内容提要：可以将能源普遍服务定义为：国家通过财政转移支付或者其他法定形式，采取对能源价格进行干预、为某些特定企业设定普遍服务义务、对低收入家庭进行能源费用或者实物方面的直接援助等措施，以解决能源（服务）的可获得性、可负担性和可靠性问题为重心，以满足每个人（或家庭）与其当地经济和社会发展水平相适应的、来自生产和生活方面的基本能源需求为目的，旨在实现能源领域的社会分配正义，而在能源基本公共服务领域向弱势消费者提供保护的社会福利安排。

关 键 词：能源普遍服务；分配正义；弱势群体；公共服务；社会福利

“能源普遍服务”属于舶来品。在英文中，有多个形式不同但语义基本相同的表达，如“universal access to energy”、“(energy) universal service”，并在英语国家广泛使用^[1]。在我国，“普遍服务”、“电力普遍服务”、“能源普遍服务”等概念已经逐渐被中央和地方政府所普遍接受并使用。^[2]但总体来说，学界围绕能源普遍服务所开展的研究仍然比较薄弱，研究成果仍然非常有限。^[3]具体来说，主要表现为以下不足：对“能源普遍服务”概念的内涵解析不充分，对“能源普遍服务”制度的合理性缺乏应有的论证，对主要国家关于能源普遍服务的比较研究欠缺、对现有的关于未来中国能源立法中“能源普遍服务”制度的设计缺乏更加深入反思和推敲。在本文中，笔者将针对这些问题发表自己的拙见，并就教于学界方家。

一、能源普遍服务的研究现状

在能源领域，能源普遍服务已经逐渐为国际社会和世界各国所普遍关注。本文关于能源普遍服务的讨论，主要是在通过对低收入个人（或者家庭）、经济发展落后地区、边远地区在能源费用、能源基础设施建设等方面给予援助，消除能源贫困现象，从而确保每个人的基本能源需求得到满足这个意义上进行的。

在国际上，无论是从国际法的角度，还是从国内法的角度，有关能源普遍服务的研究成果都较多。基于国际人权法的视角，有学者认为设计获得能源普遍服务权利的目的在于：确保人们在平等且不受歧视的基础上，获得充足的、有规律的、有效的、安全的和可负担的能源供应（在理想状态下，还应包括清洁的和可持续的特点）。^[4]还有学者认为，各国必须对国家能源监管体系进行修正以满足个人的基本需求，其立法措施应当明确指向能源服务的可获得性、可负担性、可靠性的问题。^[5]2010年12月联合国大会通过第65/151号决议，将2012年确定为“人人享有可持续能源”国际年，并且确定了到2030年实现“现代能源服务的普遍获得（universal access to modern energy services）”的目标。^[6]联合国开发规划署认为，现代能源服务的获取，不仅涉及到物质方面的基础设施（比如电网），还涉及到能源的可负担性、可靠性和商业利用的可行性，在实际应用中是指向家庭和企业提供符合消费者支付能力的能源服务。^[7]自2002年开始，《世界能源展望》每年都将能源贫困作为报告的重要内容。2010年《世界能源展望》报告认为，能源普遍服务包括以下方面：“在家庭层面，扩大能源普遍服务的范围”，“为增加收入的活动提供电力和机械动力”，确保“向家庭等主体供应能源的可靠性”和“家庭层面能源费用支出的可负担性”；并且认为“能源普遍服务的缺失是经济社会发展的重要障碍，除非该问题得到解决。否则，联合国千年发展目标将无法实现”。^[8]

可以发现：在国际层面分析能源普遍服务时，往往注重从人权的角度进行论证，强调国际社会应对气候变化，普及推广清洁能源等现代能源服务的角度来分析。但是，也存在明显的局限性：往往忽略地区性差异（包括当地经济和社会发展水平、当地政府的财政状况等）；未明确区分不同类型能源在满足人基本能源需求方面的重要性程度不同；未考虑能源普遍服务的实现，不仅需要国家层面的立法和政策，还需要中央政府、地方政府的执行，以及相关企业的共同努力。在一国范围内，能源普遍服务要想得到真正实现，就必须要考虑和解决这些问题，因此在国内法层面上研究能源普遍服务非常重要。

具体到国家层面，能源普遍服务制度存在着一定的差异。在美国，能源普遍服务表现为能源援助。1973年至1974年世界石油危机发生以后，石油资源短缺，价格暴涨。为此，1976年美国建立了节能援助计划（weatherization assistance program，以下简称WAP计划），以帮助低收入家庭降低能源消耗和费用。^[9] 1981年，美国颁布《1981年低收入家庭能源援助法》，并据此设立了低收入家庭能源援助计划（Low Income Home Energy Assistance Program，以下简称LIHEAP计划）。此后，“能源援助”作为一种制度被保留下来。在英国，能源普遍服务表现为解决“燃料贫困”问题。1973年至1974年的世界石油危机，同样给英国造成了重创，这使得从1975年开始，社会运动人士和学者开始认为存在“能源贫困”的现象。^[10]此后，如何解决燃料贫困问题，就成为英国学者和英国能源立法的重要内容。在整个欧盟地区，与英国相似，能源普遍服务表现为解决“能源贫困”问题。在印度，能源普遍服务表现为农村电气化工程。

