内容提要：传统能源发展方式正受到能源枯竭和温室气体排放的双重挑战。智能电网的建设与低碳发展具有密切关联，但也对现有能源体制与法律环境提出了挑战。我国应修订《电力法》等法律法规，并制订相应的法律法规来明确相关主体的权利义务关系及其法律救济，为智能电网建设与运行提供可预见的、具有确定性和协调性的法律政策框架，从而激励各方积极参与智能电网的建设和运营。

　　关 键 词：智能电网 能源法 《电力法》

　　一、引言

　　进入21世纪以来，传统能源发展方式受到能源枯竭和温室气体排放的双重挑战，世界能源发展格局正发生深刻的变化。其中，智能电网的发展正风起云涌。它结合了信息、通讯和互联网技术与新能源的发展，将为第一轮工业革命创造强大的基础。从能源体系来说，智能电网的意义在于：(1)不仅可以使用户能够管理和选择最有效率的能源服务;(2)也能够促进对可再生能源发表等环境友好型新能源发电的入网;(3)更能够改进电力输送的可靠性和安全性。而如果从宏观的经济社会发展来说，“智能电网是新经济的支柱”，也将是协商民主社会的基础。[1]可以说，智能电网事关国家能源安全、减缓气候变化和可持续发展的多重战略，对我国实现可持续发展具有的重大意义。相应地，建设和发展智能电网，应成为我国低碳能源法律变革与制度创新的题中之义。

　　智能电网“简单地说，就是要对电网进行智能化改造”。[2]因有助于提高能效和新能源入网，智能电网对于减少碳排放的意义已经得到各界的认可。尽管存在不同的技术路线和发展战略之争，德、法、美、韩等各国逐步将智能电网上升为国家战略，并通过立法来明确国家发展规划和激励机制。如，德国《2011年能源法案》进一步强化可再生能源并网和下一代电网建设;美国《清洁能源和安全法》、《能源独立与安全法案》等明确了智能电网投资、问责机制和激励机制;法国颁布《能源监管条例》，用户可每周或每月向RTE了解用电数量，推动智能电表的发展。韩国政府发布《绿色增长基本法》，确立了智能电网在国家发展战略中的重要地位。然而，美国最新的一项研究表明，尽管能效是《2009年美国经济复苏和再投资法案》为美国电网现代化确立的目标，但电力公用事业之所以投资智能电网，其第一位的动力是电网可靠性，第二的是移峰填谷，最末位的是让消费者了解并控制能源开支，以及可再生能源和分布式能源入网。[3]

　　可见，离开了有效的法律和政策的驱动，我国智能电网无法实现快速发展，更难以达到其促进低碳发展的本旨。特别是，在我国，智能电网的发展还存在各种法律障碍，需要我们研究如何克服。

　　二、智能电网条件下节能和能源效率的法律激励

　　今天，绝大多数消费者仅仅依靠每年或每月购买电力的账单来了解其年度或月度用能方式和成本，因此无法将能源消费与特定的生产、生活行为联系起来。在智能电网建成后，由于评估、测量和认证(EM&V)体系的改进，用户将实时了解各项用能方式和成本，纠正不必要的能源消费或不合理的生产、生活行为。智能楼宇还能装备自动化的节能诊断设备。供电商还可提供各种促进节能和能效的服务。正如丹尼尔·耶金指出，“所有这些目标听起来都非常鼓舞人心，然而，具体实施起来却非常有挑战性。” [4]

　　然而，当前的能源法律机制既不足以充分激励节能用电和提高能效。最显著的问题包括：(1)通过动态的电力定价机制，使电力用户在用电高峰期间通过减少耗电来达到节能的目标。例如，电动汽车可以选择在晚上或电力需求最低的时候充电;(2)售电量的减少意味着输电线路输送和交付的电量会减少，以及发电利润。正如杜克能源公司主席詹姆斯·罗格斯所讲的“我们需要妴一种商业模式，在这种模式下节能就像生产能源一样可以给节能者带来投资回报”。[5]因此，应重新评估参与的各相关主体的权利义务，研究能源效率激励激励化与市场交易体系建设的法律制度和公共政策安排。

