内容摘要：核能立法是构建我国能源法律法规体系不可或缺的一环。通过借鉴国外核能立法经验，在分析评价我国核能立法的现状及存在问题的基础上，提出我国民用核能立法的思路和基本法律的内容框架。

关键词：民用核能 立法 框架 思路

核能是我国能源的重要领域之一，核能立法是构建我国能源法律法规体系不可或缺的一环。随着近年来核能在我国能源结构和国民经济中的地位不断抬升，产业政策逐步清晰明朗，特别是在“积极发展核电”的方针指引下，我国核电等产业迅猛发展，获得了前所未有的机遇，立法工作具有了现实基础；但同时也面临着严峻的挑战，迫切需要相应法规体系的规范与引导。加快民用核能立法，有利于促进核能研究、开发和利用，促进产业健康成长，引导技术进步，有利于保障国家和公众安全，保护资源、环境和人体健康，实现经济与社会的可持续发展。

一、我国民用核能立法现状

（一）我国民用核能的发展

我国核工业创建于1955年。从1955年到1978年，核工业以服务国防为主，成功地研制了原子弹、氢弹和核潜艇，并建立了比较完整的核科技工业体系，为打破核垄断、奠定我国核大国地位和保障国家安全做出了历史性的贡献。改革开放以后，核工业逐步将工作重点转到为国民经济建设服务的轨道上来。经过二十多年的发展，核电产业初步形成，核燃料工业迈上新的台阶，核能工业基础初步建立，加快核能发展的时机已经成熟。2004年，中央确定了“积极发展核电”的方针，做出了加快核工业发展的重大战略决策。2007年10月，国务院正式发布《核电中长期发展规划（2005－2020年）》，核能行业进入了快速、规模、多元发展的新阶段。

核电是核能和平开发利用的主要形式。以1985年秦山核电站正式开工建设为起点，截至目前，我国大陆已建成投运11台核电机组，总装机容量910万千瓦，形成了浙江秦山、广东大亚湾、江苏田湾三大核电基地。2007年核电装机总量占中国大陆发电总装机容量的1.27%，年度核发电量629亿千瓦时，约占中国大陆总发电量的1.92%。单从主要核电基地所在的浙江与广东来看，两省核电发电量比例已超过13%。此外，目前至少还有在建与获批待建机组20余台，总装机容量2000多万千瓦。

（二）我国涉核法律法规现状

改革开放以来，我国核能法律法规体系建设取得了较大的成绩。自1986年颁发第一部专门调整核能领域的法规《民用核设施安全监督管理条例》以来，共颁布了法律一项，行政法规八项，较多部门规章和地方性的法规与规章制度，覆盖面较广。同时积极参加涉核国际条约，目前签署和交存的公约和条约有七项。具体法律法规情况见下表。

我国已经初步形成了一个内容涉及核设施监管、核安全设备、核事故应急、核进出口、放射性物质运输、核材料实物保护、放射性废物管理和放射性污染防治等环节的核能法律体系。伴随核能法制建设的发展，我国核能事业管理方式和核能领域的经济运作方式均发生了很大的转变，依法行政工作不断得到加强，为我国核能事业的发展提供了法律保障。

（三）存在的主要问题

1．民用核能领域的基本法缺位

核能领域是一个链式产业，没有一个统一的、综合进行考虑的部门来进行立法，对整个核能事业的发展不利。与国外核能立法相比，我国迄今为止并没有一部专门的核能基本法出台。调整或涉及核能领域的法律，如《放射性污染防治法》等，虽然对原子能事业的某些领域做出了规范，发挥了积极的作用，但随着形势的发展变化，已无法对因原子能利用而引发的社会关系起到全面而有效的调整。

2．核能法律法规体系尚未健全完善

我国的民用核能事业已有30多年的历史，但管理方式仍然主要是依据行政法规和法规性文件，尚有许多空白、漏洞，而且大都是在立法条件尚不成熟的情况下，就某一方面急需的管理内容而制定的，随着管理体制的调整及形势的发展变化，有些已不适应。同时，有关我国原子能事业发展的基本方针政策、管理体制、运行管理、国际合作和损害赔偿等重要问题，目前还没有相应的法律规定。