相对而言，国内目前关于能源普遍服务的研究成果非常有限。苏苗罕博士对该问题进行过比较深入地研究。他的观点主要包括：第一，能源普遍服务就是“国家制定政策，采取措施，确保所有用户以合理的价格，获得可靠的、持续的基本能源服务”；第二，获得能源普遍服务的权利，应当属于生存权体系的内容；第三，能源普遍服务在地理范围上应当涵盖农村地区和城镇及周边地区；第四，就我国而言，目前真正能够提供能源普遍服务的限于电力、燃气和热力三个领域；第五，中国未来制定的能源法应当在总则中设定我国实现能源普遍服务的切实可行的目标和时间表，明确各级政府的职责，在推动实现能源价格市场形成机制的同时，由能源企业作为能源普遍服务的实施主体，由政府设立能源普遍服务基金，设立统一的国家能源监管机关作为能源普遍服务的监管机关，对能源设施的开放性、能源服务的连续性、能源服务的透明性进行监管。^[11]龚向前教授研究认为，“（能源）市场自由化使能源成为商品，但并未终结能源作为“公共服务”的功能”。^[12]在由清华大学环境资源与能源法研究中心课题组起草的《中国能源法》（草案）专家建议稿（以下简称“专家建议稿”）中，第六条规定“公民享有获得基本供应与服务的权利”。^[13]原国家能源办于2007年12月公布的《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）（以下简称“征求意见稿”）在第七条中规定，“国家建立和完善能源普遍服务机制，保障公民获得基本的能源供应与服务”。^[14]

笔者认为，在国内层面上，关于能源普遍服务，有下列问题仍然需要研究：第一，能源普遍服务的价值，其存在有何合理性？第二，获得能源普遍服务表述为一种“权利”是否恰当？如果是，这一“权利”在权利谱系中处于什么位置？与之对应的义务是什么？由谁承担？第三，能源普遍服务与能源市场自由化、能源价格管制的关系是什么？第四，是否仅有电力存在普遍服务的问题，其他能源是否也存在能源普遍服务的问题？第五，能源普遍服务所要满足的个人基本能源需求，是否与其所在的地域存在关联关系？第六，能源普遍服务所涉及的能源服务补偿基金的补偿对象是谁？

二、能源普遍服务的合理性

能源普遍服务，是分配正义在能源领域的表现。“分配正义”的关键是“再分配”，而“再分配”的实质是国家通过各种手段将一部分资源转移给社会处境最差者。^[15]就能源普遍服务而言，其本质是通过政府财政转移支付的形式，对弱势群体（比如说低收入群体、残疾人等）、少数民族、边远地区人们在能源获得方面给予物质或者资金等方面的支持，以实现社会分配正义。

在美国、英国以及整个欧盟等实现能源市场自由化的国家和地区，在能源市场中效率问题得到了很好的解决，却容易忽视对弱势群体的保护，因而很难保证社会正义的实现。但是，“正义是社会制度的首要德性”，“某些法律和制度，不管它们如何有效率和安排有序，只要它们不正义，就必须加以改造或废除”。^[16]亚里士多德说，“在各种德性中，人们认为公正是最重要的。”^[17]斯密认为：“与其说仁慈是社会存在的基础，还不如说正义是这种基础。虽然没有仁慈之心，社会也可以存在于一种不很令人愉快的状态之中，但是不义行为的盛行却肯定会彻底毁掉它。”^[18]有鉴于此，在2007年欧盟电力和天然气市场向消费者完全开放后不久，欧盟理事会就通过《迈向能源消费者权利保护的欧洲宪章》，并达成以下共识：在能源领域单靠市场机制无法最大限度地保护消费者的利益。^[19]有学者认为，一个好的社会要“努力帮助那些在自由市场条件下不能成功的人”^[20]，而“一个相信自由市场的政府也应当采取措施确保每一个人都能拥有很好的机会，也应该试图保护那些不能保护自己的人。”^[21]对此，笔者颇为赞同。

对弱势群体给予能源方面的援助，不仅在能源自由市场背景下需要，在非自由市场背景下同样需要。这是因为,首先“市场无法提供可以替代政府的服务，这是已经被历史无数次证明了的事实。”^[22]“在目前的市场经济制度下，完全靠个人以及家庭成员之间的共享并不能保证个人拥有实现以社会人的基本生存为标准的有价值的功能所必须的资源和条件。”^[23]因此，政府“需要承担必要的直接增加个人福利的职责：保证其公民基本生存需要的满足。”[24]其次，纠正不平等和改善最差者的处境应该是任何一个正义社会的应有之义。^[25]以市场化改革方面的中国，在经历了30多年的快速发展之后，区域发展不平衡问题日益凸显，而能源普遍服务实现情况的不均衡问题也是其中的一个重要表现。因此，中国也必须实行能源普遍服务，以解决由于区域经济和社会发展不平衡导致的能源领域的基础设施和基本服务供应不均衡的问题。