　　其一，推进电力体制市场化改革，建立基于智能电网的电价法律机制，使用户将每天面对不断变化的电价，从而科学、合理和节约用能。按照我国《价格法》、《电力法》和现行有关政策规定，[6]省级及以上电网的上网电价和销售电价，由发改委审批，各地应严格执行核定的上网电价和销售电价，不得擅自或变相调整电价水平。因此，电价改革滞后，使发电企业的竞争价格不能直接传导到用户端，即用户没有受益;另外企业上下游的关系也受到政策制约。

　　这就需要修改《价格法》和《电力法》等法律法律，进一步明确电价设置的法定程序：(1)放开配电、售电的经营权，通过促进购电方和售电方之间的竞争确保电价的经济信号作用;(2)使电力公用事业的销售电量与收入之间脱离联系。我国可仿照美国的立法，在全国范围内均以服务成本(收益率)规则作为设定管制电力公司服务电价的主要方法;(3)为了防止售电方拥有过多的市场权力，应通过行政听证等方式对其施加最高售电定价义务，并设置备用电力供应，以控制价格;(4)安排全职的电力市场监控员来管理竞争，并受理投诉。[7]国际通行的趋势是，电网企业利润不再以销售电量为基础，以体现其输电的公共服务职能。为此，应改变国家对电网的考核方式，不再以资产规模为标准，转向考核单位资产输电量和碳排放量，并在国内外电网间对比。[8]

　　其二，完善电力公用事业管理的法律制度，应明确各方的权利与责任，通过立法明确成本的分配与恢复，以及相关的电力需求侧管理的激励政策。现在，需求侧管理(主要指需求响应)，已成为一种普遍的基于用户资助的能效项目，其价值体现在它们延迟或替代上游电网以及发电厂扩建的能力。智能电网通过信息化和自动化技术，以及更先进的定价机制，可进一步促进节能和能效。而且，分布式能源、新能源汽车和储能技术等引发了智能电网下需求侧的新变化，使得相应的需求侧管理成为一项新的系统工程。对于供电企业来说，要允许中小企业广泛的参与;对于消费者来说，就是要鼓励其积极主动适应这种新的“智能”能源消耗模式。然而，目前我国需求侧管理所采取的方式多限于电网公司“削峰填谷”或“拉闸限电”，而电力用户没有主动参与，对于完善供配电方式、提高终端用电效率等电力需求侧的基本功能优化方面还有很多不足。[9]

　　针对《电力法》在需求侧管理上的缺陷，曾有学者提出通过制定《电力需求侧管理条例》来合理引导用电。[10]2010年国家发改委等部门出台了《电力需求侧管理办法》。笔者认为，必须确立适应智能电网条件下的电力需求侧管理法律制度，并在修订后的《电力法》明确以下内容：(1)电力公用事业需求侧管理的义务与权利。从义务角度来说，除应确保高效、可靠的电能质量外，还要向消费者提供实时的能源开支、用能方式以及改进建议。从权利角度来说，主要在于确保电网企业的节能和能效投资获得相应的回报。例如，如果电力公司的节能投入使其销售电量减少，对其因此降低的利润将由国家财政补贴。当然，售电量减少会损害其投资价值。为此，对电力公用事业单位的节能服务设定价格，使得它们有很多新产品收入组合可选择，从而实现赢利。(2)电力用户的义务和权利。首先，赋予用户选择权。例如，在能源消费方面，用户可以根据不同时段能源价格自主选择消费时段、控制负荷与消费电量以使其能源消费费用最低。其次，任何电力市场的参与者，无论从事输配电或发电的企业，还是独立的系统运营商、第三方电力服务提供者或专门的电力供应商，均能拥有完全平等的、适用的满意的参与权，包括将自己清洁电源的剩余部分送到电网。[11]再次，知情权：用户希望掌握自己用电设备的能源消耗情况和用电方式的合理性，希望掌握电网的负荷情况、电价情况以及用电政策情况;(3)民主协商型的政府电力公用事业监管程序。由于智能电网环境下的电力公用事业将涵盖了传统的发电商、电网运营商以及各个分布式能源、微电网，更包括大量的普通用户。因此，电力监管部门应考虑运用协商民主制、合作性技术会议等各种现代决策程序，从而面对日益复杂的利益关系和不同社会诉求。

