内容提要：在建设生态文明进程中，应对全球气候变化需要能源立法统一立法目的，以克服能源单行法各自立法目的的不足。在能源法制建设中从整体上把握和处理能源利用和环境保护的关系，围绕规范能源开发利用活动、提高能源效率、优化能源生产和消费结构、保障能源安全、保护和改善环境、促进经济社会全面协调可持续发展来明确能源立法目的，以指导各能源单行法对立法目的的修改完善，并指导新的能源单行法立法目的的确立。

关 键 词：生态文明；能源法；立法目的 

能源在我国国民经济和社会发展中占有十分重要的地位，能源问题是关系我国经济社会发展全局的一个重大战略问题，国内外的经验教训表明，要做好能源工作，必须实现从人治向法治的转变，依法治能，法治兴能。1986年国务院颁布实施《节约能源管理条例》，我国能源领域开始走上法制化道路。二十世纪九十年代以来，《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国可再生能源法》等规制能源的法律相继出台，已初步形成能源法律体系，能源立法目的日益明确。

一、生态文明建设是破解能源立法困境的途径之一

能源法体系所关注的能源包括煤炭、石油等不可再生的化石能源，水能、太阳能、风能、海洋能等可再生能源，在社会经济发展和公众日常生活中不可或缺的电力、热力、燃气等也是能源的组成成分。作为一类资源，能源法制建设首先表现为保障能源资源的有序开发利用。资源是有限的，不论是可再生能源的每年可开发利用量，或是不可再生能源的开发利用总量都存在一个极限边界，在有限的能源供给下如何节约能源、提高能源利用效率成为能源法制建设的价值取向。能源开发进程中对环境的破坏和污染是不可避免的^[1]，特别是煤炭、石油等化石能源开发中温室气体排放对全球气候变化的影响备受世界各国关注，防治环境污染、应对气候变化推动着能源法制建设不断发展。

我国能源立法更多关注的是能源资源的开发利用，在应对资源问题和环境污染问题方面显得力不从心，逐渐发展成困扰能源立法的重要问题之一。如以《煤炭法》为代表的化石能源立法，在二十世纪九十年代面对的主要问题是：改革开放以来煤炭开采企业快速发展、生产秩序混乱，争抢煤炭资源、乱采滥挖的现象十分严重，安全生产状况不稳定，经营主体既多且滥，流通无序，能源行业管理薄弱，管理部门缺少有效的管理手段等。1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《中华人民共和国煤炭法》，重点是利用法律手段规制煤炭资源的开发利用、规范煤炭生产和经营活动、保障安全生产、促进煤炭产业健康发展。从而在煤炭生产环节建立起系统的法律制度，包括煤炭规划制度，三同时制度，矿山安全责任制，煤炭开采许可制度，保护性开采制度，煤炭产业促进制度，煤矿开采规程，土地复垦制度，煤矿企业积累煤矿衰老期转产资金的制度，等。

《煤炭法》在煤炭生产环节建立的系列法律制度中除了三同时制度与环境保护，土地复垦制度与生态恢复有一定联系外，如何应对资源问题和环境污染问题并未成为《煤炭法》关注的重要内容。进入二十一世纪以来，随着人们对全球气候变化的关注，人们将煤炭、石油等化石能源开发利用中排放温室气体与应对气候变化联系起来。但是，以《煤炭法》为代表的化石能源开发利用法制建设确未能做出适时反应^[2]，2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《中华人民共和国煤炭法》第一次修正、2011年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国煤炭法》第二次修正，这二次修正都未能触及煤炭开发利用中如何防治环境污染、减少温室气体排放等应对全球气候变化的内容；《电力法》也未能对化石能源发电中如何防治环境污染、减少温室气体排放等进行规范。

令人感到一丝欣慰的是《节约能源法》始终坚持了节约能源的法律制度建设，从1986年的《节约能源管理条例》开始，节能贯穿了能源法制建设发展的始终，在应对全球气候变化方面做出了自己的努力。2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国节约能源法》修订，将节能提升到国家战略高度，实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。