那么，为什么要在能源领域实现社会正义呢？

首先，这是因为燃料贫困与人类健康（包括身体的、精神的健康）之间具有密切联系。^[26]为确保身体健康，起居室的最低温度应保持在21℃，其他房间的最低温度是18℃。^[27]低温天气会导致死亡率升高；尽管燃料贫困对成年人的影响并不明显，对婴儿的成长却有明显影响，比如说使其发育变慢，并容易患病；燃料贫困对成年人和青少年的精神健康的影响都非常显著。^[28]对于那些较为贫困的人们和身处边缘社区的人们来说，获取更多能源能够使他们更有把握战胜贫困。^[29]今天，人们已经达成共识，即：能源服务的获得是旨在减少贫困、扩大卫生和教育服务、解决食品不安全问题、减缓气候变化和促进经济发展战略的重要内容。^[30]“能源贫困的广泛存在制约着世界各国，特别是发展中国家的可持续发展，阻碍社会公平体系的建立，加重社会环境压力，……。”[31]联合国可持续发展委员会就曾指出，“如果国际社会要实现在2015年贫困人口减半的目标，那么可负担的能源服务的获得是其前提条件。”^[32]

其次，能源是保障人权实现的基本前提，保障基本能源供应属于生命权的必然之义。截至目前，尚没有国际条约将获得能源普遍服务作为人的一项基本权利，但是如果连基本的能源服务需求都得不到满足，那么人就不可能有尊严的生活，更遑论保障人权的实现。《国务院关于印发能源发展“十二五”规划的通知》（国发[2013]2号）提出要“统筹城乡和区域能源发展，加强能源基础设施和基本公共服务能力建设，尽快消除能源贫困，努力提高人民群众用能水平。”《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》（国发[2012]29号）则指出“基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”，并且认为“享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。”笔者认为，能源普遍服务属于能源基本公共服务，获得能源普遍服务，属于公民的权利，准确的说应该属于公民生存权的必然之义。

再次，能源，特别是现代清洁能源（服务），对于现代人的生活具有不可替代性。人们对于解决其基本生活需要的能源（服务）的需求弹性比较低。这就要求国家采取措施保障低收入家庭等弱势群体的基本能源需求。对此，国家应当将其纳入到社会保障体系的范畴。我们认为，能源普遍服务属于政府公共福利体系中的内容，^[33]且具有不可替代性。欧盟2009/72/EC号指令第3条第（8）款就规定，成员国应当采取适当措施，如制定国际能源行动计划，在社会保障体系中规定利益，以确保向弱势消费者供应必要的电力，或者提供能源效果改良方面的支持，以解决包括更为广泛的贫困背景下，可以确定的能源贫困问题。这是因为不同福利制度所要解决问题、帮助对象、路径等不同。有学者认为，中国政府应该选择补缺型的福利模式^[34]，充分承担对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任，兼顾收入安全和社会公平的政策目标，采用通过利用最低的经济成本以保障社会安定的福利政策，从而确保实现经济发展的中心目标。^[35]笔者认为，能源普遍服务，基于其由政府向社会弱势群体提供能源援助的本质，应当属于补缺型福利的范畴。当然，在通过能源普遍服务向个人提供能源领域的援助时，需要统筹考虑该个人所享有的其他社会福利的状况。

另外，有一种观点认为：能源普遍服务可能会导致政府公共财政负担过重，并可能使得任何人都能廉价地（甚至是无偿地）取得各种能源资源。笔者认为，解决能源普遍服务问题，固然可能在一定程度上加重政府的公共财政支出负担，但是该问题的解决，主要依靠中央和地方政府的财政转移支付来实现，而财政转移支付必须按照事先确定好的预算依法进行。作为社会再分配制度，财政转移支付具有两个主要的公平着力点，即：均衡地方财政和调整阶层收入。^[36]要通过这两个着力点来实现能源普遍服务，必须严格按照依法编制的财政预算进行，还必须严格按照法定标准确定援助对象、援助方式和援助内容。

通过以上的论证，可以发现：能源普遍服务就是国家通过公共财政转移支付或者其其他方式，对那些因为偶然的、个人所无法控制和把握的因素（如个人出身、意外灾害、患病等）而导致经济能力欠缺的人，给予满足其基本能源需求的援助，保障其生存权得到实现的能源基公共服务。

三、主要国家有关能源普遍服务的立法与政策

（一）英国能源普遍服务的立法规定

1997年布莱尔政府上台以后，就开始着手解决“燃料贫困问题”。为制定《2000年公用事业法》，当时的英国政府围绕保护弱势消费者的利益广泛征求公众意见。1999年英国政府成立应对“燃料贫困”问题部际工作组。^[37]《2000年公用事业法》将保护消费者利益确定为英国天然气和电力市场管理局的首要目标，并且规定要特别注意保护弱势消费者的利益。

《2000年温暖家庭和节约能源法》是英国在法律上首次承认“燃料贫困”问题存在的立法。该法规定，如果某人生活在以合理的费用^[38]仍不能使其住所处于温暖状态的低收入家庭，则该人处于“燃料贫困”状态；（负责能源事务的）国务大臣（针对英格兰）和威尔士国民大会可以条例形式对何为“低收入家庭”、何为“合理费用”、何种情形下视为“温暖状态”进行规定；（负责能源事务的）国务大臣或者威尔士国民大会负有在规定时间内编制战略，包括采取措施以确保人们能够高效利用能源的义务，以确保人们不再生活于“燃料贫困”状态；该战略必须规定英国应当在2015年前的某一时间消除“燃料贫困”。^[39]