3. 立法内容与领域尚有较多空白

目前，我国核能立法内容和领域上有许多空白，比如放射性矿产资源勘查与采冶缺乏单独立法、放射性物质运输的综合性行政法规缺乏、放射性废物的管理没有出台相应的具体办法、核设施尤其是反应堆的实物保护措施缺乏具体的规定、核燃料、核原料、核材料及核设施的辐射防护缺乏国务院或全国人大的规定、乏燃料管理立法缺失、核设施的退役方法、申请要求、退役的含义等缺乏具体的规定。

国外核能立法特点及启示

（一）多数有核国家的核能法律法规体系都由核能基本法和相关法律法规两个层次构成

核能基本法通常被作为核能法律法规体系的核心法律，统领体系内各法律法规文件，地位相当于原子能领域的母法。例如，美国的核能法律法规体系中，1954年《原子能法》作为其法律体系的核心，共22章320条，尽管篇幅巨大，内容尽可能的详细周全，但在条文的编写中仍然可以看出，《原子能法》主要只针对原子能领域最基本的法律关系做出规范，主要包括美国发展原子能事业的宗旨与基本原则、主要的管理部门和监督单位、特种核材料的国内外的分配以及原子能许可证制度的基本规定。而关于处理处置放射性废物等具体操作问题则由相关法规专门加以规定。

又如，日本核法律体系的核心为《核能基本法》，共10章，21条，除去术语定义一条，平均每章只有两条。显然，它只是一部规定核立法架构的“框架法”，并未包含规范核活动的基本内容，规范核活动的具体规定都放到了附件所列的子法中。七个附件与基本法相互配合，形成日本核立法基本体系。同时，为了配合《核能基本法》的颁布实施，达到核能事业安全、规范运营的目的，日本政府在核能领域，针对核活动的各个环节和方面，制定颁布了多项条例，共同组成日本核法律体系。

（二）建立核能法律法规体系需要突出民用核能法的核心地位

无论是有核武器国家还是无核武器国家，在核能立法方面都更加注重民用核能法的立法。例如，美国核立法的核心是《1954年原子能法》，共22章320条，条文涉及核活动的方方面面，包括民用及军事应用，但也突出了核能的和平利用。该法既鼓励核原料、核设施的开发与研究，同时也注重规范核能事业各领域的活动，在核材料使用、执照颁发、国际活动、资料管理、专利与发明、组织管理等方面逐一做出详尽的规定。并且围绕着1954年《原子能法》，国会制定了一个管理核能的总法律框架，覆盖了民用核能领域的诸多方面。而日本《核能基本法》明确核能发展的基本方针要点为：仅用于和平目的、确保安全、民主经营管理、自主发展和成果公开。德国核能基本法为《和平利用核能和防止其危害法》，内容主要针对与核设施（尤其是核电站），核燃料和核废物相关的需法律规范的所有重要问题，同时也涉及与公众安全直接相关的其他领域（如医疗和食品）。

（三）民用核能法律法规体系应涵盖较为全面的核能领域

纵观主要有核国家的核能法律法规体系，不论是体现于核能基本法还是体现于其相关法规文件，或者是各国所签署的国际条约、公约，主要对民用核能以下领域做出规范：矿产资源的勘查与采冶、核设施、放射性物质与设备的管理 、核材料与设备的贸易、辐射防护、放射性废物的管理、不扩散与实物保护、运输、核第三方责任等。

（四）应加快建立我国的民用核能法律法规体系

核能事业具有安全要求高、政治敏感性强、决策层次高等特点。纵观国外立法概况，无论是核能事业已开展几十年的核大国，还是刚刚起步开展核电产业的有核国家，其中绝大多数都已建立了较为完善或正在通过颁布新的法规和对已有法规进行修订从而建立健全核能法律法规体系。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，核能事业相关活动所引发的社会关系复杂，因此，为促进核能事业健康发展，保护环境和公众健康，必须有相关法律法规体系作为支持。

二、我国民用核能立法的思路和原则

（一）基本思路

核能立法是我国依法治国中的重要一环，是我国能源法律体系的重要组成部分，是发展我国核能事业的迫切需要。民用核能立法应起到如下几个作用：一是对核能产业发展的促进推动作用；二是对核能技术进步的引导作用；三是对公众、环境和社会安全的保障作用；四是对该领域投资保护作用；五是规范产业管理的作用；六是履行国际承诺的作用。

为此，我国民用核能立法的基本思路是：以建立保证国家能源安全、适应社会主义市场经济体制和科学发展观的基本法律制度为主线，着力解决核能及相关产业活动存在的突出问题，为民用核能研究、开发和利用的健康发展提供有效的法律保障；制定民用核能领域基本法，理顺核能法律法规与相关法律法规、国际条约的关系，实现核能法律法规的科学化、现代化，建设全面、协调、规范、有效的核能法律制度体系。

