摘要：中国作为一个煤炭消费大国，每年燃煤发电产生大量的汞排放。在国际汞排放控制公约谈判的压力之下，中国煤电汞污染防治监管面临严峻的形势。目前对燃煤电厂汞污染的治理，主要依据环境保护方面的法律、法规等规范性法律文件和相关环境标准。在法律层面，相对重视燃煤电厂产生的水体汞污染，对大气汞污染防治的立法相对较少，且规定笼统。有关汞污染防治的规范依据透明度不足。而对除尘、脱硫副产品及粉煤灰中残留的汞成份几乎没有立法控制。而在环境标准层面，存在标准多而不专，粉煤灰综合利用的汞监测标准缺位等问题。从监管体制上看，参与承担污染防治职责的机构较多，呈现出多部门、联合防治的特点。但是，众多机构中却缺少独立专业的负责汞排放监管和执法的机构，严重影响了汞污染防治相关法律政策的贯彻落实。针对上述问题，国家亟待修改《大气污染防治法》，增加大气汞污染防治规定，科学制定燃煤电厂汞污染防治标准。同时，在具体监管政策上，注意灵活运用经济工具，降低燃煤汞污染治理成本，同时加强汞排放排放信息公开，促进公众参与和科学决策。

　　关键词：煤电;汞污染;监管;立法;标准

　　一、问题的提出

　　汞是整个燃煤过程中不可避免的污染物。据估算，从目前人类活动汞的排放情况来看，每年全球人为因素向大自然排放汞近2000吨，其中大约45%来自燃煤。燃煤已经成为全球最大的汞的人为排放源。[1]火电行业已经成为汞污染控制的重点。

　　(一)中国燃煤电厂汞排放现状

　　中国是目前世界上用汞量最大的国家，涉及众多产业和部门，也是是全球范围大气汞污染最为严重的区域之一，大气中汞的年均沉降值大于70μg/m3。

　　中国同时还是一个煤炭消费大国，截至2009年底，全国发电设备容量达87407万千瓦。其中，火电65205万千瓦，占总装机容量的75%，其中95%以上是燃煤电厂，全国发电生产耗用原煤量13.99亿吨，占煤炭产量的47%[2]，燃煤电厂汞排放量已约占全国大气汞排放总量的55.7%。而且，中国一次能源结构以煤为主状况短期难以存在，电源结构在今后几十年还将以煤电为主。因此，燃煤电厂汞污染物的排放会持续很长的一段时间。所以，中国燃煤电厂汞污染的治理正面临着非常严峻的形势，燃煤电厂已成为我国汞污染控制的重点行业。

　　中国政府对燃煤电厂汞污染的防治工作也倍受各国关注。但是，中国燃煤电厂的汞污染控制尚处于起步阶段，目前国家还没有烟气汞排放标准，成熟的除汞技术在国内也还是空白，只有少数几家科研单位在做研发。[3]

　　在汞污染国际化的大背景下，近几年，中国政府也更加重视汞污染问题。从国内看，2009年，环境保护部、工信部等8部门联合发布的《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》(国办发[2009]61号)将汞污染防治列为工作重点。2010年5月，国务院办公厅转发国家发改委、环境保护部等九部门联合制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见》(国办发  〔2010〕33号)，进一步提出建设火电机组烟气脱硫、脱硝、除尘和除汞等多污染物协同控制示范工程。2010年9月21日，环境保护部召开燃煤电厂大气汞污染控制试点工作座谈会，要求电力行业高度重视大气汞污染防治，并部署在华电、中电投、国电、华能、大唐五大电力集团开展燃煤电厂大气汞污染控制试点工作。另外，2011年2月国务院正式批复的《重金属污染综合防治规划(2010-2015年)》和送审中的《“十二五”重点区域大气污染联防联控规划》，也都对燃煤电厂大气汞污染控制工作做了安排。[4]国际上，中国政府也积极与世界其他国家进行汞污染防治的合作[5]，大力支持并参与国际社会就汞污染控制采取的一系列国际行动，以加快中国汞污染防治能力建设步伐。

　　(二)存在的问题

　　我国是世界上汞污染最严重的国家之一，人为原因引起的汞排放量业已接近400-500吨/年，而其中大约有一半数量是由煤电所产生。而且，随着煤电在我国终端能源消费中所占的比重还在不断地攀升，汞污染的未来前景更加不容乐观。[6]燃煤电站的大气污染物控制一直是电力环境保护面临的焦点问题，烟尘中硫氧化物(SOx  )、氮氧化物(NOx  )的排放控制经历了长期的研究和工程技术实践，目前，在现有排放标准的基础上，现行的控制技术已基本解决了烟尘、SOx和NOx的排放问题，相应的大气污染物控制设备也已得到广泛应用。但是，燃煤产生的汞污染问题也仍在日益加剧。北京市的汞污染，燃煤烟尘排放的汞是其最主要来源。

　　中国对煤炭资源的大量开发利用，特别是2002年以来火电装机容量呈爆炸式增长趋势，其背后却隐藏着巨大的环境、社会代价。目前，火电厂对汞污染的防治还没有进入实质性阶段，仍处于规划阶段。燃煤电厂汞污染防治中还存在许多问题，概言之，就是“污染源头不清，环保意识薄弱，立法标准缺位，贯彻执行不力，防治技术落后”。[7]