2006年《气候变化与可持续发展法》第3条规定，（负责能源事务的）国务大臣负有公布为减少 “燃料贫困”家庭数量所采取措施的报告。^[40]为减少“燃料贫困”，英国政府制定了“社会行动战略”，要求英国天然气和电力市场管理局帮助英国政府采取措施根除“燃料贫困”^[41]；2008年英国政府和天然气和电力供应商达成自愿协议，由其按规定自由选择向弱势消费者提供帮助的类型和水平，包括社会价格（Social Tariff）、债务减免、帮助进行能源效率改造和信托基金等。^[42]

统计资料表明，截至2010年，英国政府为减少“燃料贫困”所作的努力效果欠佳。^[43]为此，英国《2010年能源法》专章规定了“减少燃料贫困计划”，即：（负责能源事务的）国务大臣可以制定计划要求被许可的天然气或者电力供应商向“燃料贫困”家庭提供支持。《2011年温暖家庭费用折扣条例》（The Warm Home Discount Regulations 2011），引入了强制社会价格支持（Mandatory Social Price Support）制度，即由天然气或者电力供应商向规定的弱势消费者就其能源账单提供资助。2010年由卡梅伦领导的联合政府上台后，英国公布的《2011年能源法》其中一项重要内容就是，通过“绿色新政”计划帮助居民改善其住宅的能源效率，减少个人或者家庭的能源费用，并将改良费用纳入到家庭能源费用中分期偿还，来帮助低收入弱势群体。从而使得英国的能源普遍服务经历了从资金补贴到实物支持的转变，从政府与供应商签订自愿援助协议到供应商承担法定援助义务的转变。

（二）美国能源普遍服务的立法规定

能源普遍服务主要是通过能源援助的方式进行的，主要表现为WAP和LIHEAP两个计划。在美国的很多州，上述两个计划通常并存。对于联邦政府设立的低收入家庭能源资助计划，各州政府自身也提供相应的配套资助资金，并且可以对联邦的资助计划进行变更，以扩大资助的范围。^[44]目前在美国，《2005年能源政策法》第121条至第128条、第209条、第503条、第1804条等均系有关“能源援助”的规定。^[45]

WAP计划早在1976年就已经设立。该计划是由联邦政府通过政府间转移支付^[46]，向美国各州和其他被授权的申请人提供拨款^[47]，利用节能技术改造低收入家庭住宅，提高低收入家庭住宅能源效率，降低能源费用，以改善低收入家庭成员健康、安全状况。^[48]计划资金主要来源于美国政府的拨款。^[49]1976年以来，该计划从向低收入家庭以进行建筑物改良措施等无技术含量的劳动提供服务，逐渐发展到进行先进的能效诊断并安装大量的节能材料。^[50]尽管曾多次修改，但计划的主要目的和适用范围仍然保基本未变，^[51]即对低收入群体提供能源援助。计划的资金由联邦政府（由能源部具体实施）按照50个州和特区对节约化服务的“需求”来分配，但一直备受争议。^[52]因为“需求”是具有较强的主观性。^[53]美国各州在确定资助对象时，主要考虑：申请人的家庭收入、能源消费、能源费用负担、家中是否有残疾人、老年人以及未成年儿童来确定申请人是否具有获得能源资助的资格。WAP计划所产生的利益具体包括：对公用事业公司带来的利益以及传导给公用事业公司客户（消费者）的利益，给低收入家庭带来的在住房费用可承担方面的利益以及对家庭成员安全、健康和舒适方面的利益，给整个社会带来的环境、社会和经济方面的利益。^[54]

在LIHEAP计划之前，美国就已经曾经存在过多个能源援助计划，包括1977年特别危机干预（Special Crisis Intervention）计划、1978年的紧急情况能源资助（Emergency Energy Assistance）计划和1979年的危机干预（Crisis Intervention）计划在内的多个能源资助计划。^[55]1980年能源资助计划被划分成能源危机资助计划（Energy Crisis Allowance Program）、能源资助计划（Energy Allowance Program）、能源资助特别计划（Special Assistance Program），极大增加了资助资金，扩大了资助范围，资助的目的不再仅局限于应对能源危机。^[56]LIHEAP计划由美国国会拨款，包括常规分类财政拨款（regular block grant）和应急资金（Emergency fund），且后者可以由美国总统和美国卫生与公共服务部在某一财政年度的任何时候进行授权和分配，而常规分类财政拨款则由美国卫生和公共服务部按照某一法定的公式进行分配，并由美国各州政府、地方政府和部落政府具体管理。^[57]从1981年开始，计划的主要内容包括确定获得资助的人员的方法、资助的数额以及资助的方式等，计划还确定了各州具体负责该项事务的部门。^[58]该计划资助的对象仅限于因能源价格上涨导致限于经济困难的家庭，具体操作中联邦政府会根据统计部门的数据来决定某一标准，而且州政府也可以对标准进行调整，以帮助那些最需要帮助者。^[59]

