能源的开发、使用和管理是四化建设中具有战略意义的重要问题，而能源的节约又是能源管理工作的中心环节。近年来，国家十分重视利用法律手段解决这个问题。节能指令就是国家加强能源管理，开展节能工作，解决好四化建设所需要的能源，而制定的规范性命令。

一、利用立法、解决节能问题的有效途径

节能指令的产生是经济建设发展的客观需要。众所周知，能源是发展国民经济，实现社会主义现代化的重要物质条件。随着国民经济的发展，工农业生产和人民生活对能源的需要日益增加，我国能源消费增长的速度很快，再加上能源利用率低，设备陈旧，燃料、动力消耗高，而且不注意能源的合理利用、综合利用，管理工作薄弱，节能措施没有相应跟上，这样能源的供需矛盾十分尖锐。而能源工业的发展，由于种种原因，不可能在近期内有重大突破，因此国家采取了开发与节约并重，近期被把节能放在优先位置，从节能中求增产的方针。要实现这个方针，除了靠改变工业结构和产品结构以外，主要是从降低单位产品的能源消耗找出路。为此，党和国家极为重视现有能源的利用效率和能源节约，并制定了一系列节能政策来保证上述方针的实现。为了使党的节能政策 得以有效的贯彻实施，近年来，国家充分利用法律手段，通过制定和颁布一系列节能方面的经济法规，来推动、制约节能工作的开展。这些节能法规中，节能指令是比较突出的，具有代表性的。自1980年10月到1982年两年多的时间里，有计划、有步骤地连续发布了五个节能指令，这就是：《国务院关于压缩各种工业锅炉和工业窑炉烧油的指令》;《国务院关于节约用电的指令》；《国务院关于节约成品油的指令》；《国务院关于节约工业锅炉用煤的指令》；《国务院关于发展煤炭洗选加工，合理利用能源的指令》。这些节能指令的制定与颁布是社会主义建设发展的客观需要，是党的能源政策在法律上的体现，是节能政策的规范化、制度化。

节能指令是通过法律手段管理节能工作的有效工具。运用法律手段管理经济是开创经济建设新局面的要求，近年来，国家在运用行政手段和经济手段管理经济的同时，也十分重视运用法律手段管理经济。节能指令是国家节能工作中各方面经济关系的一种法律形式，它把经济的、行政的和法律的三种手段集中于节能指令之中，来知道节能工作。已经颁布的五个节能指令分别对作为能源主要构成的原油、成品油、煤、电的节约方针，节约的原则，近期国家节能的目标，节能的具体措施和方法以及节能工作的奖励、惩罚和补贴办法等都做了明确的规定。节能指令确定了能源管理部门、能源使用单位什么行为是国家提倡的、应该怎样去实现；规定了什么行为是国家反对的，违反了应该承担什么法律责任；明确了在节能工作中，有关部门和单位的权利和责任，为它们开展节能工作提供了法律上的依据。这样做，无疑对加强节能工作的法制观念，把节能工作纳入社会主义法治轨道具有重要作用。实践证明，近几年我国节能工作有了长足的发展，节能指令在整个节能工作中发挥了重要工具作用。

节能指令是我国经济立法的一项重要内容，是能源立法的重要组成部分。建国30多年来，我国制定和颁布了为数众多的经济法规，但是针对某个特定的事项并规定如何解决和处理，连续发布一系列指令的作法还是不多见的。这种做法，无论是经济立法实践，还是其他部门法的立法实践；无论是党的十一届三中全会前的立法实践，还是近几年的立法实践，都是没有先例的。这不仅说明了节约能源在实现国民经济调整乃至整个社会主义建设中的重要地位及其紧迫性，也说明了党和国家对节能工作的高度重视。节能指令不仅有力地推动了全国节能工作的开展，也大大丰富了我国能源立法的实际内容。据不完全统计，从1979年到1982年三年多时间里，我国有关部门制定、颁布了节能的规定、办法、通知、指令等有30多个，这些规范性法律文件有些是对节能工作的具体要求，如，1981年国家经委、国家计委、国家能源委颁发的《对工矿企业和城市节约能源的若干问题的具体要求》，有一些则是提出了节能工作中的单项任务和作法，如：国务院批转的《燃料、电力凭证定量供应办法》等。五个节能指令则针对能源消耗，能源管理中的基本问题，提出了明确的目标、方法及相应的措施，它们在整个能源立法体系中占着主导地位。整个节能立法体系以五个节能指令为主体，辅之以其他的节能规定、办法、通令等，构成了我国节能立法体系。节能指令是我国近年来经济立法的重要内容之一，是节能立法的基本构成，是能源立法的重要组成部分。