　　其三，将智能电网和“智能楼宇”对接，促进建筑节能。智能电网和各个领域用电的配合也是站在战略的高度上进行规划的。数据显示，工业和商业建筑的能耗相当高，在发达国家已经占到整个电网供应的40%。我国既有建筑达400亿平方米，却仅有1%为节能建筑。目前，建筑耗能总量在我国能源消费总量中的份额已经超过了27%，正逐渐接近三成。所以，改善这样的用电局势迫在眉睫。“智能楼宇”把建筑物从能源消费体变为了能源市场的积极参与者。智能楼宇具有高能效的特点，且可自行生成、储存和使用所需的能量，并自行管理和控制这些过程。然而，我国《建筑法》及其相关法律法规，却只有一些口号性的规定，缺乏明确的节能强制制度，更未能适应智能电网时代。

　　丹麦在 1997 年就已经开始强制执行对既有建筑和新建建筑的建筑能效证书制度。英国2000《建筑法》规定，新建建筑的建筑能耗证书包括目标碳排放率和实际居住建筑的碳排放率或非居住建筑的实际碳排放率，建筑的碳排放率和实际碳排放都通过相关建筑能耗计算程序而得，相关建筑能耗计算程序由具有操作该程序资质的人员来操作，建筑能效证书由英国相关政府部门颁发。是与丹麦、英国等发达国家相比，我国建筑节能标准还没有形成自己的体系。目前我国的建筑节能标准都是关于建筑设计阶段的节能标准，这些标准对于 EPBD 涉及的确定建筑能耗计算方法、 规定建筑最小能耗要求、 建立建筑能效标识以及定期检查锅炉和空调系统和独立专家都没有明确的规定。[12]建筑节能是中国能源节约中的一个重要组成部分，需要制定出完善的法律法规以明确它的法律地位， 并以此确定建筑节能中的各方主体如政府、 企业、 个人、 行业组织、 技术院所等在建筑节能中的法律行为。可以说，实施建筑能效证书制度对建筑节能的推动作用已经得到各国政府的共识，建筑能效证书制度对引导建筑市场朝建筑节能方向发展有重要意义。因此，我国应修改完善《建筑法》，针对建筑过程中的关键节点做定期验收，确立严格的惩处措施，以涤荡中国建筑节能市场乱相。。

　　其四，健全基于智能电网实施合同能源管理的法律政策。首先，如何通过法律手段保证投入的资金能够有效地回收是合同能源管理的生存之本，这就需要从法律的高度，对其操作进行细致规范，这个工作的重要性高于奖励资金政策的出台。其次，国家应当制定规范，建立公平的、权威的第三方节能量认证机构。应从法律的层面赋予这种机构以类似仲裁机构的地位，对其做出的节能量认证的法律效力应为全国各个司法机关所认可。[13]再次，明确节能能源服务的价值，促进形成以减少的能源费用来支付节能改造成本的投融资方式。

　　三、智能电网与新能源准入的法律保障

　　现行电力系统是以大规模集中发电、远距离输电和低压零售配电为特征。随着太阳能光伏发电、风电等可再生能源发电成本下降，及其带来的环境和社会效益增加，各国日益通过强制入网、配额制等法律措施，鼓励分布式的清洁电源，包括热电联产、电能储存。由于能够更灵敏、更好地容纳分布式的清洁电源，智能电网的一项主要功能就是增大新能源发电比例，支撑电动汽车的发展。智能电网将是双向的，既向用户供电，也吸收用户多余的电量。而且，“在印度大停电过程中，分布式电源在降低事故损失方面发挥了重要作用。这对中国具有重要的参考价值。”[14]然而，当前我国分布式能源发展、可再生能源发电上网方面存在一系列的法律障碍。