面对全球气候变暖的压力，各国将狠抓节能减排工作，减少温室气体排放作为一项重要政策和制度加以落实。我国作为一个能源资源严重短缺的国家，石油、天然气人均剩余可采储量仅为世界平均水平的7.7%和7.1%，煤炭也只有世界平均水平的58.6%，节能减排就显得尤为重要。^[3] 2006年以来，我国政府高度重视节能减排工作，把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式、推动科学发展的重要抓手，提出“十一五”单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。国务院成立节能减排工作领导小组，发布节能减排综合性工作方案，做出关于加强节能工作的决定，各地区、各部门相继做出了工作部署。经过艰辛努力，我国的节能减排取得初步成效。“十一五”期间，全国单位GDP能耗下降19.1%，全国二氧化硫排放量减少14.29%，全国化学需氧量排放量减少12.45%，基本完成了“十一五”规划《纲要》确定的目标任务。^[4]

在节能减排这样重大的全国性的能源法制建设实践中，《节约能源法》在节能环节发挥了重要作用，但减排的法律规定只能向《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境法律中寻求，在法律供给不足下，国务院印发《节能减排综合性工作方案的通知》、《节能减排综合性工作方案》、《节能减排全民行动实施方案》等政策文件，地方政府也制定促进节能减排的一系列政策措施，如《云南省人民政府办公厅关于印发云南省节能监察办法等12个节能降耗文件的通知》、《四川省人民政府关于进一步推进节能降耗工作的意见》、《浙江省人民政府关于进一步加大工作力度确保实现十一五节能减排目标的通知》等。对此我们不得不反思能源立法在能源法律实践中的作用。早有学者针对《煤炭法》的问题指出：《煤炭法》立法之时我国尚处于市场经济初创时期，这与现在的经济社会发展状况大有不同，已经跟不上我国目前经济发展的新形势，暴露出大量问题，亟待修改完善。^[5]但是《煤炭法》经过2009 年和2011年两次修改，均是对其进行细枝末节的修改，无关痛痒，未能与节能减排这样的能源法律实践相联结。

生态文明建设提供了一个反思能源立法的角度。人类正从工业文明时代步入生态文明时代，这是历史的必然选择，^[6]中国共产党的第十七次全国代表大会倡导生态文明建设，第十八次全国代表大会进一步强化生态文明建设的力度，我国正在各个行业推动生态文明建设。生态文明是在深刻反思工业文明对资源与环境严重损害的沉痛教训基础上，主张人类在生产和生活中要遵循生态规律，经济、社会的发展以不损害自然界的和谐、平衡为限度，实现人与自然的互利共生、协调发展；在生态文明理念的指导下逐步克服工业文明时代以来一切以经济建设为中心而忽视生态建设，导致一系列生态环境危机的问题。能源立法离不开生态文明建设的大环境，将能源资源开发利用与环境保护有机结合起来是一种有效的选择。

二、能源立法目的的问题

法律的立法目的具有宣示性、导向性和参照性，可以为法律的实体规则和程序规则的制定和实施提供价值基础。

我国目前还未出台专门的能源法，关于能源立法的目的散见于各能源单行法之中，如《煤炭法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《电力法》都对各自的立法目的做了比较具体的规定。这些能源单行法的立法目的各有侧重，难以协调，未能从能源资源整体立法上确立起相对一致的目的。

（一）《煤炭法》始终强调规范煤炭资源开发利用，忽视环境保护

在我国的能源结构中，煤炭始终占据了重要地位，我国是世界上唯一以煤为主的能源消费大国，在能源消费结构中，煤占68%，1996年《煤炭法》的立法目的确定为规范合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展。^[7]为实现该立法目的，《煤炭法》就煤炭生产开发规划与煤矿建设、煤炭生产与煤矿安全、煤炭经营、煤矿矿区保护、监督检查、法律责任等内容进行了规定。

从立法目的看，《煤炭法》属于产业法，是一部促进煤炭资源开发利用的法律。随着煤炭产业的发展，煤炭法经过了2009年和2011年两次修正，但对立法目的没有做出任何改动，^[8]也可以说，自1996年制定第一部煤炭法以来，我国政府一直重视煤炭产业的发展，关注煤炭资源的开发利用及其管理，而煤炭产业发展过程中导致的环境污染和资源破坏等问题并未纳入《煤炭法》关注的视野。