　　第一，污染源头不清。汞污染一旦产生，治理起来在技术、资金上难度极大，源头控制就显得十分关键。当前，我国对燃煤电厂汞污染的排放总量缺乏权威性的统计数据，对于汞排放计算过程中的许多关键数据，如不同地区煤炭的含汞量，不同燃烧过程的汞排放因子等，国内还缺乏系统的测试结果，只能暂时引用国外的测量和统计值。“根据目前对中国十余座燃煤电厂的测量结果，中国燃煤电厂的汞排放因子显著高于美国电厂的汞排放因子，说明中国燃煤电厂的汞排放要比美国的汞排放情况复杂，若在中国的汞排放量统计计算中直接引用国外的数据，很有可能会造成较大的偏差。而对中国燃煤电厂汞排放的准确统计只有在大规模的现场测量完成后才能得到。这些均给现阶段燃煤电厂汞排放统计增加了许多不确定因素，导致汞排放量的计算结果有可能同实际的排放有较大差异。”[8]

　　第二，环保意识薄弱。电力企业和公众对于汞污染的环境意识的普遍缺乏，也是汞污染防治方面的一个很大瓶颈。电力企业在燃煤汞污染防治中扮演着非常重要的角色，应清醒地认识到燃煤汞污染对环境、对人体的危害，应当采取有效措施和先进技术，减少燃煤过程中产生的汞污染。同时，公众亦应充分认识到汞污染对其自身的危害，积极监督电力企业的汞污染防治工作，使电力企业真正承担起环境保护的责任。

　　第三，立法标准缺位。中国至今还没有燃煤电厂汞污染防治的专门立法。尽管现行环境标准中有18项标准与汞相关，但并没有燃煤汞污染的具体标准。而且，随着近几年火电企业规模的不断发展，燃煤汞污染的环境监测标准也已经不能适应当前燃煤电厂汞排放的具体情况。燃煤电厂汞污染法律法规、强制性环境监测标准和防治标准的缺位，是现今燃煤电厂汞排放超标的重要原因之一。

　　第四，贯彻执行不力。中国燃煤电厂汞排放超标严重，环境执法部门有着不可推卸的责任。由于汞污染具有迁移性，给环境监测工作带来了很大的困难，再加上我国尚未建立一定规模的汞污染监测网，监测大气汞污染和汞的干湿沉降状况，这就使环境执法部门存在消极工作的可能性，也会产生不同地区环境执法部门互相推卸监测责任的情形。

　　第五，防治技术落后。目前国内汞污染控制技术的使用和研究有限，大气汞污染控制技术处于初级阶段，主要集中在燃煤烟气中汞形态分布和汞的特性研究，以及相关的烟气汞控制技术介绍等。这就要求我们积极加强国际合作，充分吸收和借鉴国外经验，同时还应认识到，国外的除汞技术多是针对低硫煤开发的，而我国燃煤的硫含量都较高，因此国外技术要成功地应用到国内的燃煤电厂，还要经过改进。

　　二、中国燃煤电厂汞排放的监管立法与标准

　　(一)煤电汞排放监管相关的立法概况

　　从新中国成立至今，中国一直没有对燃煤电厂汞污染进行专门立法。[9]对汞污染的治理，都是依据环境保护方面的法律、法规等规范性法律文件和相关环境标准，但这并不代表中国政府不重视汞污染防治，尤其是对燃煤电厂汞污染的防治。

　　在中国现行环境保护法律体系中，可以成为燃煤电厂汞污染的主要监管依据的有：

　　(1)《环境保护法》(1989)、《固体废物污染环境防治法》(2004)、《大气污染防治法》(2000)、《海洋环境保护法》(1982年制定，1999年修订)、《水土保持法》(1991年制定，2010年修订)、《水污染防治法》(2008)、《清洁生产促进法》(2002)等7部法律;[10]

　　(2)《海洋倾废管理条例》(1985)、《水污染防治法实施细则》(2000)和《危险废物经营许可证管理办法》(2004)等行政法规。

　　(3)《电力工业环境保护管理办法》(1996)、《粉煤灰综合利用管理办法》(1994)、《清洁生产审核暂行办法》(2004)、《清洁发展机制项目运行管理办法》(2005)等部门规章;

　　(4)《火电建设项目前期环境保护管理办法》(能源部，1989)、《火电建设项目环境影响评价大纲的编制规定(试行)》(能源部，1990)、《中国粉煤灰综合利用技术政策及其实施要点》(国家计委，1991)、《煤炭工业粉煤灰综合利用管理办法实施细则》(国家经贸委等6部门，国经贸〔1994〕  14号)、《火电行业环境监测管理规定》(电力部，电计[1996] 280  号)、《海洋倾倒区监测技术规程》(国家海洋局，2002)、《国家环境保护总局、海关总署关于将硫化汞(HgS)列入的公告》(环发[2003]166号)等30余项国务院或者各部门颁布的其他规范性文件。

　　(二)燃煤电厂汞排放监管的法律规定

　　1.法律规范梳理

　　(1)《环境保护法》(1989)

　　《环境保护法》第24条规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度;采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”该条款中虽然没有出现“汞”，但由于汞是燃煤电厂排放的废气、废渣中的产物，故也受此条款的约束。此法是现行环境保护法律中的基本法，但是由于其制定时间较早，规定过于原则并且没有对此条的具体说明或者解释，故在汞污染防治过程中，其权威性和强制性都难以实现。

　　(2)《水污染防治法》(2008)

