镇化充分应当考虑能源未来需求问题。城镇化建设中需要加强能源规划，继续发挥市场在推进城镇化进程中的基础性作用，加强各级政府对城乡空间的规划管理，集约、智能、低碳、绿色的理念，要把资源节约和环境保护放在城镇化发展的重要战略地位，突出节地、节能、节水、节材，促进城镇的可持续发展，解决农民工进城、市民化等能源需求问题。2012年中央经济工作会议进一步提出，要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，为我国城镇化指明了方向。

一、城镇化建设中需要加强能源规划的意义

古人说：“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”它道出了长远与一时、全局与局部的辩证关系，对我们当前正确处理能源开发利用关系、加强能源管理和作好节能减排规划工作，很有启迪。作好节能减排规划工作应该认识和把握好“谋一域”与“谋全局”的关系。

城镇化建设中需要加强能源规划，能源规划是国民经济规划的重要组成部分，能源规划是为一定发展时期一定范围的能源发展进行总体筹划和部署。它是指根据国家或地区的能量资源状况和社会经济发展的需要，对一定时期和一定范围能量资源的开发、利用、节约、保护和管理工作所作的总体安排。城镇化中能源规划是能源发展和节约的全面地长远计划，即从资源的勘探、开发、转换到利用整个系统队能与阿实行规划，在综合平衡的基础上，创造满足国民经济增长和社会发展需要的能源系统，包括能源发展规划和能源计划。城镇化建设中的能源规划，它是在城镇化建设中，对能源和经济发展关系的分析和预测，以及依据这种分析作出能源开发的计划。其基本任务是在城镇化建设中，提出能源的综合平衡规划，包括能源的需求、生产、加工、转换、输送、储存和利用等各方面的规划。

城镇化建设中，能源规划的程序一般是：从宏观国民经济发展出发，经过科学的分析，在考虑各种直接和间接节能措施的情况下，采用各种预测方法，计算出与经济社会发展方案相适应的能源需求量；以能源现有生产能力和探明能源储量为基础，合理规划能源开发建设；综合分析能源生产供应与需求预测相适应的可能性和各种规划方案；提出与各种开发供应方案相适应的资金、物资、人力、技术等各种需要数量；经过分析比较将有关限制因素反馈给宏观国民经济发展方案进行平衡。经过多次循环，求得能源与国民经济发展相互匹配的、经济效益最佳的能源规划方案。

推进城镇化应当考虑未来能源需求问题。在城镇化、工业化、GDP翻番的进程中，应当考虑能源的未来需求问题。从国内看，能源发展的长期矛盾和短期问题相互交织，国内因素与国际因素互相影响，资源和环境约束进一步加剧，节能减排形势严峻，能源资源对外依存度快速攀升，能源控总量、调结构、保安全面临全新的挑战。一是资源制约日益加剧，能源安全形势严峻。一方面，我国能源资源短缺，常规化石能源可持续供应能力不足。油气人均剩余可采储量仅为世界平均水平的6%，石油年产量仅能维持在2亿吨左右，常规天然气新增产量仅能满足新增需求的30%左右。煤炭超强度开采。另一方面，粗放式发展导致我国能源需求过快增长，石油对外依存度从本世纪初的26%上升至2011年的57%。与此同时，我国油气进口来源相对集中，进口通道受制于人，远洋自主运输能力不足，金融支撑体系亟待加强，能源储备应急体系不健全，应对国际市场波动和突发性事件能力不足，能源安全保障压力巨大。二是生态环境约束凸显，绿色发展迫在眉睫。我国能源结构以煤为主，开发利用方式粗放，资源环境压力加大。国内生态环境难以继续承载粗放式发展，国际上应对气候变化的压力日益增大，迫切需要绿色转型发展。三是发展方式依然粗放，能效水平亟待提高。我国服务业发展滞后，能源密集型产业低水平过度发展、比重偏大，钢铁、有色、建材、化工四大高载能产业用能约占能源消费总量一半，单位产值能耗高。[1]

能源问题的解决要靠法律法规、要靠政策，要有战略、要有规划，要措施、办法一系列的综合规定来解决中国的能源问题。对于城镇化战略对中国未来经济发展和人民生活质量提高充满期待，这客观上需要增加能源消费。党的十八大报告提出，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。十八大报告指出，到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番战略目标，并将“控制能源消费总量、加强节能降耗”确定为今后能源消费的基本原则。