在我国煤炭的地方立法中也是沿着这一思路进行的，如山西省是我国的煤炭产出大省，也是关注了煤炭产业的发展和安全生产，而未重视环境保护。2001年1月12日山西省第九届人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过《山西省煤炭管理条例》的目的是根据山西省实际情况合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，保障和促进煤炭行业健康发展。2004年2月4日山西省人民政府第18次常务会议通过《山西省煤矿安全生产监督管理规定》的目的是在山西省加强煤矿安全生产监督管理，保护煤矿职工的人身安全和身体健康。

与煤炭资源同一性质的其他不可再生化石能源资源，如石油资源还未专门立法， 2010年的《石油天然气管道保护法》只是为了保护石油、天然气管道，保障石油、天然气输送安全，维护国家能源安全和公共安全，^[9]并未对石油资源开发利用、石油产业发展及其环境污染和资源破坏等问题进行规定。

（二）《可再生能源法》将规范可再生能源开发利用与保护环境并重

煤炭、石油等不可再生化石能源资源的开发利用及其产业发展在推动国民经济发展的同时也带来了诸如能源危机、全球气候变化等环境资源问题，推动各国政府一方面加强环境资源保护法制建设，另一方面调整能源结构，倡导太阳能、风能、水能、海洋能、生物质能等清洁可再生能源资源的开发利用及其产业发展。近年来世界各国为应对全球气候变化，清洁能源、可再生能源越来越备受关注。

可再生能源与不可再生能源相比，具有更长的使用年限，在这个还是以不可再生能源为主要能源的今天，面临不可再生能源资源枯竭的潜在危险，发展可再生能源，改善能源结构以促进可持续发展是我们的根本目标。2005年的《可再生能源法》将立法目的定位于促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展。^[10] 2009年对《可再生能源法》进行了修正，但立法目的未变。^[11]为了促进可再生能源的开发利用，《可再生能源法》就可再生能源资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用分摊、经济激励与监督措施、法律责任等内容进行了规定。

《可再生能源法》将改善能源结构，保护环境，社会经济可持续发展紧密地联系到一起。但在我国可再生能源的地方立法中，各地的立法目的表达是不一致的！东部地区强调保护，可持续发展，如东部沿海的浙江省结合本省实际贯彻落实《可再生能源法》而颁布《浙江省实施办法》的目的就是贯彻节约资源的基本国策，推进全社会节约能源，提高能源利用效率，减少温室气体排放，保护和改善环境，促进生态文明建设和经济社会全面协调可持续发展。中西部地区则更强调能源产业结构调整。如中部地区的湖南省结合本省实际贯彻落实《可再生能源法》而颁布《湖南省实施办法》的目的是要制定符合本行政区域国民经济和社会发展要求的节能计划，采取措施合理调整产业结构、企业结构、产品结构和能源消费结构，推进节能技术进步，保障能源合理利用。西部地区的青海省结合本省实际贯彻落实《可再生能源法》而颁布《青海省实施办法》的目的是实行有利于节能和环境保护的产业政策，合理调整产业结构、企业结构、产品结构和能源消费结构，限制发展高耗能、高污染行业，鼓励发展节能环保型产业，提高清洁能源消费比重，推动企业降低单位产品能耗，淘汰落后生产能力，提高能源利用效率。以上三个省份在某种程度上代表了东、中、西三大地区的发展需要。东部地区发展较为迅速，在现有发展基础上已经开始把发展的重点转向“环境”这个大背景大支撑上，它们已经意识到环境的好坏对发展的影响是非常重要的，所以在地方立法中突出了保护环境为目的；中西部地区的发展相对而言还不算很成熟，对于它们来讲发展经济还是重中之重的任务，所以开发利用可再生能源的根本目的还是为了调整自身的能源结构、产业结构等，以使其能够适应快速发展的需要。