　　《水污染防治法》第33条第2款规定：“禁止将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下。”这是我国燃煤电厂汞污染防治可直接援引的最高位阶的法律规定。与此相对，该法第76条是对前述禁止行为的处罚规定，即“由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款;逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。”但这两项法律规定仅仅是对水体汞污染的规制，对于燃煤电厂主要产生的大气汞污染并不能约束。而且，与汞污染造成的危害相比，第76条的处罚力度明显不够，不足以对违法者产生震慑作用。

　　(3)《大气污染防治法》(2000)及其实施细则

　　《大气污染防治法》第三章专门对燃煤产生的大气污染作出了规定。其中，第二十四条[11]、第三十条[12]和第三十一条[13]分别对煤炭洗选、脱硫和粉煤灰的大气污染作出了规定。同时，该法第四十六条第(四)款对违反第三十一条应承担的法律责任也作出了规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，环境保护行政主管部门或者本法第四条第二款规定的监督管理部门可以根据不同情节，责令停止违法行为，限期改正，给予警告或者处以五万元以下罚款：……(四)未采取防燃、防尘措施，在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的。”根据这些规定，可以看出，中国对燃煤大气污染的防治主要以烟尘、二氧化硫、氮氧化物为控制对象，对于大气汞污染防治问题并未作出规定。而燃煤电厂作为大气中汞污染的主要来源，这一规定的缺失使燃煤电厂大气汞污染防治失去了高位阶立法的保障。

　　根据《水污染防治法》制定的《水污染防治法实施细则》(2000)第三十九条规定，依照水污染防治法第四十六条(注2008年修订后为第76条)第一款第(三)项规定处以罚款的，按照下列规定执行：“(一)向水体排放剧毒废液，或者将含有汞、镉、砷、铬、氰化物、黄磷等可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下的，可以处10万元以下的罚款。”

　　(4)《清洁生产促进法》(2002)

　　《清洁生促进法》第二十八条规定：“企业应当对生产和服务过程中的资源消耗以及废物的产生情况进行监测，并根据需要对生产和服务实施清洁生产审核。污染物排放超过国家和地方规定的排放标准或者超过经有关地方人民政府核定的污染物排放总量控制指标的企业，应当实施清洁生产审核。使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的企业，应当定期实施清洁生产审核，并将审核结果报告所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和经济贸易行政主管部门。清洁生产审核办法，由国务院经济贸易行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门制定。”另外，第四十条还规定：“违反本法第二十八条第三款规定，不实施清洁生产审核或者虽经审核但不如实报告审核结果的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正;拒不改正的，处以十万元以下的罚款。”对于电力企业，燃煤过程中也会排放汞等诸多有毒有害物质，因此电力企业应当定期实施清洁生产审核。但是，由于罚款额度较低，加上执法实践存在的不力，致使这两项法律规定实际执行效果不尽人意。

　　(6)《火电行业环境监测管理规定》(1996)

　　该规定是原电力部专门针对火电厂环境监测制定的其他规范性文件，对火电厂环境监测作出了较为全面的规定。其中，第十四条规定了火电厂的环境监测项目(见：火电厂环境监测项目表)。根据此表可知，火电厂只对脱硫废水中的“汞”进行监测，而不监测烟道气等废气、灰渣中含有的汞。并且，此表中，汞排放的监测属于可选择的项目，由电力环境监测站根据各电厂的实际情况确定。这里所赋予电力环境监测站的较大裁量权，倘若没有强有力的监督制度相配合，势必将使该规定难逃“软法”的命运。

　　图表 1 火电厂环境监测项目表

　　注：*可选择的项目，根据各电厂实际情况确定

　　(7)《排污费征收标准管理办法》(2003)

　　该办法是由原国家发展计划委员会、财政部、国家环境保护总局、国家经济贸易委员会共同颁布的，其效力属于部门规章。该办法所征费项目包括：污水排污费、废气排污费、固体废物及危险废物排污费和噪声超标排污费四项。对于燃煤电厂汞污染物的征收则属于污水排污费和废气排污费。但是，其附件《排污费征收标准及计算方法》在废气排污费中仅对二氧化硫和氮氧化物的排放作了特别规定，而且对汞污染物的排放征费较低。

　　(8)《国务院办公厅转发环境保护部等部门关于加强重金属污染防治工作指导意见的通知》(国办发〔2009〕61号)

　　该指导意见将汞污染防治列为工作重点。根据该指导意见，工业和信息化部制定了《电石法聚氯乙烯行业汞污染综合防治方案》(工信部节[2010]261号)，各省级政府环保部门也分别制定了相应的贯彻落实该指导意见的实施方案。但是，由于该指导意见本身全文保密，本研究无法就其具体内容进行评述。

　　(9)国务院办公厅转发环境保护部等部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(国办发〔2010〕33号)

　　2010年5月11日，国务院办公厅转发了环境保护部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、商务部和能源局等九部门联合制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》。这是国务院出台的第一个专门针对大气污染防治的综合性政策文件，进一步提出“建设火电机组烟气脱硫、脱硝、除尘和除汞等多污染物协同控制示范工程”。这为“十二五”时期的燃煤电厂汞污染防治指明了具体措施。

　　(10)《重金属污染综合防治“十二五”规划》(国务院2011年2月批复)

　　该规划也是“十二五”规划中的第一部专项规划。与上述的国办发〔2009〕61号文相同，该规划也是全文对外保密。但是，根据环境保护部部长周生贤在近日召开的《规划》视频工作会议上披露的信息，该规划明确了重金属污染防治的目标，即到2015年，重点区域重点重金属污染物排放量比2007年减少15%，非重点区域重点重金属污染物排放量不超过2007年水平，重金属污染得到有效控制。[14]