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化应不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

城市人口的快速增长需要城市在社会服务、资源、能源等方面同步供给，同时也对城市环境造成污染。为了满足投资需求，中国城市将消耗全球能源的20%，并消耗最高可达全球石油需求增量的四分之一。不容乐观的是，中国城镇化过程中的高碳锁定逐渐形成。“十一五”期间，中国工业能源消耗总量增加很快，由2005年的15.95亿吨标准煤增加到2010年的24亿吨标准煤，约占全社会总能耗的73%；钢铁、有色金属、建材、石化、化工和电力六大高耗能行业能耗占工业总能耗的比重由71.3%上升到77%左右。绿皮书指出，这种工业化能耗强度高，排斥就业，污染环境，限制了农民工市民化。这是一种积重难返的高碳锁定城镇化，不是以人为本的城镇化。而这种模式一旦形成，一段时期内很难改变。[2]

城镇化的快速发展必然带来能源需求量的急剧上升。近十年来，中国城镇化进程明显加快，城镇化率每年大约提高1个百分点；据此速度预计，到2020年，中国城镇化率将超过60%。目前，我国城镇人口年均消耗能源约为农村人口的3.5倍，按照我国当前城乡人口结构比例，城市化水平即使每年提高一个百分点，每年将增加至少1300万城镇人口。另外，随着未来中国人口增长以及人均能源内在的消费需求增长，中国在能源需求方面仍然无可避免地会出现增长。近几年发展情况显示，城镇化每提高一个百分点，推动能源消费8000万吨标准煤。2020年城镇化达到60%时，将拉动全国8亿吨标准煤能源消费。按照国民经济“十五”和“十一五”年均7.5%左右的发展速度，2020年GDP可以实现翻番，中国人均GDP达到1万美元时，全国能耗55亿吨标煤左右。2020年GDP和城乡居民翻番的目标，这意味着即使考虑节能因素，我国电力年度消费也将从目前每年5万亿千瓦时提升到8万亿～10万亿千瓦时；电力装机容量将从目前的10万亿千瓦时提高到20万亿千瓦时以上。

人口多、资源相对短缺、环境容量有限，是我国的基本国情。雾霾天气现象出现的频率不断提高，会给气候、环境、健康、经济等方面造成显著的负面影响。例如，加剧区域大气层加热效应、增加极端气候事件；引起城市大气酸雨、光化学烟雾现象，导致大气能见度下降，阻碍空中、水面和陆面交通等。我国雾霾天气增多最主要的原因是社会化石能源消费增多造成的大气污染物排放逐年增加。这些污染的主要来源是热电排放、工业尤其是重化工生产、汽车尾气、冬季供暖、居民生活（烹饪、热水）以及地面灰尘。

城镇化建设中，要作好节能减排工作，就必须建立和健全节能减排规划机制，要充分考虑如何节约能源，如何实现绿色低碳发展。推进城镇化，需要走节约集约利用资源、保护自然生态和文化特征、大中小城市和小城镇并举的可持续发展之路。在推进城镇化的进程中，要继续促进绿色发展，这对减少污染物排放的要求更高，也意味着对能源需求的提升。

节能减排是一项复杂的系统工程,涉及社会、经济和环境等领域诸多学科的理论及实践,必须合理规划、精心组织、有序实施、全面发展。为此,节能减排,必须规划先行,以规划科学引导发展。要作好节能减排工作，就必须建立和健全科学的各种能源规划机制。

城镇化建设中，要做好各类能源规划，推动能源生产和利用方式变革，调整优化城镇能源结构，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系，对于保障我国城镇经济社会可持续发展具有重要战略意义。

二、在城镇化建设中，做好各类能源规划

在城镇化能源规划中要建立健全城镇化能源规划制度。城镇化能源规划制度是有关调整城镇化能源规划活动的各种法律规范的有机统一体系，是通过立法确立的有关城镇化能源规划的编制、实施和管理的一套规则，它是城镇化能源规划工作的制度化和法定化。城镇化能源规划有全国性城镇化能源规划和地区性的城镇化能源规划等。城镇化能源规划按内容可以将能源规划分为城镇化能源综合规划、城镇化专项规划和城镇化行业规划；按规划范围可以将能源规划分为城镇化全国能源战略规划、城镇化流域能源规划和城镇化行政区域能源规划；按规划期可以划分为能源开发利用长期、中期规划和近期规划。城镇化能源规划按内容可以将能源规划分为城镇化能源综合规划、城镇化专项规划和城镇化行业规划；按规划范围可以将能源规划分为城镇化全国能源战略规划、城镇化流域能源规划和城镇化行政区域能源规划；按规划期可以划分为能源开发利用长期、中期规划和近期规划。