（三）欧盟能源普遍服务的立法实践

欧盟2003/54/EC号指令以及取代该法令的2009/72/EC号指令均明确规定了有关普遍服务（Universal Service）的内容。2009/72/EC号指令不仅保留了原指令在普遍服务方面的全部内容，并且在其第1条明确规定：“本指令还规定了普遍服务义务和电力消费者的权利，明确了电力市场的竞争要求”。但与2003/54/EC号指令同期颁布的关于天然气的2003/55/EC号指令及其后的2009/72/EC号指令则没有任何关于天然气普遍服务（universal service）的明文规定，而仅在其第3条第3款中规定：成员国应当采取恰当措施保护终端客户，并且尤其确保有充分的防护措施保护弱势客户，包括采取适当的措施帮助他们避免遭遇断气情形。

欧盟2003/54/EC号指令在序言中规定，“……（成员国）在同时向小企业提供普遍服务时，确保提供普遍服务的措施可以基于家庭用户与小企业的不同而有所不同。”该指令第3条第3款规定，成员国应当确保所有家庭客户和小企业能够享受普遍服务，即在他们有权在其所在区域，以合理的、透明的、肯定的和明确可比较的价格获得规定质量的供电。而且，成员国可以通过指定某一电力供应商的方式来实现。该指令第28条第3款规定，在2006年1月1日之前，欧盟委员会应当向欧盟议会和欧盟理事会提交一份详细报告，以概括说明创建内部统一市场的进展，并且尤其应当考虑小型企业和家庭用户在多大程度上从开放市场中获益，特别是在普遍服务和普遍服务标准方面。

此外，欧盟2003/54/EC号指令在第3条第2款中规定，成员国可以为在具有普遍经济利益的电力领域的事业者设定有关公共服务义务（Public Service Obligation），包括供应安全、供应的有规律性、质量和价格，包括能源效率和应对气候的保护。对该种义务应当予以明确界定，确保该义务透明、无歧视和可核证，并且应当确保欧盟的电力公司能够平等地为一国消费者所选择。针对欧盟天然气领域的事业者，欧盟2003/55/EC号关于天然气的指令在第3条第2款做出相同的规定。

（四）印度关于能源普遍服务的立法

在印度，能源普遍服务主要表现为农村电气化。印度2003年电力法第6条规定，有关政府应当向包括农村在内的所有地区供应电力。这就将政府采取措施向农村供应电力的责任法定化。但是，对于“有关政府”是何级政府，应当采取何种措施确保向农村供应电力，2003年电力法却规定的不够清晰。为此，印度在2007年对该法第6条进行修改，明确规定，“有关州政府和中央政府应当共同努力，通过完善农村电力基础设施和农村电力化工程，向包括农村在内的所有区域供应电力”。这就明确了向农村供应电力所应当采取的措施，并且这属于中央政府和地方政府的共同责任。印度的农村电气化取得了一定的成效。但是，有学者就认为，电气化并不能完全解决能源普遍服务的问题，因为对于贫穷的人们来说，电力在他们的能源结构中仅占很小一部分。^[60]那么，如何才能更好地实现能源普遍服务呢？有学者建议，需要应当采用公私合作的模式，并辅之以制度、监管、融资和实施等方面的创新。^[61]还有学者认为，“要解决印度的能源问题，必要跳出农村电气化的视野，并且创造一种满足综合能源需求的整体路径”。^[62]还有学者认为，“不考虑地方背景、能源效率和可以做出的选择，而单纯的将能源普遍服务确定为向每个家庭提供的可以量化的能源（服务）似乎是徒劳的”，并建议将能源普遍服务确定为“创造一个使每个人都能够按照其需求、高质量的、及时地获得能源”的目标。^[63]

结论：能源普遍服务的内涵

在对能源普遍服务的核心内容、表现形式、存在的合理性、主要国家（或地区）的能源立法进行分析论证的基础上，我们可以将能源普遍服务的定义归纳为：国家通过财政转移支付或者其他法定形式，采取对能源价格进行干预、为某些特定企业设定普遍服务义务、对低收入家庭进行能源费用或者实物方面的直接援助等措施，以解决能源（服务）的可获得性、可负担性和可靠性问题为重心，以满足每个人（或家庭）与其当地经济和社会发展水平相适应的、来自生产和生活方面的基本能源需求为目的，旨在实现能源领域的社会分配正义，而在能源基本公共服务领域向弱势消费者提供保护的社会福利安排。

具体来说，能源普遍服务的定义包括以下内容：

第一，应当将能源普遍服务定位于国家在能源基本公共服务领域的社会福利安排。在英国，表面上看，似乎能源普遍服务义务由企业而不是由政府来负担，但实际上，英国通过减免对能源企业的税收，由能源公司向弱势消费者提供能源服务援助，这是一种变相的公共财政转移支付。不论是在能源公用事业国有化的国家，还是实现能源公用事业私有化的国家，基于能源公用事业对于人们生产和生活的重要性，能源公用企业所提供的服务属于基本公共服务的属性没有改变。这就表明，在能源公用事业领域，国家干预不能完全退出。针对能源公用事业所提供的能源产品（或服务），在消费者的支付能力不足以满足其基本生产或者生存需要时，国家应当给予援助。因此，应当属于社会福利的范畴。