　　此外，环境保护部正在编制的《“十二五”重点区域大气污染联防联控规划》中，也对燃煤电厂大气汞排放控制工作做了安排。

　　2.简要分析

　　从法律规范的内容来看，我国对煤电大气污染物的监管立法，还没有涉及到治理汞排放的内容。[15]由于缺乏具体标准和适用方法等技术性规定，实践中根本无法有效地治理煤电领域的汞污染问题，从而导致近年来涌现出以贵州百花湖[16]、东北松花江[17]、蓟运河和锦州湾公害事件为代表的多起汞污染灾害。

　　总体而言，我国燃煤电厂汞污染防治和公众健康保护的立法呈现出如下三个特点：

　　第一，就环境保护而言，现行立法相对重视燃煤电厂产生的水体汞污染，对大气汞污染防治的立法相对较少，且规定笼统。现行的《大气污染防治法》已滞后于当前大气污染防治的实际情况，应当尽快将大气汞污染，特别是燃煤电厂汞排放造成的大气污染纳入法律规制的框架中。

　　第二，有关汞污染防治的规范依据透明度不足。例如，《国务院办公厅转发环境保护部等部门关于加强重金属污染防治工作指导意见的通知》(国办发〔2009〕61号)和《重金属污染综合防治“十二五”规划》(国务院2011年2月批复)这两部具有相当重要性的规范性文件，均为定密文件。在这种情况下，学者无从掌握汞污染的实证素材，社会公众也无法确立正确的汞污染防治的意识，而对于监管对象的排污企业更是无从发挥其指导意义。

　　第三，对除尘、脱硫副产品及粉煤灰中残留的汞成份几乎没有立法控制。燃煤过程中释放的汞几乎无所不在，我国现行法律规范中比较重视煤炭燃烧过程中硫化物、氮氧化物的污染控制，而忽视除尘后的废气、脱硫后的废水废渣等中存在的汞污染威胁。从粉煤灰治理的相关法律规范的内容来看，对粉煤灰中残留的汞元素缺乏具体监测规定。因此，在完善相关法律法规的同时，对此我们必须纠正将粉煤灰的综合利用与汞污染防治工作两张皮对待的错误做法。

　　(三)燃煤电厂汞排放监管的地方立法

　　自上世纪八十年代“松花江汞污染事件”后，全国各地就积极进行水污染防治的相关立法。时至今日，这些地方性法规和地方政府规章中现行有效的已达900余项，但适用于燃煤电厂汞污染防治的仅有30余项[18]。

　　这些地方法规、规章的具体特点表现在：

　　第一，在立法层级上，汞污染防治的立法多地方性法规，少地方政府规章。而在这些地方性法规中，也大多停留在原则抽象的规定层面，这或许在一定程度上表明行政部门尚未开始深入研究和着手开展汞污染防治的问题。

　　第二，在汞污染防治的具体规定上，对水体汞污染进行防治的立法占绝大多数，且有的制定时间较早;而大气汞污染的防治立法则屈指可数[19]，且多为近几年制定的。

　　第三，无论是地方性法规，还是地方政府规章，都未对燃煤电厂汞污染进行专门立法，即使在燃煤电厂污染严重的省份也是如此。

　　(四)燃煤电厂汞排放的相关环境标准

　　环境标准是制定环境保护规定和计划的重要依据，在国家环境管理中起着重要作用。在现行环境标准体系中，对燃煤电厂汞污染适用的有6项国家标准[20]和9项行业标准[21]。从内容上看，可以归为基础环境标准和污染物排放标准、环境技术标准等类别。

　　1.适用于各种行业的综合性环境标准

　　这里的综合性环境标准是指对各种汞排放源都适用的标准，大致可以分为两类：

　　一是针对含汞在内的多种污染物制定的环境标准，即《地表水环境质量标准(GB3838-2002)》、《污水综合排放标准(GB8978-1996)》、《海水水质标准(GB3097-1997)》、《生活饮用水卫生标准(GB5749-2006)》、《环境空气质量标准(GB3095-1996)》和《工业企业设计卫生标准(TJ36—1979)》，这些标准对汞及其化合物的排放限值都作了具体规定。

　　但是，作为全国环境质量监测依据的《环境空气质量标准(GB3095-1996)》并未对汞污染物的浓度限值作出规定，只是规定了可吸入颗粒物pm10和总悬浮颗粒物TSP的浓度限值，而这两类污染物的主要来源是燃煤电厂排放的废气，其中很可能含有汞颗粒，汞的浓度限值与这两类的浓度限值又是不同的，因此，这两类污染物的监测情况并不能作为对汞进行监测的参照。

　　另外，《工业企业设计卫生标准(TJ36—1979)》对工业企业厂址及其周围的大气、水源和土壤的卫生防护作了比较具体的规定，例如第6-8条等等。并且，此标准对工业企业可能产生的有害工业废气和有毒工业废渣的处理也作了较为明确的规定。这为燃煤电厂周围居民的健康提供了一定的保障。

　　二是专门针对汞这一污染物的综合性标准，即《环境空气 汞的测定 巯基棉富集-冷原子荧光分光光度法(暂行)(HJ542-2009)》和《固定污染源废气  汞的测定 冷原子吸收分光光度法  (暂行)(HJ543—2009)》，这两项标准分别适用于环境空气中汞及其化合物的测定、固定污染源废气中汞的测定，且均是针对大气汞污染。