（一）制定国家能源开发利用长期、中期、短期规划

1.制定国家城镇化能源开发利用长期规划

制定国家城镇化能源开发长期规划。城镇化长期能源规划是城镇化中能源发展在较长时期的战略性、纲领性的筹划。国家城镇化能源规划是实施国家能源战略的阶段性行动方案。它包括目标、重点、步骤和措施，对能源工作与能源发展以及地区性的城镇化能源规划具有重要的导向作用。国家城镇化能源规划应当规定规划期内能源发展的指导思想、基本原则、发展目标和指标、阶段性任务、产业布局、重点项目、政策措施及其他重要事项。

国家、部门、地区或企业所作的较长期的能源发展规划，一般指10年或10年以上的规划，是根据国家在一定历史时期内的经济和社会发展趋势而制定的，具有战略意义的能源规划。它提出能源发展的总体轮廓和基本方向，概要地确定重要的项目和指标，以确立国家、部门地区或企业能源发展的奋斗目标。由于长期能源规划的时间较长，规划期内的不确定因素较多，所以规划职能是纲领性的，并以综合指标和重大项目为主。

长期能源规划与中、短期能源规划是相互依存的，它是编制中期能源规划和短期能源规划的依据，中、短期能源规划是长期规划的具体化，是实现长期能源规划的保证。一般指10年～20年的能源规划。

2004年经国务院同意，国家发展改革委发布了我国第一个《节能中长期专项规划》。本规划是改革开放以来我国制定和发布的第一个节能中长期专项规划。规划分析了我国能源消费特点、能源利用状况、节能工作存在的主要问题、节能工作面临的形势和任务，提出了节能的指导思想、原则和目标，节能的重点领域、重点工程及保障措施。并提出了宏观管理目标：2010年初步建立与社会主义市场经济体制相适应的比较完善的节能法规标准体系、政策支持体系、监督管理体系、技术服务体系。2007年国务院批准并且公布了《可再生能源中长期发展规划》，规划提出，到2010年，可再生能源消费量占能源消费总量的比重达到10％，2020年达到15％，形成以自有知识产权为主的可再生能源技术装备能力，实现有机废弃物的能源化利用，基本消除有机废弃物造成的环境污染。

2.制定城镇化中期能源规划

城镇化中期能源规划是短期和长期之间的综合性的能源规划。它是联系长期能源规划和短期能源规划的中间环节。由国家、部门、地区或企业以长期能源规划规定的能源发展方向和战略目标制订的。城镇化中期能源规划是实行能源换管理的基本形式，它不仅要规定规划期的总目标，而且要规定各年度的指标和进度，是联结长期能源规划和短期能源规划的纽带，它把能源长期规划局乳化，进而指导短期能源规划。一般指10年到15年内的能源规划。

根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要》能源未来发展规划：水电总装机达到3亿千瓦，风电装机目标为3000万千瓦，生物质发电达到3000万千瓦，沼气年利用总量达到443亿立方米，太阳能发电装机180万千瓦，太阳能热水器总集热面积达到3亿平方米，燃料乙醇的年生产能力达到1000万吨，生物柴油的年生产能力达到200万吨。

3.制定国家城镇化能源开发利用5年规划

城镇化近期能源规划是短期综合性的能源规划，一般指年度能源规划。它是根据中期能源规划的要求，上年度计划的实际执行情况和规划期内的因素分析，在综合平衡的基础上制定的。近期能源规划是中长期能源规划的具体行动计划，它既可以保障能源中长期规划的顺利实施，又可以对其进行必要的调整和补充。2007年4月国家发展改革委发布的《能源发展“十一五”规划》主要阐明国家能源战略，明确能源发展目标、开发布局、改革方向和节能环保重点，是未来五年我国能源发展的总体蓝图和行动纲领。2013年1月印发国务院《能源发展“十二五”规划》，根据对“十二五”时期经济社会发展趋势的总体判断，从能源消费总量与效率、能源生产与供应能力等方面发布了2015年能源发展的主要目标。规划根据“十二五”规划纲要编制，主要阐明我国能源发展的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务和政策措施，是“十二五”时期我国能源发展的总体蓝图和行动纲领。