（三）《节约能源法》的立法目的强调提高能源利用效率，保护和改善环境

从我国各地可再生能源法的立法目的中，我们看到了节约能源、提高能源效率的表达，这与我国长期坚持节约能源、提高能源利用效率的政策和法律制度以减少能源浪费、应对能源危机是分不开的。1997年《节约能源法》的立法目就是推进全社会节约能源，提高能源利用效率和经济效益，保护环境，保障国民经济和社会的发展，满足人民生活需要。^[12]2007年对《节约能源法》进行了修正，立法目的则更强调改善环境、促进社会经济可持续发展，其表达为推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展。^[13]为实现立法目的，《节约能源法》就节能管理，节能技术进步，工业、建筑、交通运输、公共机构、重点用能单位等各行各业的节能，激励措施和法律责任等内容进行了规定。指引、引导全社会自动形成一种节能行为。

（四）《电力法》规范能源公共事业的发展

煤炭、可再生能源立法强调了能源产业的发展，节约能源立法强调了能源利用，电力、热力、燃气等能源的终端供应则对于社会经济发展和公众日常生活不可或缺，其立法强调了能源公共事业的发展。1995年《电力法》，立法目的是保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，保障电力安全运行。^[14]《电力法》就电力建设、电力生产与电网管理、电力供应与使用、电价与电费、农村电力建设和农业用电、电力设施保护、监督检查、法律责任等内容进行了规定。

三、适应生态文明建设的能源立法目的

有学者指出：目前已经颁布的单行能源法的修订工作步履维艰的重要原因是作为能源基本法的《能源法》尚未出台。^[15]缺失《能源法》关于能源法制建设目的的原则性指导，能源法各单行法的立法目的表现各异，难以形成一个协调一致的保护能源资源与环境的法制建设目标。需要尽快出台《能源法》，并应以能源基本法定位立法，^[16]从能源战略的全局出发对能源各个领域进行全方位的规范，将各单行法统一协调起来共同应对能源问题。

我国高速经济增长与发展必须以一定量的能源消费为前提是客观的，保障能源的安全供给，特别是有效供给是《能源法》必须解决的问题，能源开发利用必然带来环境污染。在生态文明建设中，提高能源效率，合理利用能源成为从根本上解决环境污染的路径依赖。^[17]

当今世界各国能源法的设计基本都是围绕保障能源安全、提高能源效率和保护生态环境这三大目标展开，因为离开提高能源效率和保护生态环境，就违背了以人为本的立法基本理念，违背了可持续发展战略。我国能源立法也应当为实现这三大目标服务，要通过设计核心的法律制度来有序实现这些目标。^[18]如，一直以来我国火力发电比重偏大，而火力发电主要以煤炭为原料，加上未对煤炭利用采取有效的环保措施，产生高额的环境成本。我国排放二氧化硫的90%，氮氧化物的70%来自燃煤，而其中的50%左右来自火电厂。因此《电力法》不能仅规范能源公共事业的发展，修订《电力法》必须坚持并体现节约发展的价值取向，通过立法，规定电力企业必须降低资源消耗，提高资源利用率，^[19]并构建和保障电力市场的有效竞争。^[20]同样，《煤炭法》也不能仅强调规范煤炭资源开发利用，修订《煤炭法》应体现使煤炭资源实现“ 节约、清洁、安全、高效”的开发和利用目标，煤炭法制建设应当促进和规范发展煤炭循环经济的行为，提高煤炭产品的价值。^[21]

面对我国能源利用效率低下的现实，有学者指出：中国能源革命的特色主要是能源效率革命，这是因为在中国提高能源效率远比清洁能源替代更具有基础。如果中国能源革命主要是能源效率革命，中国的法律变革即为提高能源效率而进行的制度创新。伴随民主政治与法制建设的完善，中国能源革命与法律变革会进一步从情景走向现实，中国能源安全、能源效率与环境保护也会得到更多的制度保障。^[22]

《能源法》作为能源领域的基本法，在生态文明建设中，通过《能源法》统一规范节能减排活动，推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，建构保障我国能源效率、能源安全与低碳发展的节能减排法律制度。在《能源法》立法以及各单行法修订中，也要区分传统化石能源和新能源的不同，这样才能引导能源产业健康、可持续发展，从而实现低碳发展的社会目标。^[23]如规范传统化石能源煤炭的《煤炭法》，在修改中落实减排目标，必须贯彻保护性开发、计划性开发、限量性开发和限量出口、鼓励投资开拓海外煤炭开采市场和扩大煤炭进口的政策。在煤炭开采中提高回采率，打击浪费性开采行为，努力形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的发展模式，加强煤炭生产消费企业的减排和环境保护责任，保持减排透明度并解决相关资金问题。从而将污染防治制度和洁净煤技术开发应用政策，转化为实实在在的约束性、办法性规范。^[24]对于新能源则需要更进一步强化新能源优先准入的制度设计，采取更为有力的扶持政策，促进从化石能源向清洁的新能源转型。