第二，能源普遍服务的目标是实现能源公用事业领域的社会分配正义。就其本质而言，能源普遍服务之所以有其合理性，是因为：某一国家不同区域之间由于经济和社会发展水平不同，或者某一特定区域不同社会阶层之间由于经济实力的不同，而导致在能源公用事业领域，某一特定区域的全部或者部分人的基本能源需求得不到满足的问题。能源普遍服务，在英国表现为解决“燃料贫困”，在美国表现对低收入家庭进行“能源援助”，两者均表现为解决能源的可负担性问题。在中国和印度，则更多地表现为实现能源基础设施的均衡覆盖问题。为此，需要国家采取财政转移支付或者其他法定的措施来实现。

第三，能源普遍服务所要解决的问题是：能源（服务）的可获得性、可负担性和可靠性问题。但是，在不同的国家或者同一国家的不同区域之间，这三个问题的重要性程度不同。能源普遍服务所解决的重点问题不用。例如，在美国、英国以及整个欧盟地区等发达国家（地区），由于其工业化进程起步早，城市化水平高，能源基础设施已经比较完备。能源普遍服务主要针对能源（服务）的可负担性问题和可靠性问题。而在诸如中国、印度等发展中国家，由于区域经济和社会发展水平差异性非常大，在某些包括农村地区在内的经济发展落后地区，能源基础设施都无法实现。另外，在这些国家的某些特定地区还存在着由于不同社会阶层的支付能力的不同而产生的可支付性问题。

第四，能源普遍服务的最终目的，是要满足每个人的基本能源需求。这里所谓的“每个人的基本能源需求”，应当与该人所在的特定地区的经济和社会发展水平相适应。因此，在不同区域之间的个人的基本能源需求存在一定程度的差异是合理的。另外，由于各个国家的财税制度不同，一国内部不同区域的地方政府财政能力也是存在很大差异，除非中央政府进行财政转移支付，否则单靠地方政府要实现一国内部能源普遍服务的同一化是不现实的。所谓“基本能源需求”应当包括生活性基本需求和生产性基本需求。因为这两者都是特定个人生存的需要。此外，对于不同的能源，如石油、天然气、电力、供热等，个人对他们的基本需求的程度是不同的。不能认为能源普遍服务仅仅针对电力，但是也不能将对电力的普遍服务的要求不加修改的复制到其他诸如石油、天然气等能源之上。

第五，实现能源普遍服务，所要采取的措施包括直接措施和间接措施。直接措施，主要是指通过对个人的基本能源需求确定一个量化的标准，对于那些达不到该标准的个人，由政府或者某一特定机关直接向该个人提供资金上的援助。像美国，由于能源领域属于自由市场，因此能源价格由市场产生，国家对能源价格不进行直接干预。间接措施，主要是指国家根据个人的支付能源能力，对能源的价格进行干预，将能源的基本价格确定在消费者可以负担的范围内。在这种情况下，就需要通过阶梯价格等手段进行干预作为配套措施。就理论上而言，不仅是电力和天然气需要阶梯价格，其他能源资源同样需要设定阶梯定价。否则，极容易使部分支付能力强的人滥用能源，造成能源的浪费。

第六，在能源普遍服务中，国家、企业和个人都属于利益相关方。应该说，保障每个人的基本能源需求得到满足，是国家的职责。具体来说，应该明确，能源普遍服务，由哪一级政府来具体负责，中央政府和地方政府各付何种责任，需要明确进行规定。笔者认为，能源普遍服务应当有中央政府和地方政府共同负责，中央政府负责解决不同区域之间“每个人的基本能源需求”能够相互协调，不能出现差距悬殊的情况。就个人而言，这里的“每个人”并不意味着所有人的基本能源需求都需要国家来保障，只有达到规定条件和标准的“个人”才能由国家来负责保障其基本能源需求。就企业而言，国家可以依法确定某些特定企业负有普遍服务义务，这样实际上就涉及到对特定企业的能源价格进行干预，从而需要国家对特定企业进行一定程度的补偿。另外，对于能源基础设施的建设，也需要国家通过特定方式确定企业来进行。

[1] See Adrian J. Bradbrook & Judith G. Gardam, Placing Access to Energy Service within a Human Rights Framework, Human Rights Quarterly, Vol.28, 2006. Also see Stephen R. Tully, The Contribution of Human Rights to Universal Energy Access, Northwestern Journal of International Human Rights, Volume 4, Issue 3(Spring 2006).Also see part Ⅵ improving the universal energy access of the white book of China’s energy policy 2012, from http://news.xinhuanet.com/english/china/2012-10/24/c_131927649.htm, visiting on 6/25/2013.