　　2.适用于燃煤电厂的行业性环境标准

　　按照综合性排放标准与行业性排放标准不交叉执行的原则[22]，火电厂并不执行《大气污染物综合排放标准(GB16297-1996)》，而是执行《火电厂大气污染物排放标准(GB13223-2003)》。然而，此标准只对烟尘、二氧化硫和氮氧化物等污染物的排放控制进行了规定，并没有对燃煤电厂汞污染物进行排放控制。目前，这一标准正在修订，从《火电厂大气污染物排放标准(二次征求意见稿)》的修订内容来看，修订后的标准增设了“汞及其化合物的排放限制”，这将为今后我国燃煤电厂大气汞污染防治工作的提供具体依据。

　　此外，《煤灰中主要及微量元素的测定方法——电感耦合等离子体原子发射光谱法(MT/T1014-2006)》、《火电厂环境监测技术规范(DL/T414-2004)》、《火电厂烟气排放连续监测技术规范(HJ/T75-2001)》、《火电厂建设项目环境影响报告书编制规范(HJ/T13-1996)》、《燃煤电厂污染防治最佳可行技术指南(试行)(HJ-BAT-001)》和《火力发电厂建设项目竣工环境保护验收监测技术规范(征求意见稿)》等标准，也为我国燃煤电厂汞污染防治提供了可供参考的标准。

　　3.简单分析

　　通过上述对汞污染防治相关标准的分析，可知我国此方面的标准主要具有以下特点：

　　第一，适用于燃煤电厂汞污染防治的标准多而不专。具体表现就是至今仍未制定燃煤电厂汞污染防治标准。主要原因是：一方面，长期以来燃煤电厂的汞污染未引起足够的重视;另一方面，汞在燃煤电厂排放的废气、废渣中，与二氧化硫、氮氧化物等相比，属微量元素，似乎不足以为其制定专门的标准予以控制。但从汞的危害来看，这种认识是不可取的，由于汞能够在生物体内持续累积，因此，制定汞污染防治的专门标准是非常必要的。

　　第二，粉煤灰综合利用的汞监测标准缺位。现行粉煤灰综合利用相关标准中，无论是农用粉煤灰标准，还是用于水泥、制砖等工业途径的粉煤灰标准，都没有要求对“汞”的含量进行测定。此标准的缺失，使已被综合利用的粉煤灰如同定时炸弹时刻威胁着人们的健康。因此，除了要制定专门的燃煤电厂汞污染防治标准，还应当对燃煤电厂排放的可再次利用的各类废物中汞含量的检测制定更加具体的标准。

　　三、中国煤电汞排放监管的政府机构

　　(一)中国煤电汞排放监管的机构设置

　　1.环境保护部

　　环境保护部是根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》而设立的、主管国家环境保护工作的国务院组成部门。故燃煤电厂汞污染防治工作主要由环境保护部承担。环境保护部有14个内设机构，其中，污染防治司负责环境污染防治的具体工作。例如，污染防治司要负责燃煤电厂汞污染防治政策、规划、法律、行政法规、部门规章、标准和规范的拟定及组织实施等。另外，环境保护部中的科技标准司、污染物排放总量控制司、环境影响评价司和环境监测司等部门，在制定燃煤电厂汞的相关环境科技标准、排放限制标准，对燃煤电厂汞污染进行环境影响评价，以及对汞污染物进行排放总量控制和环境监测等方面，也负有具体职责。

　　2.国家发展和改革委员会

　　国家发展和改革委员会(以下简称国家发改委)是国务院的组成部门。在其“三定方案”[23]中所规定的15项主要职责中，与汞污染防治相关的主要是“推进可持续发展战略，负责节能减排的综合协调工作，组织拟订发展循环经济、全社会能源资源节约和综合利用规划及政策措施并协调实施，参与编制生态建设、环境保护规划，协调生态建设、能源资源节约和综合利用的重大问题，综合协调环保产业和清洁生产促进有关工作”。该职责具体由资源节约和环境保护司(以下简称环资司)承担。

　　另外，发展规划司、产业协调司、地区经济司、应对气候变化司、西部开发司和东北振兴司等具体部门，在配合环资司开展工作的同时，也会或多或少地涉及燃煤电厂汞污染防治的具体工作。例如，“十二五”期间，燃煤电厂汞污染防治规划的编制，需要发展规划司具体参与。再如，燃煤电厂脱汞行业的扶持，需要产业协调司给予政策支持。

　　3.国家能源局

　　国家能源局(以下简称能源局)是国家发改委管理的国家局。能源局的主要职责是要“推进能源可持续发展战略的实施，组织可再生能源和新能源的开发利用，组织指导能源行业的能源节约、能源综合利用和环境保护工作。”[24]具体到燃煤电厂汞污染防治工作，能源局要大力推动我国能源结构改革，积极开发煤炭的替代能源，尽快改变长期以来以煤炭为主的能源结构，并积极与其他承担煤电汞污染防治职能的政府机构合作，做好我国燃煤电厂汞污染的防治工作。

　　4.科学技术部

　　科学技术部的社会发展科技司(以下简称社发司)和高新技术发展及产业化司(以下简称高新司)是通过提供相关科学技术手段(如清洁煤技术)及科技政策的扶持实现其在煤电汞污染防治中的作用。从这两个内设机构的主要职责来看，社发司的职责之一是协调科技应对气候变化，其下设的资源与环境处具体承担着环境污染防治技术政策的拟订、规划及组织实施等;而高新司则是要组织实施相关领域的科技支撑计划和政策引导类科技计划，例如燃煤电厂脱汞技术的政策引导等。

