【内容摘要】页岩气的开发在美国取得了革命性的突破，美国对页岩气的开发有一系列监管措施。从指导原则上检视，美国对页岩气开发的监管贯穿着风险预防、综合调控、公众参与和聚焦区块四个原则。从监管的体制安排上看，美国对页岩气开发的监管由联邦、州和地方政府实施，地方各州发挥着主导作用。从监管聚焦的问题看，美国页岩气开发监管关注了公共安全、环境保护、水资源保护、地方社区权益保障等问题。囿于历史及现实条件的差异，监管措施存在巨大的差异。

【关 键 词】页岩气  美国  风险预防  监管  制度构建

页岩气是一类重要的非常规天然气[1]，其的开发在世界范围内产生了广泛的影响[2]。页岩气大规模的商业性的开发，得益于技术、商业模式、政策法律等的突破。从技术上看，主要得益于水平钻井和水力压裂技术；从商业模式上看，得益于市场中的小商人为赚取高额的利润；从政策法律上看，得益于对开发非常规资源的大量激励措施。从页岩气开发的整个过程上看，其会带来诸多的问题（如：公共安全问题、生态环境污染破坏问题、资源开发效率问题、地方社区权益保障问题等），有必要思考对其的监管。“页岩革命”肇始于美国，在监管上他们有一套相对成熟的做法，梳理这些做法并总结其中的经验教训，对我们不无裨益。[3]^(24-25)

一、页岩气资源开发的监管的原则

原则是指导实践的本源性、根本性的要求。页岩气资源的开发是由一系列活动构成的过程，其中涉及纷繁复杂的社会关系及价值判断。从问题的善治视角看，有必要确立一些根本的指导思想、原则，从美国的监管实践中，我们可以总结出如下四个原则。

（1）风险预防原则

美国页岩气资源的开发，在阿巴拉契亚和伊利诺斯州盆地，超过了100年；但是其真正的起飞是在最近几年，在技术发展的大力推动之下。[4]⁽¹²⁾ 页岩气大规模的商业性的开发，在技术上得益于水平钻井和水力压裂。然而，这两项技术的运用，会带来巨大的风险（如：诱发地震、污染地下水、造成天然气泄漏等）。基于风险预防原则对水力压裂进行监管，一直是美国政府的关注重点。通过使用水力压裂技术，页岩气的生产得以迅速的增长，这加剧了美国能源和环境政策之间的张力；开发页岩气并不是没有争议和风险的。为了规制水力压裂带来的风险，美国建立了联邦、州、地方的监管体系。在联邦层面，例如《安全饮用水法》（SDWA）建立了“地下注入控制计划”（UICP），禁止任何影响地下饮用水源安全的地下注入[5]。在州层面，接近30个州颁布了或者提议了影响水力压裂的监管规则。在地方层面，许多东北和中西部的市颁布了地方法律禁止水力压裂。[6]^(96-99)从页岩气开发的整个过程来看，各个环节都充满风险，加强风险的预防、控制势所必要，美国的许多监管措施是风险预防原则的直接体现，相关的思路、路径值得我们思考、借鉴。

（2）综合调控原则

页岩气的开发是个涉及诸多复杂社会关系的事项，其的监管往往难以遵循简单的模式或者逻辑进路。从监管的措施上看，美国的监管往往采取多元的路径。美国对页岩气开发的监管路径可以分为两类，即“命令-控制型”（Command-and-Control）和“基于市场型”（Market-Based）。“命令-控制型”模式又有两类，即基于技术标准和基于绩效标准的类型。基于技术标准的监管类型，往往要求相关主体采用特定的技术，例如在页岩气开发中要求井管采用特定的水泥；基于绩效标准的监管类型给予了相关主体更多的自由，例如其可能要求钻井点附近的溪流中的特定污染物不能超过一定的水平。“基于市场型”的监管模式往往采取一系列的政策工具组合（如税收、排污权交易、信息公开等）。[7]^(187-190)总体上检视，美国对页岩气开发监管的方式、思路是多元化的，坚持的是综合调控的原则。