[2] 在北大法宝数据库中，在“法律法规”子库中，以“普遍服务”为检索对象，在“中央法规司法解释”、“地方法规规章”、“法律动态”、“立法背景资料”四个栏目下进行全文检索，所获得的与能源行业相关的文献分别为23篇、16篇、3篇、4篇。以“能源普遍服务”为检索对象，在“地方法规规章”、“法律动态”、“立法背景资料”三个栏目下进行全文检索，分别获得7篇文献（均为省、市级地方政府能源发展“十二五”规划）、2篇文献（内容相同，实为1篇），2篇文献（分别为“中国的能源政策（2012）”、“中华人民共和国能源法（征求意见稿）”）。以“电力普遍服务”为检索对象，在“中央法规司法解释”、“地方法规规章”、“法律动态”、“立法背景资料”四个栏目下进行全文检索，分别获得6篇文献（其中2篇文献为同一文献，实为5篇）、4篇文献、1篇文献、1篇文献（ “中国的能源政策（2012）”）。

[3] 在中国知网数据库中，以“能源普遍服务”为关键词检索，仅发现2篇文献（为同一作者撰写，内容基本相同，即苏苗罕《能源普遍服务的法理与制度探析》（法治研究，2007（10））一文）。以“能源贫困”为关键词检索发现7篇文献，其中1篇与以“能源普遍服务”为关键词的检索结果重复。以“电力普遍服务”为关键词，检索到28篇文献。另外，龚向前在《论中国能源法的变革》（中国法学，2007（3））也部分提及了“公共（普遍）义务”和“普遍服务（universal service）”。由清华大学环境资源与能源法研究中心课题组编写的《中国能源法（草案）专家建议稿与说明》（清华大学出版社，2008年10月版）和骆梅英在其博士毕业论文《基于权利保障的公用事业规制》（未公开出版）中也部分涉及到“能源普遍服务”的内容。

[4] Adrian J. Bradbrook & Judith G. Gardam, Placing Access to Energy Service within a Human Rights Framework, Human Rights Quarterly, Vol.28, 2006.

[5] Stephen R. Tully, the Contribution of Human Rights to Universal Energy Access, Northwesten Journal of International Human Rights, Volume 4, Issue 3.

[6] See http://www.treehugger.com/renewable-energy/un-initiative-seeks-provide-every.html, visiting on 6/25/2013. And see ENERGY FOR ALL, Financing access for the poor, Special early excerpt for World Energy Outlook 2011.

[7] See http://www.undp.org/content/undp/en/home/ourwork/environmentandenergy/focus_areas/sustainable-energy.html, visiting on 2013/6/30.

[8] IEA et al, Energy Poverty-How to make modern energy access universal, Special early excerpt of the World Energy Outlook 2010 for the UN General Assembly on the Millennium Development Goals.

[9] From http://en.wikipedia.org/wiki/Weatherization#US_Weatherization_Assistance_Program, visiting on 7/1/2013.

[10] Brenda Boardman: Fixing Fuel Poverty: Challenges and Solutions, published by Earthscan in the UK and USA in 2010, p1.

[11] 苏苗罕：《能源普遍服务的法理与制度研究》，载《法治研究》2007年第10期。

[12] 马俊驹、龚向前：《论能源法的变革》，载《中国法学》2007年第3期。

[13] 清华大学环境资源与能源法研究中心，中国能源法（草案）专家建议稿与说明，清华大学出版社，2008年9月出版。

[14] 中华人民共和国能源法（征求意见稿），资料来源：http://www.gov.cn/gzdt/2007-12/04/content_824569.htm，2013/6/29访问。

[15] 罗伯特•诺奇克：《无政府、国家和乌托邦》，姚大志译，中国社会科学出版社2008年版，见译者前言第11-12页。

[16] 罗尔斯：《正义论（修订版）》，何怀宏等译，中国社会科学出版社，2009年版第1页。

[17] 《亚里士多德全集》第八卷，中国人民大学出版社1992年版，第96页。

[18] 亚当·斯密：《道德情操论》，商务印书馆1998年版，第3页。

[19] Communication from the Community: Towards a European Charter on the Rights of Energy Consumers.

[20] 凯斯R孙斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武等译，中国政法大学出版社2002年版，见中文本序言。

[21] 同上。

[22] 周弘：《福利国家向何处去》，载《中国社会科学》2001年第3期。

[23] 杨伟民：《论个人福利与国家和社会的责任》，载《社会学研究》2008年第1期。

[24] 同上。

[25] 姚大志：《何谓正义：当代西方政治哲学研究》，人民出版社2007年版，第111页。

[26]Christine Liddell, Chris Morris: Fuel poverty and human health: a review of recent evidence, Energy Policy, 2010(38).

[27] Brenda Boardman: Fixing Fuel Poverty: Challenges and Solutions, published by Earthscan in the UK and USA in 2010, p23.

[28] 同37。

[29] Youba Sokona, Yacob Mulugetta, Haruna Gujba, Widening energy access in Africa: Towards energy transition, Energy Policy，2012(47):3-10.

[30] UNDP, 2005, Energizing the Millennium Development Goals: Aguide to Energy’s Role in Reducing Poverty, UNDP.

[31] 魏一鸣等：《中国能源报告（2012）：能源安全研究》，科学出版社2012年版，前言第3页。

[32] Jaya Bhanot, Vivek Jha, Moving towards tangible decision-making tools for policy makers: Measuring and monitoring energy access provision, Energy Policy, 2012(47):64-70.