　　5.工业和信息化部

　　工业和信息化部的节能与综合利用司(以下简称节能司)的主要职责是：拟订并组织实施工业、通信业的能源节约和资源综合利用、清洁生产促进政策，参与拟订能源节约和资源综合利用、清洁生产促进规划和污染控制政策，组织协调相关重大示范工程和新产品、新技术、新设备、新材料的推广应用。该司内设综合处、能源节约处、资源综合利用处和环境保护处。[25]在燃煤电厂汞污染防治工作上，节能司主要在拟订并组织实施燃煤电厂清洁生产促进政策，参与拟订燃煤电厂清洁生产促进规划和污染控制政策，以及组织协调燃煤电厂汞污染防治重大示范工程和脱汞技术、设备的推广等方面发挥作用。

　　(二)机构设置的简单分析

　　在燃煤电厂汞污染防治上，目前参与承担污染防治职责的机构较多，呈现出多部门、联合防治的特点。并且，由于燃煤电厂汞污染的防治工作在我国刚刚起步，脱汞技术还比较落后，因此，科学技术部等承担技术研发职责的部门在污染防治工作中的地位就更加突出。然而，众多机构中却缺少独立专业的负责汞排放监管和执法的机构，这也严重影响了汞污染防治相关法律政策的贯彻落实。

　　在粉煤灰综合利用与粉煤灰中的汞污染治理之间，需要加强配合，消除“利用”与“治理”两张皮的局面。[26]负责含汞粉煤灰综合利用的工业和信息化部和住房和城乡建设部等部门，应当加强与环境保护部、卫生部、农业部等部门的合作，制定科学完善的汞含量监测体系，确保粉煤灰综合利用产品不会在大气、水体和土壤等各方面造成二次污染，威胁人类的健康。

　　四、对我国煤电汞排放监管的改革建议

　　尽管我国燃煤电厂汞排放监管才刚刚起步，但从现有立法和相关政策来看，还是存在较多问题的。在分析国内外煤电汞排放监管的基本监管框架及其成败得失之后，我们提出下列四项法律政策建议：

　　(一)修改《大气污染防治法》，增加大气汞污染防治规定

　　《大气污染防治法》于2000年4月29日修订通过，至今已实施近9年，在防治大气污染方面起了重要的作用。近年来，随着经济社会的不断发展，各种情况与2000年相比发生了较大的变化，许多地方大气环境质量下降。其中的部分条款已不能适应当前经济社会发展的需要，也不能适应日益严峻的大气污染防治任务的需要，应当适时进行修改。

　　《大气污染防治法》中汞污染防治法律规范存在严重缺失。尽管该法第三章专门对燃煤产生的大气污染作出了规定，但是对于大气污染中日益凸显的新问题——大气汞污染却没有规定。正如环境保护部副部长张力军在“燃煤电厂大气汞污染控制试点工作座谈会”中的要求，燃煤电厂大气汞排放监管会是今后汞排放监管的重点。因此，应当在《大气污染防治法》的该章节中增加燃煤电厂大气汞排放监管的具体规定。

　　(二)科学制定燃煤电厂汞污染防治标准

　　我国目前已有两项针对环境空气和固定污染源废气的汞排放的专项环境标准，但是，火力发电厂污染物控制的绝大多数标准都未更新。因此，有必要通过标准制定工作，为汞污染防治工作提供基础依据。

　　1.确保汞污染防治标准的全面性。

　　目前，《火电厂大气污染物排放标准(二次征求意见稿)》已增设了“汞及其化合物的排放限制”，但是，对于火电厂排放的废水中以及粉煤灰中汞的含量限值却没有具体的标准。要有效防治燃煤电厂的汞污染，必须对燃煤电厂可能存在汞污染的各个环节和各种排放物质，通过制定标准的方式予以监测。

　　2.确保汞污染防治标准的系统性。

　　根据《加强国家污染物排放标准制修订工作的指导意见》中的标准设置要求，当行业排放的污染物存在在水、大气介质之间转移的可能时，其排放控制要求可纳入一个排放标准中。而燃煤电厂的汞排放就属于此类污染物，因此，将各种环境中汞的排放限值置于同一标准中，这样不仅使现有的汞污染防治标准更加清晰、系统，而且更便于环境执法人员参考使用，有利于燃煤电厂汞污染防治工作的开展。

　　3.汞污染防治的技术标准中应当要求企业尽先采用最佳可行技术。

　　根据UNEP2008年的一份报告——《全球大气汞评价：来源、排放和运输》[27]，全世界范围内燃煤发电厂的汞排放占到人为汞排放的25%。UNEP报告的作者们指出：“针对燃煤发电厂开发的、最高可捕获95%汞的汞控制技术只是在近期才推出市场，极少有政府对此提出要求。所以，目前[全球范围内]只有极少数的工厂采用此技术。”因此，我国应当在编制环境技术标准时，顺应当前燃煤电厂脱汞技术的发展趋势，明确要求“企业应当尽先采用最佳可行的脱汞技术”，促进更多电厂应用先进技术实施汞污染物的减排。

　　(三)灵活运用经济工具，降低燃煤汞污染治理成本

　　燃煤电厂脱汞技术缺少强有力的扶持政策。并且，从国家和地方近两年出台的一系列规划文件来看，“污染物联防联控”将成为今后发展的主要方向。因此，我们应以污染物联合防治为导向，通过采用财税、信贷、价格等经济工具，激励燃煤电厂使用脱汞技术，推动脱汞产业发展，以降低燃煤汞污染治理的成本。