（二）制定城镇化能源战略规划、综合规划、专项规划

1.制定城镇化能源战略规划

城镇化能源发展战略是对能源总体发展的谋划和设计。城镇化能源发展战略具有长期性，根本性，综合性的特点。它包括条件，依据，指导思想，目的和目标，重点和步骤，政策和措施。城镇化能源发展战略有国家的、地区的等。不同时期有不同的城镇化战略。城镇化能源发展战略是为经济发展战略服务的，对能源的发展和经济的发展都具有重要作用。

2.制定城镇化能源综合规划

城镇化国家综合性能源规划是国家对能源发展进行整体性的长远的筹划。它预测个方面、各部门、各环节对能源发展的需要与需求。国家综合型能源规划必须考虑的因素是：有比较充分的能源系列，有提高区内能源供需平衡的能力，有利于妥善安排区内能源的运出和输入；有强大的经济与能源大消费区；有适应能源运送的运输网，以保证能源的合理组合和相互补充，同时保证能源供需与产销的通畅，从而使每一个大综合能源区有较密切的能源供应供应联系，并通过规划得到加强与完善，保证能源建设有秩序地同国民经济协调一致地发展，保证各种能源在数量上构成上同社会发展的需要相适应。由国家根据大范围内资源地域组合完整性，国民经济发展和人民生活水平提高对能源供需平衡的要求而规划的能源综合开发与合理产销区。要建立一套适应中国国情和社会主义市场经济体制要求的能源、环境、经济综合规划方法，并推广应用到各级能源管理部门。

3.制定城镇化国家能源专项规划

国家城镇化能源专项规划包括煤炭、石油、天然气、煤层气、电力、核能、新能源和可再生能源等行业发展规划以及能源节约、能源替代、能源储备、能源科技、农村能源等专题规划。

①制定城镇化化石能源可持续开采规划。化石能源具有不可再生性，属于一次性能源，所以化石能源的持续开采显得尤为重要，研究和发展开采技术，提高资源的回收率，制定长期开采规划，避免超强度开采和布局上的不合理性，确保能源资源的远景接替，要充分考虑经济、环境和资源的合理配置，避免盲目低效开采、资源结构和布局上的不合理性。

2007年我国发布首部《煤炭产业政策》和《煤炭工业十一五发展规划》，产业政策明确提高煤炭产业集中度，今后将鼓励大型煤企兼并和重组中小煤企，重点建设13座大型煤炭基地。规划表明国家煤炭开发思路已经由新建为主，整合为辅转变为整合为主，新建为辅。2007年11月29日，国家发展和改革委员会经报请国务院批准，对外发布的《煤炭产业政策》规定了：“根据国民经济和社会发展规划总体部署,按照煤炭工业发展规划、矿产资源规划、煤炭生产开发规划、煤矿安全生产规划、矿区总体规划,合理、有序开发和利用煤炭资源。”“煤炭资源开发坚持先规划、后开发的原则。国家统一管理煤炭资源一级探矿权市场，由国家投资完成煤炭资源的找煤、普查和必要详查，编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案，有计划地将二级探矿权和采矿权转让给企业,形成煤炭资源勘查投入良性循环机制。”“稳定东部地区煤炭生产规模,加强中部煤炭资源富集地区大型煤炭基地建设,加快西部地区煤炭资源勘查和适度开发。建设神东、晋北、晋中、晋东、陕北、黄陇（华亭）、鲁西、两淮、河南、云贵、蒙东（东北）、宁东等十三个大型煤炭基地,提高煤炭的持续、稳定供给能力。”

在城镇化进程中，能源也必须走可持续的、清洁的发展之路，促进绿色发展。低碳循环，化石能源的清洁、高效、生态利用，可再生能源合理开发、有机替代，以及资源循环再生等等。推进生产高效循环、生活幸福低碳、生态绿色和谐的可持续发展。粗放型的经济增长模式，严重地消耗资源和危害环境，是不可持续的。因此，在未来城镇化的发展历程中，继续走高投入、高能耗、高排放、低效率的老路，既不可取，更不可能。杨富强表示，城市可持续能源发展的目标是为了满足城市居民生活和经济活动日益增长的能源需求，提供低成本的、可靠的和清洁的能源，与此同时，力求能源的开发、转换和利用所产生的外部成本和社会成本最低。具体地说，能源的高效利用，尤其是终端的高效利用，以及清洁和可再生能源的开发利用是实现这个目标的具体措施。