综上所述，适应生态文明建设的发展，能源立法的目的是保障能源安全、提高能源效率和保护环境。《能源法》从整体上把握和处理能源利用和环境保护的关系，围绕规范能源开发利用活动、提高能源效率、优化能源生产和消费结构、保障能源安全、保护和改善环境、促进经济社会全面协调可持续发展做出目的性规定，以指导《煤炭法》、《电力法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等法律对立法目的的修改完善，并指导石油天然气法、石油储备法、原子能法等新的能源法律的立法目的的确立。

[1] 能源的超强度开发，给生态环境带来了巨大的危害。能源活动造成的生态环境破坏主要表现在以下几个方面：煤炭大量开采造成矿井采空区地表塌陷，威胁人类和其他生物的栖息环境，而煤炭开采过程中产生的酸性矿井废水和煤矸石堆放造成地表水和地下水污染；海上采油泄漏造成海洋和水体生态环境污染；水电建设改变河流水深、水温、流速及库区小气候，对库区水生和陆生生物产生不利影响，并可能引发地震；农村生物质能源的不合理利用造成农村生态环境的破坏；由于化石燃料引起的二氧化硫和酸雨污染以及全球气候变化，会对生态环境产生一种叠加性的长期危害。

[2] 《煤炭法》只是原则性规定开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境。参见《中华人民共和国煤炭法》第十一条。

[3]  曹明德，刘明明：《节能减排的法律对策思考》，《清华法治论衡》2010年第1期。

[4]  国家发展改革委讯：《节能减排取得显著成——“十一五”节能减排回顾之一》，2011年9月27日。

[5] 叶荣泗：《美国新的能源政策法及对制定我国能源法的启示》，中国经济时报2005年9月1日。

[6] 刘爱军著：《生态文明与环境立法》，山东人民出版社2007年版，第5—9页。

[7] 1996年《中华人民共和国煤炭法》第一条。

[8]  2009年《中华人民共和国煤炭法》第一条，2011年《中华人民共和国煤炭法》第一条。

[9] 《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第一条。

[10]  2005年《中华人民共和国可再生能源法》第一条。

[11]  2009年《中华人民共和国可再生能源法》第一条。

[12] 1997年《中华人民共和国节约能源法》第一条。

[13] 2007年《中华人民共和国节约能源法》第一条。

[14] 《中华人民共和国电力法》第一条。

[15] 肖国兴：《〈能源法〉与中国能源法律制度结构》，《中州学刊》2010年第6期。

[16] 肖国兴：《〈能源法〉与中国能源法律制度结构》，《中州学刊》2010年第6期。

[17] 肖国兴：《能源效率与法律制度的理性选择》，《环境保护》2005年第12期。

[18] 孙佑海：《能源立法———实现能源安全的有力保障》，《法学杂志》2007年第5期。

[19] 陶爱萍：《节约、清洁、安全­——修订〈电力法〉的价值取向》，《中国电力教育》2007年第12期。

[20] 刘宇晖：《对我国电力法体系的构想——以构建和维护竞争性电力市场为价值目标》，《河北法学》2008年第7期。

[21] 孙耀霖：《煤炭法制建设中应解决的几个问题》，《郑州经济管理干部学院学报》2007年第12期。

[22] 肖国兴：《论中国能源革命与法律变革的维度》，《郑州大学学报( 哲学社会科学版) 》2011年第5期。

[23] 武奕成：《中国能源立法目的及其价值取向的选择——兼论能源立法中能源利用与环境保护的关系》，《河北法学》2011年第11期。

[24] 王斌：《新论〈煤炭法〉修改的必要性》，《中国矿业》2010年增刊。