1. 立足中国核能发展实际，适当借鉴国外立法经验

在参考借鉴国外核能发达国家的立法经验时，应该立足于中国核能发展的实际，既要考虑中国核能发展目前仍处于起步阶段，同时又要考虑中央确定了积极发展核电的基本方针，需要加快核能发展的实际。

2. 安全监管与推进发展协调统一

在对核材料、核技术和核活动进行监督管理的同时，应积极鼓励和支持核能研究、开发和利用，促进核能科技进步和核能、核燃料循环、核技术应用等相关产业的全面、协调发展，为国防建设和国民经济建设服务。

3. 鼓励和支持自主创新

核心技术是买不来的，尤其是核技术这种较为敏感的技术更是如此。因此，应通过具体倾斜政策来支持自主创新。

4. 坚持高门槛、高标准

核工业是战略性高技术行业，具有高度的政治敏感性和严格的安全监管要求，因而对进入门槛不能设置过低。否则，不利于保障国家、公众和从业人员的安全，保护环境，促进经济和社会的可持续发展。

5. 坚持核不扩散

在相互尊重主权、平等互利的前提下，发展同其他国家在和平利用核领域的科技和经济合作与交流。

（二）构建民用核能基本法大纲的主要原则

借鉴国（境）外核能立法经验，根据我国民用核能立法应规范的主要领域、内容和立法的基本要求，我们认为应当以“全面涵盖、突出重点、注重协调”的原则来构建民用核能基本法大纲。

1. 全面涵盖

基本法的调整范围应当涵括民用核能领域一切行为与活动，包括铀资源开发与加工转换、运输、贸易与利用等诸多环节，以及发展与监督、国际合作、保障措施等诸多方面。

2. 突出重点

核能是一个涉及多领域的复杂系统，存在众多、不同层面、不同种类的问题。所谓“突出重点”是指民用核能立法着眼于解决民用核能领域的综合性、战略性、制度性问题和实践急需的重点问题，以及专项法律法规未能规定而且解决不了的问题，比如交叉管理问题，规划协调问题等，可以由核能基本法来调整，其他的一些问题可以由专项法律法规来调整。

3. 注重协调

包括民用核能立法的内外协调：内部协调包括篇章结构的系统，也包括各项制度设计的协调；外部协调，包括与能源法等上位法律的协调、与专项核有关法律法规的协调两个方面。与专项法律法规的协调原则应当是：核能领域的重大问题、全局性问题、综合性问题、战略性问题，规范核能领域的基础性制度与规则，以及专项法律法规没有规定而且难以解决的问题由核能基本法来调整。为了体现基本法对专项法律法规的统领作用，有必要对专项法律法规的制定和修订与基本法的关系作相应的规定。与其他有关法律的协调，重点是处理好与能源法、资源法、环境法、财税法、价格法、科技进步法、物权法、反垄断法、突发事件应对法等诸多法律的衔接协调，做到不冲突、不替代，基本不重复，并力求在围绕核能领域重大问题上有所创新。

三、我国民用核能立法的重点内容与框架建议

（一）重点规范的内容

1．核能战略与规划

在我国核能产业的曲折发展历程中，一直缺乏科学的、权威的战略定位和中长期规划。目前，我国《核能中长期发展规划（2005－2020年）》已获国务院原则通过，这是一个良好开端，但更重要的是需要将核电发展规划扩充到整个核能领域，对核能的长期发展方向需要以法律的形式加以固化。建议在核能立法中明确核能发展战略和中长期规划的法律地位。

2．核电激励政策

核能作为唯一将外部成本内部化的清洁能源，在核能立法中应给予必要的政策性引导，制定合理的经济激励政策，进行适当补偿。

环保补偿政策：引入“外部成本”的概念，向低排放、不排放污染物的清洁发电系统提供政策性补贴，合理补偿清洁发电系统已经内部化的外部成本，将核能纳入CO2排放控制指标和指标交易机制中。

财政税收政策：在信贷、税收方面给予一定优惠，如适当放宽核电站还款期限；对必要的进口设备和材料实施减免税；为国产化设备的制造提供低息或贴息贷款；对核电企业的增值税采取先征后返的优惠政策；对企业所得税，明确核电企业为高科技企业，延长免征和减征年限。