②制定城镇化电力发展专题规划。电能是使用最方便、最清洁、最容易控制的能源形式，因而在制订能源发展规划时，电力系统规划受到优先的考虑。国务院正式批准了发改委上报的《国家核电发展专题规划(2005－2020年)》。此《规划》显示，到2020年，我国将争取将核电运行装机容量从目前的906.8万千瓦提高到4000万千瓦，核电占全部电力装机容量的比重从现在的不到2%提高到4%，预计15年投资总额将达到4500亿元。此外，核燃料配套资金需求量较大，包括天然铀资源勘探与储备、乏燃料后处理等。资金筹措原则上按企业自筹资本金，银行提供商业贷款方式运作。

4.制定城镇化城市能源利用规划

城市能源利用规划是以城市为对象进行的能源发展的长远筹划。它包括城市发展所需的各种能源供应，如城市煤气厂、热电厂、集中锅炉供热、供气的工厂等建设，在布局、用地用水、储灰、出钱等方面进行合理规划。城市能源利用规划，必须纳入城市总体规划，并按照城市总体规划要求，结合能源建设的特点进行，还必须根据所在地区的区域规划要求总行安排。城市能源利用规划要对各种可能的方案进行技术经济比较，因此，城市能源规划除了布局上的问题外还要考虑经济技术问题。

尽快制定能源利用行业规划和能源利用专业规划，解决我国工业生产能耗过高的问题。随着城市机动车保有量的快速增长和城市建筑热潮的兴起，交通拥堵与建筑高能耗已成为现代城市之疾。城市快速公交系统的建立和建筑节能，是应对这些问题的有效措施。仅以建筑节能为例，公开资料显示，目前我国建筑能耗接近总能耗的40%，而城镇节能建筑占既有建筑的比重还不到25%，大量既有建筑需要进行节能改造，还需要新建一大批节能建筑。

三、我国城镇化能源规划取得的成绩

第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议2007年10月28日通过、2008年１月１日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》规定：制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

《节约能源法》（1997年11月、2007年10月28日修订）规定，“国务院和县级以上地方各级人民政府应当将节能工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，并组织编制和实施节能中长期专项规划、年度节能计划。”《可再生能源法》（2005年2月28日通过，自2006年1月1日起施行）第二章“资源调查与发展规划”规定，国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布。国务院能源主管部门根据全国可再生能源开发利用中长期总量目标，会同国务院有关部门，编制全国可再生能源开发利用规划，报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市人民政府管理能源工作的部门根据本行政区域可再生能源开发利用中长期目标，会同本级人民政府有关部门编制本行政区域可再生能源开发利用规划，报本级人民政府批准后实施。经批准的规划应当公布；但是，国家规定需要保密的内容除外。经批准的规划需要修改的，须经原批准机关批准。编制可再生能源开发利用规划，应当征求有关单位、专家和公众的意见，进行科学论证。

我国能源产业相关规划和政策密集出台，能源资源开发利用步入科学规划、发展时代。2007年堪称“能源产业规划、政策年”：2007年1月22日，《煤炭工业发展“十一五”规划》公布；4月10日，国家《能源发展“十一五”规划》公布；9月4日，国家发改委《可再生能源中长期发展规划》公布；11月26日，《国家环境保护“十一五”规划》公布。其中，最引起瞩目的是《能源发展“十一五”规划》，明确阐述了“十一五”期间中国能源建设总体方略：有序发展煤炭；加快开发石油天然气；在保护环境和做好移民工作的前提下积极开发水电，优化发展火电，推进核电建设；大力发展可再生能源；适度加快“三西”(山西、陕西、内蒙古西部)煤炭、中西部和海域油气、西南水电资源的勘探开发，增加能源基地输出能力；优化开发东部煤炭和陆上油气资源，稳定产能，缓解能源运输压力。2007年8月30日《天然气利用政策》颁布；12月3日《煤炭产业政策》颁布实施；12月26日，中国政府首次发布《中国的能源状况与政策》白皮书。由此看来，能源产业相关规划和政策密集出台，能源资源开发利用步入科学规划、发展时代，构建集约、智能、绿色、低碳的城镇化。