　　1.完善排污收费标准。测算火电行业烟尘、二氧化硫、氮氧化物、汞及二氧化碳的平均治理边际成本，使排污收费涉及的污染物类别全面化、收费标准逼近污染物排放所造成的经济损失。

　　2.继续推行环保电价政策。“十一五”期间，脱硫电价政策的出台是推动我国火电行业脱硫设施大规模建设发展的主要推动力之一。因此，对于脱汞行业而言，环保电价政策同样具有激励功能和可操作性。今后，为进一步控制燃煤电厂汞污染物的排放，可考虑将汞污染控制纳入到环保电价政策中。

　　3.完善财税、信贷等经济政策的设计，促进企业和个人参与节能减排行动。其中，合理的能源价格体系是在市场机制条件下引导节能的最基础手段。而综合运用财税、信贷政策，可以有助于企业降低采用先进脱汞技术的成本，促进整个脱汞产业的发展。此外，2011年3月通过的《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》规定要逐步开展排放权交易制度。这一机制也可以探索引入汞排放领域。

　　(四)加强汞排放排放信息公开，促进公众参与和科学决策

　　从国际煤电汞污染防治的比较研究来看，各国环境监管机构大都重视结合信息时代的背景，以信息化的手段促进信息系统建设和信息公开制度的作用。例如，欧盟的成功做法就是建立起E-PRTR的系统，保存并公开了欧盟范围内5万多家工厂污染排放的信息，极大提高了环保透明度。而即便是对汞污染防治工作不甚重视的澳大利亚政府，在污染物减排的问题上也同样是采取了“国家污染物排放数据库”的国家污染物清单制度。事实上，据统计，截至2008年，就有超过20个经合组织成员国建立并实施了PRTR(污染物排放和转移登记)制度，预计在几年之内就将有50个国家实施该制度。[28]

　　类似地，我国为了强化环境监管，为科学决策提供基础，根据《环境保护法》第27条、《水污染防治法》第14条、《大气污染防治法》第12条、《固体废物污染环境防治法》第31条、国家环保局《排放污染物申报登记管理规定》(1992  年8月14日国家环境保护局令第10号公布，2010年12月22日根据环境保护部令第16号废止)第2条和第5条规定及《关于全面推行排污申报登记的通知》(国家环保局环发[1997]20号，1997年1月13日公布)规定的规定，建立起水、气、噪声、固体废物的统一排污申报登记工作。

　　但是，从制度设计细节和实践来看，我国排污申报登记制度存在的问题是所涵盖的污染物种类和登记内容较为有限，而在企业污染物排放信息披露方面更存在重大缺陷，这也是该制度实效不彰的根本原因。我国目前煤电企业的汞排放的信息相当匮乏，处于底数不清的状态，基础统计数据或不完整，或相互支持性差的问题。而燃煤电厂对汞污染的控制仅限于规划阶段，而试点工作将由五大电力巨头共同完成，这就意味着“愿意减排多少，考验着超级国企们对环境内政的责任感”。[29]而国家有关煤电汞污染防治政策也存在透明度不足的问题，例如国务院新近批复的《重金属污染综合防治“十二五”规划》就属于全文保密，致使公众无法了解超过四千家重点防控企业的基本信息。

　　因此，可以借鉴国外的成功经验，建立统一、基于互联网的国家污染物排放数据库，将煤电企业汞污染排放信息纳入该数据库，并且向公众公开，以此作为环保监管机构科学决策的依据，也促进公众参与环境保护行动中来。

　　[1] Pacyna and Pacyna (2000). In: UNEP (2002). Global Mercury Assessment.  United Nations Environmental Programme - Inter-Organization Programme for the  Sound Management of Chemicals (IOMC),  http://www.unep.org/GC/GC22/Document/UNEP-GC22-INF3.pdf.

　　[2] 国家电力监管委员会：《电力监管年度报告(2009)》，2010年5月14日，第12、23页。

　　[3]  华中科技大学煤燃烧国家重点实验室副主任张军营在2010年汞污染及控制技术研讨会上的介绍。网址：http://dsdne.net/news/20101221145148.htm，2011年1月21日访问。

　　[4]  《张力军在燃煤电厂大气汞污染控制试点工作座谈会上指出五大电力集团要开展除汞试点》，网址：http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201009/t20100921_194833.htm，2011年1月21日访问。

　　[5]  从2005年期，我国环境保护部分别与挪威、意大利、美国、瑞典等国开展了汞污染防治的国际合作和技术交流项目，实施了中挪合作“减少中国汞污染能力建设项目”、中意合作“中国燃煤大气汞排放控制与管理能力建设”、中美合作“水泥窑POPs和其他有毒物质减排项目”以及中美合作“有关减少医院含汞物质减排项目”等。参见温武瑞、李培、李海英、孙阳昭：《我国汞污染防治的研究与思考》，《环境保护》2009年第18期，第34页。

　　[6] 方凤满、陈文娟：《中国煤中汞的环境行为及效应研究》，载《能源环境保护》2009年第1期，第20-25页。

　　[7]  参见《研究显示：我国汞污染防治工作亟需加强》，来源于中国科学院网站，2004年12月19日更新，网址：http://www.cas.cn/jzd/ljx2/200906/t20090608_612059.html，2011年1月21日访问。