电力市场化改革政策：保证核电优先上网，带基本负荷运行。在电力市场化改革的过渡期实行两部制电价。将一时难以量化并兼具社会公益成本性质的乏燃料处置成本和核电站退役成本纳入容量电价或搁置成本范畴，不参加竞价。推行双边固定价大宗长期售电合约方式，建立电力期货市场，疏通核电销售渠道。

3．铀资源保障

利用国内外“两种资源、两个市场”，实施铀资源全球化战略。贯彻落实《我国天然铀资源发展规划纲要》，增加政府投入，加大国内铀资源勘探开发力度。在积极勘查、合理开发国内资源的同时，充分利用国外资源，包括在国外建立铀资源开发基地和开展天然铀产品国际贸易,将铀资源作为国家矿产资源境外开发优先支持的矿种纳入政府间合作框架，建立长期合作机制。

建立铀资源储备制度，包括铀资源国家储备和商业储备。国家储备所需资金和仓储费用由国家拨款；商业储备是企业储备，由核电站或核燃料企业按“谁储备、谁受益”的原则管理，所需资金由企业承担，国家提供优惠贷款。

4．核燃料发展

我国目前对核燃料产业的发展已经制定了一系列政策，例如“核燃料立足国内”的政策、核燃料和天然铀产品专营的政策、核燃料产品和服务免征增值税的政策、核能配套建设项目由国家投入部分资本金的政策等。对其中重要的、全局性的政策，应通过立法予以规范。

5．核能安全

核能的开发利用具有核辐射的潜在风险。保证核能开发利用的安全，防止可能带来的危害，是核能开发利用的重要原则。尽管国家及有关部门已制定了多项核安全法规和部门规章，仍有必要在能源立法中对保证核能开发、利用的安全作出原则规定。

6．核能科技研发

重视核科技研发与核专业人才的培养是世界核发达国家的共同特点。我国应从长远战略的高度重视我国核科技的发展，综合利用各种专项计划渠道，统筹安排核科技中长期发展计划，进一步加大核科技研发投入，建立系统、规范、科学的核专业人才培养机制，并通过能源立法使其制度化、规范化，为核科技的发展和人才培养创造良好的环境和条件。

7．核能国际合作

促进核能合作与防止核扩散是我国参与国际核合作的基本立场。我国一贯奉行核不扩散政策，支持和参与防止核扩散的活动，致力于国际核不扩散体制建设，积极履行自己承担的国际义务。

8．核能管理体制

世界有核国家对核能均实行较为集中的统一管理，独立设置核安全监督机构.建议通过民用核能立法，进一步明确我国民用核能的管理主体和监督主体，建立有利于核能发展并符合我国国情的宏观管理体制。

（二）框架建议

民用核能法的立法模式，建议为“综合制度结合核能流程模式”，其主要特点是以综合制度和解决核能领域重点问题为主，结合核能开发利用主要流程安排章节。就其内容的结构和安排来说，通常包括总则、本文（或称“分则”）和附则三个部分。其中：

总则主要包括立法宗旨、适用范围、发展原则、科技创新原则、国际合作原则等。

本文主要包括核能战略与规划、核能管理与监督、铀资源勘探开发与储备、核燃料生产供应、核设施管理与监督、核材料管制、辐射防护、乏燃料处理与放射性废物管理、放射性物质运输、核能安全与应急、核能科技研发、核损害赔偿、核能国际合作、财税激励与约束以及法律责任等章节。

附则是法的整体中作为总则和正文的辅助性内容而存在的一个组成部分。主要规定立法中必要的术语解释、法律冲突的处理以及法律生效的时间等。

参考文献：

[1]《美国核法律与国家能源政策》，阎政，北京大学出版社，2006.8.

[2]《中国原子能法律体系框架研究》，郑玉辉、李朝晖,2005.12.

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[4]《对我国原子能领域立法的一些思考》，濮继龙等，《核安全》2006年第3期

[5]《适应新形势 建立健全原子能法律体系》，赖江南、吴恒、丁睿洁，《中国核工业》，2006年07期

[6]《加强核电监管 促进装备国产化》，龙巧玲，《中国装备》，2008年6月

[7]《能源法立法思路研究报告》，国家能源领导小组办公室战略规划组，2008年

[8]《能源法>起草大纲研究》，国家能源领导小组办公室战略规划组，2008年

[9] A Short History of Nuclear Regulation, 1946-1999，http://www.nrc.gov