2011年12月5日，为推进能源行业科技进步，用无限的科技潜力解决有限的资源环境约束，满足能源可持续发展和合理控制能源消费总量的要求，国家能源局组织编制了《能源科技“十二五”规划》，能源领域“十二五”规划相继公布，中国核电重启备受瞩目。

2012年是中国能源行业“十二五”规划密集发布年。在国家能源局相继发布《煤炭工业发展“十二五”规划》、《可再生能源发展“十二五”规划》、《太阳能发电“十二五”规划》、《页岩气发展规划(2011-2015年)》、《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划》等。和水电、风电、太阳能、生物质能四个专题规划以及《天然气发展“十二五”规划》等一系列规划之后，10月24日，国务院常务会讨论通过了广受关注的《能源发展“十二五”规划》和《核电安全规划》、《核电中长期发展规划》。其中，两个核电规划以正式宣告重启中国核电而备受瞩目。2012年相继推出的中国能源行业规划，为“十二五”乃至未来更长时期我国能源业的发展指明了路径和方向。能源“十二五”规划提出了“构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系”的目标；两个核电规划则正式宣告因受日本福岛核事故影响暂停审批一年半之久的中国核电开始重启，并以“新建核电机组必须符合三代安全标准”的要求结束了过去多年核电发展技术路线之争。

四、城镇化建设中，能源规划的应该注意的问题

（一）城镇化能源规划应与相关规划相协调

城镇化能源规划是一个非常困难、非常复杂的项目。城镇化国家能源规划根据国民经济和社会发展规划、国家能源战略编制，并与城镇化土地利用、水资源、矿产资源、环境保护等相关规划相互协调。城镇化城市规划、工业布局、能源规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作。

城镇化战略和规划，必须是要建立在一些非常实际的预测之上的，看一个规划的好与不好，关键是看其是否符合城市的发展规律，对城市建设是否有促进作用。做深做实城镇化能源专项规划，并与十一经济和社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划和粮食、交通等专项规划相协调和衔接。

在城镇化能源规划过程中，需要考虑的因素有：国民经济发展水平，城镇化能源系统效率，能源用户结构（产业结构），各种能源的开发、加工、转换、输送和利用的技术经济特性，城镇化能源资源数量和构成，城镇化能源储量利用程度，城镇化能源的输出和输入以及科学技术、经济、社会、政治等各种条件。

要加强城镇化国家宏观指导和规划，建立资源节约型、环境友好型国民经济体系。城镇化能源政策和能源法律法规应该明确规定能源规划的法律地位和法律效力、规划的主要内容和编制程序、规划审批机关和审批程序、不同类型的能源规划的协调、违反能源规划的法律责任等内容。加强制订能源、环境、经济综合发展规划的组织机构建设，进行综合能源规划和管理的能力建设，协调国家和地区之间的综合发展方案。

（二）城镇化各类能源规划的衔接

城镇化能源的发展和国民经济的发展必须保持适当的比例。城镇化国家能源综合规划应当统筹兼顾各行业、各地区的发展需要。城镇化国家能源专项规划应当符合国家能源综合规划。在国民经济总体规划中，能源的发展既由国民经济发展所决定，同时对国民经济的发展也有促进和制约作用。

（三）加强对城镇化能源规划指导

2006年8月6日《国务院关于加强节能工作的决定》要求：加强规划指导。各地区、各有关部门要根据“十一五”规划纲要，把实现能耗降低的约束性目标作为本地区、本部门“十一五”规划和有关专项规划的重要内容，明确目标、任务和政策措施，认真制定和实施本地区和行业的节能规划。

（四）健全城镇化能源规划的科学化、民主化

城镇化能源规划是一项复杂庞大的系统工程，城镇化能源规划需要采用各种软科学的方法和技术。在实际工作中，除了采用传统的规划方法以外，数学规划模型和电子计算机技术得到越来越多的应用。城镇化能源规划最重要的是要加强能源需求预测和能源开发供应预测，做好能源统计和分析工作，对能源开发和节约的规划工作应加强可行性研究和技术经济论证，为正确做出决策提供科学依据。