（3）公众参与原则

页岩气的开发涉及公众的普遍利益以及众多的直接利益相关者，因此，在适当的时机、环节应当有公众的良序参与。在美国的页岩气监管中，其十分注重公众的参与。美国国家研究委员会的多份报告对页岩气开发中的风险政策问题进行了检视，其得出结论认为公众（包括利益相关者和一般大众）通过一种综合了科学分析和广泛考量的程序的参与，是一件非常有意义、价值的事情，通过其可以发现关于风险的坚实的、可信的信息，可以支撑回应公众关切事项的治理制度。[8]⁽⁸³⁸⁹⁾从美国对页岩气开发监管的既有政策法律上检视，它们为公众参与留下了广阔的空间，如环评中要求公众参与、向公众披露相关信息（如取水和压裂液混合化学物质等信息）。从另外一个维度看（即监管总是存在不足），公众参与还可以弥补监管的不足。例如：在马塞勒斯页岩气的开发中，由于对集水区退化的专业监测和监管的相对的缺乏，私人公民通过自身的力量逐渐接过了环境监督的任务，形成了自愿的集水区监督小组，发挥了积极的作用。[9]⁽³⁰³⁾总之，公众参与是贯穿美国页岩气开发监管的一个重要的原则

（4）聚焦区块原则

页岩气开发区块是开发活动以及相关问题最为集中的一个区域，从具体问题具体分析以及抓住关键这个视角看，将监管聚焦于具体的区块不无裨益。聚焦区块的监管将会通过各种监管机制，确保资源区块内的开发在开发的每一阶段（从最初的勘探到全面的商业开发）达到理想的目标。美国联邦和州的监管措施多是围绕开发区块而展开的（例如区块的界定、区块地质及环境状况调查、区块内开发活动的报告等）。在美国，许多页岩区块并不和已经建立起的行政管辖边界一致（例如马塞勒斯和尤蒂卡区块覆盖了8个美国的州和2个加拿大的省）；在以州和地方为主导的监管体制下，产生了许多需要协同处理的问题。[10]⁽⁸³⁶⁹⁾聚焦区块的监管虽然在实践中仍有许多问题需要处理，但是不妨其作为一种总体思路、指导原则

二、页岩气资源开发的监管的体制安排

    在美国对页岩气开发的监管，从体制上看有联邦、州和地方三个层次。在联邦层面，通过立法和监管的例外，油气行业长期以来被授予了一定的特殊豁免（如《1970年清洁空气法》、《1972年清洁水法》、《1974年安全饮用水法》等法的要求），而且由于《2005年能源政策法》的通过，许多豁免还得到了加强。联邦政府拥有一些处理诸如释放污染物到水和空气中的法律和监管规则，但是在处理页岩气生产中出现的许多伤害风险上，它们不能提供很好的保护。总体上看，美国还没有处理页岩气开发中诸多问题的综合性的联邦规定。[11]⁽³⁵⁹⁾大多数页岩的开发在不远的将来，预计将在非联邦的土地上进行，因此，州将作为监管活动的典型主体。当然，在一些例子中，联邦机构将仍会监管页岩气的开发（例如内政部土地管理局将监管联邦土地上的页岩气开发）。在很大程度上，应用于传统上陆上油气资源开发的联邦法律、监管规则以及许可要求，也适用于页岩气的开发。[12]⁽¹³⁾

    在《安全饮用水法》（SDWA）中，其规定了由环境保护署（EPA）来负责该法的实施；在该法第C部分，其要求EPA对州地下注入控制计划（UIC）建立最低监管。“地下注入”在SDWA中的界定为“通过灌注井向地下放置液体”，但是EPA却认为水力压裂不适用SDWA。1997年，美国第11巡回上诉法院判决认定“水力压裂活动构成SDWA第C部分的地下注入”。作为回应，EPA发起了一个研究并在2004年得出结论认为“水力压裂对地下饮用水源构成很小或者没有威胁”。2005年，当《能源政策法》通过之际，联邦国会对SDWA进行了修订，在“地下注入”的定义中规定了两项除外，与石油、天然气、地热生产活动相关的水力压裂的地下液体注入被排除在外。许多美国人将这一豁免称作“哈里伯顿漏洞”（Halliburton loophole）。