　　其一，电网企业的自然垄断需要法律调整。

　　自然垄断主要是指，在电信、供电、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的公用事业领域，为防止市场过度进入和避免资源重复配置，授予经营者自然的取得对该市场的独占地位而排除了其他经营者以同样的方式进入该市场，从而形成自然垄断。美国学者坎贝尔·麦克康奈尔也指出，“如果竞争不合适或不可行，那末就应该建立垄断…。管制者应该保证消费者从规模经济——自然垄断带来的低成本中收益”。[15]可见，自然垄断是为了维持规模经济和公共利益。为此，我国《电力法》第15条便赋予了供电企业实行垄断经营的特许权，即：“一个供电营业区域内只设立一个供电营业机构”。然而，随着电网现代化发展，这种法定的自然垄断已经不利用公共利益和规模经济。首先，超大型的输电体系与去中心化的区域电网系统相结合，将有助于减少损耗和事故成本，避免风险;其次，分布式能源将是低碳发展的一种大趋势;再次，《电力法》本身的构造误用了自然垄断理论，将输电垄断权错误地延伸至了售电领域。因此，要解决分布式发电、“微电网”等与现行《电力法》等法律法规存在的冲突问题，最好是修改第25条。

　　当然，这种改革可能会面临极大的阻力，也会带来较大的风险。或许可采取较为稳妥的渐进式改革，即赋予微电网运营的合法地位，并强化对电网企业的“拒绝交易”、“拒绝互联互通”等行为的限制。微电网是相对传统大电网的一个概念，是指多个分布式电源及其相关负载按照一定的拓扑结构组成的网络，并通过静态开关关联至常规电网。微电网是一个能够实现自我控制、保护和管理的自治系统，既可以与外部电网并网运行，也可以孤立运行。

　　其二，应健全新能源优先准入和配额制等强制性法律要求，完善可再生能源发电收购、入网、使用的费用补偿机制，健全调度制度及程序性规则。

　　德国和西班牙率先推行可再生能源优先准入原则取得巨大成功，如今逐步被欧盟所接受和推广，[16]且正在北美及全球范围内不断扩展。2011年2月联邦能源监管委员会(FERC)发布的技术会议通报提出，对可再生能源发电提供优先准入已经列入议事日程;2009年加拿大安大略湖《绿色能源法》第26条规定，输配者必须对符合规定要求的可再生发电者提供优先准入。当前，我国虽初步引入了可再生能源优先准入和配额制，但未明确相应的程序规则。

　　就新能源优先准入原则而言，我国《可再生能源法》第14条规定，“国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法。”可见，我国对可再生能源的优先准入尚处于行政机关自由裁量权的范畴之内，并未成为一项一般性的市场准入规则。而现阶段，电网公司实际上承担入网许可的准行政职权，但需明确法律程序。如，“审核”应建立一系列公开、公正的程序，否则便无法制约这一权力。首先，审核的具体部门和工作程序;其次，申请人权利的救济。电网企业对不符合条件的应说明原因。通常，除说明理由外应当告知申请人享有申请复议或甚至提起行政诉讼的权利。德国的相关法律均有详细规定，可再生能源发电商如遇有被拒绝的情况，可行使相关救济程序。

　　当然，既要通过法律强制电网企业提供对中小型可再生能源发电商和微电网的准入，也应明确后者在信息通报、可靠性与电能质量上的责任。为了智能电网的高效、安全和公平，有必要确立可再生能源发电的入网标准。从法学的角度来看，能源标准的法律性则以其自身的规范性、强制性和程序性为根据。离开了国家标准，既无法保障可再生能源发电商基于“优先调度”的程序性权利，也无法确立电网公司维护安全的职权。国家电网公司虽出台了《国家电网公司风电场接入电网技术规定》，但此乃是企业标准，不具法律效力，容易引发网厂矛盾。我国有关可再生能源发电并网的技术标准和设计规程规范，不仅在制订上欠缺法定的程序规则，且对其法律效力并未有明确的界定。