　　[8]  中国环境与发展国际合作委员会：《实现“十一五”环境目标政策机制研究报告》，国合会2007年年会，http://www.cciced.net/ktyj_1/ktz/taskresearch4/fufiltarget/200906/t20090630_153488.htm,  2011年3月14日访问。

　　[9]  中国现行法律、行政法规和部委规章中，明确涉及“汞”的立法约有62项，其中，关于汞污染防治的立法约有49项，但均没有燃煤电厂汞污染防治及公众健康保护的直接规定。具体见附录一。

　　[10] 这七部法律中仅有《水污染防治法》(2008)明确对含汞废渣、废水等作了禁止规定，并规定了相应的处罚措施。

　　[11]  第24条规定：“国家推行煤炭洗选加工，降低煤的硫份和灰份，限制高硫份、高灰份煤炭的开采。新建的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿，必须建设配套的煤炭洗选设施，使煤炭中的含硫份、含灰份达到规定的标准。对已建成的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿，应当按照国务院批准的规划，限期建成配套的煤炭洗选设施。禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭。”

　　[12]  第30条规定：“新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业，超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的，必须建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施。在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内，属于已建企业超过规定的污染物排放标准排放大气污染物的，依照本法第四十八条的规定限期治理。国家鼓励企业采用先进的脱硫、除尘技术。企业应当对燃料燃烧过程中产生的氮氧化物采取控制措施。”

　　[13] 第31条规定：“在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料，必须采取防燃、防尘措施，防止污染大气。”

　　[14] 《国务院正式批复》，《南方周末》2011年2月22日。

　　[15]  我国汞污染监管立法重点是在垃圾焚烧处理场以及化工产业的废水排放领域，尚未涉及到对燃煤电厂造成的大气汞污染问题。参见国家环保总局制定的《城镇垃圾农用控制标准》(GB  8172-87);《农用污泥中污染物控制标准》(GB  4284-84);《“石油炼制工业水污染物排放标准”》(GB3551-83);《有色金属工业固体废物污染控制标准》(GB  5085-85);《重有色金属工业污染物标准》;《硫酸工业污染物排放标准》(GB 4282-84);《雷汞工业污染物排放标准》(GB 4276-84)。

　　[16] 参见张瑞丹：《汞污染阴影下》，载《财经》2010年第15期。

　　[17] 参见刘永懋、王稔华、翟平阳：《中国松花江甲基汞污染防治与标准研究》，科学出版社1998年版。

　　[18] 其中，汞污染防治方面的地方性法规和地方政府规章约27项。

　　[19]  例如，《陕西省环保产业发展规划(2010-2015)》、《山西省人民政府办公厅关于加强大气污染联防联控推进区域空气质量全面改善的实施意见》(2010)、《株洲市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要(2006-2010)》、《长春市大气污染防治管理办法(2004修正)》。

　　[20]  它们分别是：《地表水环境质量标准(GB3838-2002)》、《污水综合排放标准(GB8978-1996)》、《海水水质标准(GB3097-1997)》、《环境空气质量标准(GB3095-1996)》、《生活饮用水卫生标准(GB5749-2006)》和《火电厂大气污染物排放标准(GB13223-2003)》。

　　[21] 它们分别是《环境空气 汞的测定 巯基棉富集-冷原子荧光分光光度法(暂行)(HJ542-2009)》、《固定污染源废气 汞的测定  冷原子吸收分光光度法  (暂行)(HJ543—2009)》、《工业企业设计卫生标准(TJ36—1979)》、《煤灰中主要及微量元素的测定方法——电感耦合等离子体原子发射光谱法(MT/T1014-2006)》、《火电厂环境监测技术规范(DL/T414-2004)》、《火电厂烟气排放连续监测技术规范(HJ/T75-2001)》、《火电厂建设项目环境影响报告书编制规范(HJ/T13-1996)》、《燃煤电厂污染防治最佳可行技术指南(试行)(HJ-BAT-001)》、《建设项目竣工环境保护验收监测技术规范-火力发电厂(HJT255-2006)》和《工业企业设计卫生标准(TJ36—1979)》。

　　[22] 有关该原则讨论，参见葛大陆：《试析国家污染物排放标准体系中“不交叉执行原则”》，载《中国环境报》2001年11月12日。

　　[23] 《国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，国办发(2008)102号，2008年8月21日。

　　[24]《国家能源局主要职责内设机构和人员编制规定》，国办发[2008]98号，2008年7月10日公布。

　　[25]《工业和信息化部主要职责、内设机构和人员编制规定》，国办发[2008]72号，2008年7月11日公布。

　　[26] 周汉华、苏苗罕：《粉煤灰：利用、治污不能“两张皮”》，载《中国能源报》2011年1月31日。

　　[27] The Global Atmospheric MercuryAssessment: Sources, Emissions and  Transport, United Nations Environment Programme Chemicals Branch, 2008.

　　[28] 例如，已经建立PRTR制度的国家有Greece, Germany, France, Finland, Estonia, Czech  Republic, Denmark, Cyprus, Belgium, Austria, Australia, United Kingdom, Estonia,  Sweden, Spain, Slovakia, Slovenia, Portugal, Norway, Poland, Netherlands, Malta,  Luxembourg, Lithunia, Latvia, Ireland, Hungary, Italy, Mexico, Canada, and the  United States. See http://www.prtr.net/.

　　[29] 赵一海：《重金属污染防治的尘封旧事》，《南方周末》2011年3月10日。