    在《资源保护和恢复法》（RCRA）中，其授权EPA监管有毒废物的生产、运输、处理、存储和处置；1980年国会颁布了《固体废物处置法》（SWDA），对油田废物的处置进行了特殊规定。1988年，EPA做出了一项决定，导致EPA的监管规定将油田废物从有毒废物的定义中排除，意味着这些废物只当作一般固体废物来处置。在《应急计划和社区知情权法》（EPCRA）中，其第313节要求EPA和各州收集所列有毒化学物质的释放和转移数据，这些数据通过EPA的有害物质排放目录向公众公开。

    在《清洁水法》（CWA）中，其规定了美国水污染物排放监管的基本架构。1987年国会对CWA进行了修订，免除了矿业操作和油气勘探、生产、处理、处置操作或者运输设施的雨水径流（Stormwater Runoff）取水许可要求。2005年，国会通过《能源政策法》修订了CWA，将“油气勘探、生产、处理、处置操作或者运输设施”扩展为包括建造活动，这一修订使水力压裂相关活动被包括进来。[13]^(43-52)

在联邦层面，还有《清洁空气法》、《综合环境反应补偿与责任法》、《国家环境政策法》等对页岩气开发涉及的问题建立了相关的监管制度。总体上看，联邦对页岩气开发的监管是不充分的，需要州、地方发挥主要的作用。

州的机构实施和执行许多联邦的页岩气监管规则，但是其也拥有一套自身的覆盖页岩气开发活动的监管规则。在对待页岩气开发的问题上，各个州往往有不同的意见和考量。“早期采纳者”（如德克萨斯州、俄克拉荷马州和宾夕法尼亚州）对页岩气的开发持热烈欢迎的态度，它们往往强调页岩气开发会促进经济发展、创造就业和增加州的收入；其它一些州（如纽约、特拉华州、佛蒙特州）是“沉思者”，不愿意接纳该行业，新泽西州和佛蒙特州在讨论全面禁止页岩气开发，它们十分强调页岩气开发中的环境关切事项。[14]⁽⁵⁷²⁾同时，关于页岩气开发各种额外的要求还可能来自各具体地点的各层级政府；像市、县、部落和区域水事机构等都有可能设置一些影响钻井位置和操作的额外要求。总之，州和地方是监管页岩气开发最为重要、主要的主体，囿于各种现实条件及价值判断的不同，监管的策略、路径存有较大的差异。

三、页岩气资源开发监管聚焦的问题及相关制度构建思路

页岩气资源的开发充满风险，其监管是问题导向型的，以具体问题为中心进行相关治理制度的构建。美国页岩气开发监管关注的问题有公共安全、环境、水资源、地方社区权益等等，下文以最为关注的公共安全和环境问题为线索，就相关制度构建思路进行介绍。

（1）公共安全问题及相关制度构建思路

页岩油气资源的开发得益于两项重要的技术，即水平钻井和水力压裂；然而，这两项技术的运用，会对公共安全造成严重的影响。水力压裂涉及以高压向油气井中注入数以百万计加仑的混合液体，以造成岩层的碎裂而使油气从裂缝中流向收集井中。水平钻井和水力压裂过程，一方面可能诱发地质灾难（如地震、地面沉降）；另一方面需要大量用水和可能造成水污染。许多靠近水力压裂设施的个人、家庭、城镇和动物曾报道过生病（如2008年6月，一个美国科罗拉多州的农场工人喝了压裂设施附近的井水后被送医）。[15]⁽⁵⁸¹⁾美国的页岩气行业由一群拥有不同大小、技术能力、经验和利润目标的公司组成，这使得开发过程中的风险因素增多，公共安全问题成为重要的关注对象。美国能源部曾在奥巴马总统的指示下，要求建立一个顾问委员会，为了推荐能够迅速改善水力压裂的安全性和环境表现的措施；在顾问委员会的第一次会议期间，顾问们被美国地质调查局告知，在过去的几个月时间里在阿肯色州水力压裂废水被注入地下2-4千米的一个区域发生了数以百计的地震。[16]⁽²⁴⁾ 从页岩气开发的整个过程看，还有天然气、压裂液泄漏、交通事故增多、噪声污染等等问题会造成广泛的公共忧虑。