　　其三，探讨电力市场上促进新能源发电的需求方机制，包括确立电网公开电力来源，建立信用账户等法律义务，并明确绿色电力交易优先权。在智能电网环境下，电网、发电商、用户、交易中心之间新的交易关系是传统电力市场技术条件下所不具备的。在电力市场各主体之间交易优先权方面，不同的市场主体其法定的交易优先权也有一定差异。在智能电网环境下，除去传统的发电权、用电权、排污权以及很多金融性的交易品种之外，还有大量的与绿色能源相关的绿色证书的交易。在智能化的电力市场交易中心实施以上交易品种时，交易优先权主要体现在以下几个方面：在交易主体间具有更大绿色效益的交易将优先进行;对电力系统安全稳定运行有利的交易将优先进行等。

　　四、政府对智能电网发展的“智能化”激励

　　从经济学上讲，电网属于准公共产品 。所谓准公共产品(Quasi Public Good)，是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间。电网是为社会生产和居民生活提供能源的物质工程和服务系统，符合公共利益。而且，通过对电网基础设施建设进行投资，可以带来经济增长上的“乘数效应”，为节能减排提供新动力。同时，随着我国市场经济已经基本建立，个人和企事业单位之间就电力的产、供、销基本形成了自由交易关系。故电力服务(输配电)也可视作一种普通的商品。对于作为准公共产品的智能电网建设和发展，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。

　　相应地，从公法上说，首先应确定政府提供公共物品的法定职责，即推进智能电网的建设与发展，以符合宪法所规定的公共利益。其次，由于在智能电网建设与发展上，社会大众与企事业单位之间形成了复杂的利益关系，故应公正地利用行政权调节各种利益关系，确立市场规则，以公共利益最大化为根本目标。然而，我国目前的经济法结构不利于政府对智能电网激励：

　　其一，我国法律未能明确国有企业在服务公共利益上的社会功能。确立国家政策，编制国家和社会发展总体规划，均衡和实现各种正当的权益，都是现代行政法的重要使命，都是“公共利益的需要”所指向的具体内容。[17]因此，我国应以法律形式明确智能电网的功能及其发展规划，以加快构建具有信息化、自动化、互动化特征的坚强智能电网，在全国范围优化配置能源资源，实现电力高效运输，为我国能源安全确立可靠的基础设施保障。[18]同时，除“建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度”外，《企业国有资产管理法》还应明确低碳考核和责任追究制度，以应改进智能电网管理与投资收益评估体系，纳入能源安全、节能减排与环境等方面的长期收益和社会效益。

　　其二，我国法律制度，不足以为智能电网科技创新与投资创造完善的激励。首先，既然智能电网是一种准公共物品，则应该强调政府对公共品供给的财税激励，而不能完全依赖电网企业的投资。智能电网是资本与技术密集性产业，其建设及发展涉及众多领域，尤其在规划、建设、设计、标准、融资、政策等方面复杂程度高、工作难度大。对于智能电网这类依托高科技的新型公共产品，既要关注前期投入的巨大成本，也要关注对于投入使用后所带来的巨大社会效益和经济效益。为此，我国《能源法》应确立智能电网的法律地位，并通过相关配套法律法规的制定来明确财政补贴和税收优惠措施。同时，应通过法律来创新融资渠道，为化解创新风险提供金融服务和制度安排，并鼓励社会资本参与智能电网建设。其次，鉴于政府失灵问题的存在，应在智能电网发展上引入竞争机制，引入民营企业或私人生产者与电网公司的竞争机制。再次，在公共财税观念深入人心的时代，对智能电网的财政扶持必须公共、透明和竞争原则。例如，“补贴可以通过行政行为或公法合同来发放”，[19]以提高财政资金使用效率。

　　其三，我国发挥环境法律法规(包括能效标准与碳管制等)不足以对智能电网发展起到引导作用。应该说，现行电网能够基本满足国家输配电的要求。智能电网最重要的价值在节能和能效。如无节能减排或信息披露的法律拘束，从电网到个人和企事业，均会动力不足。为此，如果建立碳交易体系和绿色电力证书交易等制度，将能够提供必要的激励。