在国家和城市的发展中承担着重要的作用，要听取各方面的意见，权衡各部门和各个方面的利益，因此，城镇化能源规划必须集思广益，实现能源规划的科学化、民主化。

（五）充分发挥城镇化能源规划调控作用

国家发展改革委在《能源发展“十一五”规划》提出了发挥规划调控作用，规范开发建设秩序：建立和完善能源规划调整与公开发布制度。滚动修订各类能源规划，公开发布实施，规范政府监管和企业行为，接受社会公众监督。地方和部门组织制定的相关规划，必须与国家能源发展规划衔接一致。严格建设项目核准和备案制度。不符合国家能源规划要求的建设项目，国土、环保等部门不予办理相关审核、许可手续，金融机构不予贷款。进一步完善项目核准备案制度，形成更加科学、规范、透明的管理办法。[3]

（六）推进国家城镇化能源规划改革，完善国家规划体系

要推进国家城镇化能源规划改革，完善国家城镇化能源规划体系，使国家的发展规划和地方的发展规划相衔接。深化城镇化能源投资体制改革，减少审批，需保留审批的要规范和简化程序。按照科学发展、节约资源和保护环境的要求，健全和严格能源市场准入制度。发挥国家城镇化能源发展规划如城镇化能源五年规划、年度计划和产业政策在宏观调控中的导向作用和协调作用，并综合运用财政、货币政策，不断提高宏观调控水平，为国民经济的运行提供稳定的环境。我们搞城镇化能源规划，处处考虑人民的各种需求，为了广大市民提供安全、清洁、便利、价格合理的能源，为了广大市民生活得更幸福，为了子孙后代生活得更美好。

（七）国家加强对城镇化能源规划的监督与落实

“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，赶不上变化，变成鬼话”。说明规划没有监督、落实，没有发挥规划应有的作用。《节约能源法》规定，国务院和县级以上地方各级人民政府应当将节能工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，并组织编制和实施节能中长期专项规划、年度节能计划。国务院和县级以上地方各级人民政府每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告节能工作。国务院和省、自治区、直辖市人民政府推进能源资源优化开发利用和合理配置，推进有利于节能的行业结构调整，优化用能结构和企业布局。国务院有关交通运输主管部门按照各自的职责负责全国交通运输相关领域的节能监督管理工作。国务院有关交通运输主管部门会同国务院管理节能工作的部门分别制定相关领域的节能规划。国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构会同同级有关部门制定和组织实施本级公共机构节能规划。公共机构节能规划应当包括公共机构既有建筑节能改造计划。

国务院有关部门及地方各级人民政府应当执行城镇化国家能源规划，对不符合城镇化国家能源规划的能源项目不得办理相关批准手续。国务院和省级人民政府建立能源规划监督制度，对国家能源规划的执行情况进行监督检查。

城镇化建设中，通过能源需求侧管理来优化电力需求结构，减少电力系统各个环节的浪费，以新型城镇化促进绿色能源消费，如果城镇化规划不具有法律效应，难以避免落空，因此还要解决能源战略和规划的法律地位及其法律作用的问题。

城镇化能源规划中，应进一步落实生态文明建设，加强城镇化能源开发利用的顶层设计和规划部署，高瞻远瞩，面向未来。高效、清洁、低碳已经成为世界能源发展的主流方向，非化石能源和天然气在能源结构中的比重越来越大，世界能源将逐步跨入石油、天然气、煤炭、可再生能源和核能并驾齐驱的新时代。

城镇化能源规划结合主体功能区区划，建立因地制宜的综合能源规划和城镇化能源产业规划，建设科学合理的能源开发利用规划体系，城镇化能源规划更具指导性、前瞻性和可操作性，使城镇化能源开发利用有章可循，不断推进城镇化建设，保障城镇化的能源安全和能源需求。

参考文献：

[1] 莫神星：《节能减排机制法律政策研究》，中国时代经济出版社2008年版，第7页。

[2]《建设科学合理的能源资源利用体系》，载《人民日报》2007年12月6日第02版。

[3] 韩晓平：《发展能源合作社，实现能源梯级利用》，载《中国环境报》2004年9月15日。

[4] 莫神星：《新型城镇化理念下生态城镇建设》，载《中州学刊》2014年第2期。

[5]文辉、王大伟：《以新型城镇化促进绿色能源消费》，载《中国经贸导刊》2012年第16期。

[1] 参见国务院：《能源发展“十二五”规划》，2013年1月。

[2] 中国社会科学院、中国气象局：《气候变化绿皮书：应对气候变化报告（2013）》，2013年11月4日。

[3] 国家发展改革委：《能源发展“十一五”规划》，2007年4月。