从规制上述问题的制度构建的思路上看，其体现着很大的灵活性，各个州、地方采取的措施不同（如有的州一律禁止水力压裂，有的州要求事先调查并报告地质状况和加强地质监测、有的州要求使用特定的技术、有的州要求披露相关信息等等）。公共安全是个较大的范畴，对其的保障往往需要考量大量矛盾着的社会关系，最终找到一条理想的出路。页岩气的开发是个具有重大战略价值意义的事项，公共安全的考量应当在何种程度上，应当结合实际情况来判断；从美国联邦、州层面上对页岩气开发大量的豁免、例外制度设计上看，我们能够大致感知其的价值判断标准，公共安全很多时候不是绝对的。

（2）环境问题及相关制度构建思路

    环境问题是页岩气开发监管中必定涉及的主题。从页岩气开发的整个过程上看，从土地的进入到水力压裂再到天然气的输配送等等，各个环节都会产生相应的环境问题。页岩气开发可能带来的环境问题有地下地表水污染问题、地表土壤植被污染破坏问题、大气污染问题、固体废弃物污染问题、噪声污染问题等等。页岩气在美国许多州都有分布，但是每个区块都不同并且拥有独特的开发标准和操作挑战，开发会对周围的社区和生态环境带来重大影响。一系列联邦法律对页岩气开发的环境方面进行了规定，但是联邦机构没有足够的资源来对全国范围内的油气开发点的环境项目进行管理；州根据联邦法律的授权发展出了许多自己的监管规则，对页岩气开发相关的环境实践进行了较好的管理。[17]⁽¹¹⁾

在应对环境问题的制度设计上，各个州在遵循联邦一般要求的基础上往往有不同的做法，一些州创造、扩大了激励措施，一些州要求披露压裂液中化学物质，一些州征收特定的税费或者实行许可等等。[18]⁽²⁶⁷⁾一般来讲，拥有油气资源生产较长历史的州，往往拥有较强的监管机构（例如俄克拉荷马州的公司委员会，其覆盖了一般的油气开发、生产监管和相关的环境监管等等）；相反，新开发油气的州的环境机构对油气开发的监管往往将环境放到了一边（如宾夕法尼亚州的环境保护部门）。[19]⁽¹¹⁰³⁾总之，受历史、客观因素等的影响，联邦、州、地方在页岩气开发环境监管上采取的措施不同；这提醒我们注意制度的构建往往要从一时一地的实际出发，既要良好的顶层设计，也要保障地方的灵活性，为地方充分发挥作用预留空间。

四、结语

    页岩气的开发在美国有超过一百年的历史，最近取得的革命性突破、进展，在世界范围内引起了广泛的关注。页岩气的开发不仅使美国的能源逐渐迈向能够自给甚至可能出口，而且也促进了其经济、环保、社会等事业的巨大发展。然而，页岩气的开发一方面是综合因素促成的结果，另一方面带有巨大的风险，因此，其它国家在考虑本国的页岩气开发时应该注意相关条件是否成就以及风险的管理和控制。在页岩气的开发过程中，美国采取了一系列的监管措施，其的指导思想、路径、成功的经验值得我们思考并借鉴。

[1] 其它的非常规天然气还有煤层气、天然气水合物、浅层生物气、致密气等。

[2] 这些影响包括：（1）使世界的能源结构、能源价格等产生了重要的变化；（2）使能源地缘政治格局发生了重大的变化；（3）使许多国家开始思考本国的页岩气资源开发问题等等。

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[4] Stevens P. The shale gas revolution: hype and reality. London: Chatham House, 2010.

[5] 然而，在整个20世纪90年代，美国环保署（USEPA）却认为《安全饮用水法》不适用于水力压裂，因此，其采取了放手的策略，让各个州负责水力压裂监管。

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