[33] 周沛认为，根据社会福利的实际内涵以及我国的具体情况，可以用“社会福利体系”代替“代替社会服务制度”的称谓，并且认为社会福利体系包括：（1）政策性、制度性社会福利体系；（2）专业性、职业化的社会工作手法；（3）多元化、网络化的社会服务；（4）政府公共福利体系。参见周沛，论社会福利的体系构建，南京大学学报（哲学•人文科学•社会科学），2007（6）：60-67。

[34] 所谓补缺型的社会福利模式，与“制度型”福利相对的。前者“认为国家的社会福利机构只有在其他‘正常’的供给渠道如家庭和市场不能维持时，才应为遇到困难的人提供帮助，”所以称为“补缺型”的福利。后者“把社会服务当做工业社会正常的和第一线的功能”。前者“主张为弱势群体提供有限的、基于家计调查的服务”，后者“则把促进社会福利和针对整个人口提供的服务制度化了”。参见尚晓援，“社会福利”与“社会保障”再认识，中国社会科学，2001（3）：113-120。

[35] 尚晓援：《“社会福利”与“社会保障”再认识》，载《中国社会科学》2001年第3期。

[36] 徐阳光：《财政转移支付制度的法学解析》，北京大学出版社2009年版，第117页。

[37] The UK Fuel Poverty Strategy 2001.

[38] 英国2001年《消除燃料贫困战略》的定义是：如果该费用超过其家庭收入的10%，即为处于“燃料贫困”状态。

[39] 2001年英国《消除燃料贫困战略》规定政府将会发布年度报告对采取措施减少“燃料贫困”效果、进展进行评估，并且到2010年在英国消灭“燃料贫困”。

[40] Fuel Poverty, http://en.wikipedia.org/wiki/Fuel_poverty_in_the_United_Kingdom, visiting on 3/16/2013.

[41]http://www.ofgem.gov.uk/Sustainability/SocAction/Pages/SocAction.aspx, visiting on 3/16/2013.

[42] The Explanatory Notes to Energy Act 2010

[43] See Annual report on fuel poverty statistics 2012,DECC.

[44]http://www.acf.hhs.gov/programs/ocs/news/liheap-fact-sheet, visiting on 3/17/2013.

[45] 见杨翠柏：《国际能源法与国别能源法（下）》，四川出版集团巴蜀书社2009年版。另见：龚向前：《论中国能源法的变革》，载《中国法学》2007年第3期。

[46] Mark J Kaiser, Allan G. Pulsipher: WAP explained, Energy Policy, 2004(32).

[47] 同上。

[48] Mark J Kaiser, Allan G. Pulsipher: WAP founding formula: ambiguous, contentious, forgotten, the Electricity Journal, November 2003.

[49] 另外，还包括还包括来自于石油违反托管基金（Petroleum Violation Escrow Funds），即联邦能源部长通过处理石油价格过高的案件而由第三方托管的资金及其所生的利息，以及来自公用事业公司、各州及财产所有人。LIHEAP计划允许将各州将至多25%的计划资金用于低收入家庭节能化改造或者其他与能源相关的家庭修建。

[50] 同第65。

[51] 通过对比1977年与2000年关于WAP的Federal Register，就可以发现这一点。1977年，WAP的目的是，协助获得一个健康的家庭居住环境，帮助低收入人员，尤其是年老或者残疾人员的住宅实现最大限度的可预见的节约能源，以帮助这些家庭能够负担较高的公用事业费用，并节约所需能源。到了2000年，WAP的目的，增加低收入人员（特别是那些诸如年老、残疾以及家中有儿童、家庭能源使用率高以及能源费用负担重的弱势群体）所拥有或者使用的住宅的能源效率，降低能源费用，并改善他们的健康和安全状况。

[52] Mark J Kaiser, Allan G. Pulsipher: WAP founding formula: ambiguous, contentious, forgotten, the Electricity Journal, November 2003.

[53] 同60。

[54] Mrtin Schweitzer, Bruce Tonn, Nonenergy benefits from the Weathrization Aasistance Program: a summary of findings from the recent literature, prapared for U.S. Department of Energy, published on April, 2002.

[55] Donald E. Rigby, Charles Scott: Low-income Energy Assistance Program, Social Security Bulletin, January 1983/ Vol 46, No.1.

[56]See Donald E. Rigby, Charles Scott: Low-income Energy Assistance Program, Social Security Bulletin, January 1983/ Vol 46, No.1.

[57] Mark J Kaiser, Allan G. Pulsipher: LIHEAP reauthorization: is the time right for a formula fight, The Electricity Journal, June 2003

[58] Donald E. Rigby, Charles Scott: Low-income Energy Assistance Program, Social Security Bulletin, January 1983/ Vol 46, No.1

[59] 同64。

[60] Subhes C. Bhattacharyya, Energy access problem of the poor in India: is rural eletrification a remedy? Energy Policy 34(2006).

[61] 同66。

[62] Leena Srivastava et al., Energy for sustainable development in India:Linkages and strategic direction, Energy Policy 34(2006).

[63] Leena Srivastava et al., Energy Access: Revelations from energy consumption patterns in rural India, Energy Policy 47(2012).