　　五、结论

　　智能电网的建设与低碳发展具有密切关联，但也对现有能源体制与法律环境提出了挑战。智能电网需要智能的法律政策。我国应通过修订《电力法》等法律法规，并制订相应的法律法规来明确相关主体的权利义务关系及其法律救济，为智能电网建设与运行提供可预见的、具有确定性和协调性的法律政策框架，从而激励各方积极参与智能电网的建设和运营

　　[1] 杰里米·里夫金：《第三次工业革命》，中信出版社，2012年，第47页，第146至166页。

　　[2] [美]丹尼尔·耶金：《能源重塑世界》，石油工业出版社，2012年版，第274页。

　　[3] Pacific Crest Mosaic Smart Grid survey, conducted July 2009, reported Nov. 4, 2009, at www.smartgridnews.com.

　　[4] [美]丹尼尔·耶金：《能源重塑世界》，石油工业出版社，2012年版，第275页。

　　[5] [美]丹尼尔·耶金：《能源重塑世界》，石油工业出版社，2012年版，第274页。

　　[6] 《价格法》第19条规定：“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。”《电力法》第38条规定：“跨省、自治区、直辖市电网和省级电网内的上网电价，由电力生产企业和电网经营企业协商提出方案，报国务院物价行政主管部门核准。独立电网内的上网电价，由电力生产企业和电网经营企业协商提出方案，报有管理权的物价行政主管部门核准。地方投资的电力生产企业所生产的电力，属于在省内各地区形成独立电网的或者自发自用的，其电价可以由省、自治区、直辖市人民政府管理。”

　　[7] 参见[美]Peter Fox-Penner著，张义斌等译：《智能电力——应对气候变化，智能电网和电力工业的未来》，中国电力出版社2012年，第127至第135页。

　　[8] 一发改委内部官员给出的方案是，“首先，将500KV及以上电压等级作为输电资产，在输电领域，按照成本加收益的监管方式，通过同业间资产量、输配电量和运营效率的横向比较，对各级电网企业分别实行单独定价，确定其年度准许收入总量和相应输电、配电所有路径的过网电价。”参见王秀强：《电力体制改革向深水区 输配电分开难题待解》，载《21世纪经济报道》，2012年5月4日。

　　[9] 周昭茂：《电力需求侧管理技术支持系统》 [M]. 北京:中国电力出版社,2006.

　　[10] 叶荣泗、吴钟瑚：《中国能源法律体系研究——能源立法：战略 安全可持续发展》，中国电力出版社2006年版，第165页。

　　[11] [美]Clark W. Gellings著，肖先勇等译：《智能电网：促进节能与需求响应》，中国电力出版社2011年，第152页。

　　[12] 杨玉兰、李百战、姚润明：《政策法规对建筑节能的作用——欧盟经验参考》，载《暖通空调》2007 年第 4 期。

　　[13] 曹明德、马洪超：《中国合同能源管理的法律与政策分析》，载《华东政法大学学报》2011年第6期。

　　[14] 曾鸣，等，：《基于大安全观的电网运行管理关键技术——关于印度大停电的思考》，载《电力系统自动化》，2012年，第16期，第11页。

　　[15] 坎贝尔·麦克康奈尔：《经济学：原理、问题和政策》，北京大学出版社，2000年，第841页。

　　[16] 欧盟第2001/77/EC号指令提出了优先发展可再生能源的目标(到2010年比例达21%);第COM(2005)627号欧共体通讯指出，德国、西班牙在强制入网法相比配额制是最具成本-效益的模式。

　　[17] 参见胡锦光、杨建顺等：《行政法专题研究》，北京：中国人民大学出版社，1998年，第13至16页.

　　[18] 参见刘振亚著：《中国电力与能源》，中国电力出版社，2012年，第151至174页。

　　[19] 罗尔夫·施托贝尔：《经济宪法与经济行政法》，商务印书馆，2008年，第535页。