二、节能指令的特点

节能指令作为我国经济立法实践中一种新的尝试，作为能源立法体系的重要表现形式，有以下几个明显的特点：

（一）目标明确，具有鲜明的针对性。五个节能指令分别针对原油、成品油、煤、电的节约范围、节约目标都做了明确的规定。在第一号节能指令中明确提出了要压缩各种锅炉烧油，压缩工业窑炉烧油、压缩油田和炼油厂的自用油；第二号节能指令规定了严格实行定量用电，严格控制使用电热设备，节约生活用电；第三号指令规定了切实控制和压缩汽车用油，压缩柴油的供应量，节约农业排灌动力用油等等。在确定节能范围的基础上，有分别不同对象提出了明确的节能目标。关于烧油改烧煤问题，指令中规定，将“烧油的工业锅炉、民用锅炉和原设计烧煤、后改为烧油的电站锅炉，要先易后难，分期分批，迅速改为烧煤，最迟要在1985年底以前改过来。”对允许烧油单位，要认真加强管理，有计划地进行技术改造，努力降低耗油定额。要求到1985单位产品的油耗比1979年实际耗油量降低10%—15%。要求油田、炼油厂要提高商品率，在1985年油田的原油统配商品率要达到96%以上，炼油厂的综合商品率要达到92.5%以上。在节约工业锅炉用煤，提高用热设备的热能利用率方面，要求总泄漏率不得超过2%。限期改造低效锅炉，老式锅炉要在1986年底前更新完毕，其他锅炉运行热效率低于国家规定标准的，也要在1990年底前更新改造完毕，等等，这些规定把国家近期内节能的主攻方向，总的任务，分阶段、分步骤地提出来，能源使用单位明确了节能的奋斗目标，能源管理部门明确了节能的管理方向。这样，把节能工作中所形成的法律关系，有关主体的责任清楚，标的准确，时间的约束力严格，便于节能工作的开展和各项节能任务的付诸实施。

（二）措施具体，具有鲜明的实践性。节能指令不仅规定了近期国家节约能源的目标、任务和范围，而且详尽制定了完成节能任务、实现节能目标的具体措施。如果说前者规定了能源管理部门、能源使用单位的责任，那么，后者就指出了它们怎样承担这些责任，承担这些责任应该采取哪些方法。节能指令中规定的一些措施，实际上形成了较为完整的能源管理制度。比如能源使用的许可证制度。实行凭证定量供应，对限期改造，暂时允许烧油的，核定改炉期限，发给临时烧油许可证；逾期不改，吊销许可证，停止供油；未经批准，没有许可证的，一律不准烧油。为了保证锅炉制造的质量，符合节能要求和国家规定的标准，节能指令规定了任何单位凡未经机械工业部和劳动人事部审查批准，并发给锅炉制造许可证的，不准制造锅炉。此外，还有燃料的定量凭证供应制度、司炉工的操作合格证制度等等。节能指令还充分利用法律强制性的特点，许多措施都是限制性条款。如为了严格控制高耗能设备的使用，节约电力，严格控制使用电热设备，第二号节能指令规定，原来使用煤、油、气等一次能源加热的，除了特殊需要经主管部门会同供电部门批准外，今后一律不得该用电能加热；过去改得不合理的，要限期改过来；过期不改的，停止供电。对一系列电耗高，效率低的老产品，最迟要在1982年底前停止生产。为了节约工业锅炉用煤，节能指令规定严格限制扩大锅炉容量，凡新增加更新、改造锅炉容量，扩大锅炉蒸发量的，必须先经有关部门审核同意，办理锅炉增容手续，否则不供应煤炭。此外，像加强煤炭的合理利用，加强煤炭的洗送加工问题，集中供热与热电联产问题，蒸汽取暖改为热水取暖问题；节油方面的，小汽车的配备标准和汽车的购置问题，废润滑油交旧供新制度问题，加强各种测试手段和加强计量管理问题，以及油改煤的资金来源和物资供应问题等等。这些规定，为实现节能任务和具体目标，提供了法律的保证。

（三）统筹安排，具有鲜明的计划性。能源是经济建设的食粮，节能工作在四化建设中不仅具有紧迫的现实意义，而且对贯彻增产节约，勤俭建国的方针，长远的能源开发、使用和管理，具有重要的战略意义。节能作为整个国民经济管理工作的重要环节，必须从国民经济建设的全局出发，统筹安排，在搞好综合平衡的基础上制定节能政策。节能指令比较突出地体现了我国经济立法的计划原则。五个节能指令明确规定了几种主要能源的计划供应制度。烧油要经国家计委会同有关部门审查批准，实行凭证定量供应制度；成品油，实行统一分配，定量包干制度，凭证领油，多用不供；用电，实行定量用电，“谁超限谁，超用扣还，节约归己”的办法；工业锅炉用煤，实行定量供应制度，定量凭证供应，节约留用，超耗不供或加价的办法；对能源生产部门的自用能源，也分项、分户列入国家计划。从上述列举中，我们清楚地看到，国家把石油、煤、电等主要能源均列入国家的统一计划，统一分配的范围，而且上级有关部门核定的产量、消耗量都是指令性的，不仅如此，节能指令在规定各项节能目标、节能措施以及耗能设备的更新改造等问题时，都有具体的时间安排和部署，这些部署，既高瞻远瞩，有步骤严谨，既有较与法律长远的规划，又有近期的奋斗目标，从而能够切实地保证节能任务和目标的逐步实现。

（四）节能指令以命令形式下达，具有鲜明的强制性。节能指令作为一种规范性法律文件无疑具有强制性。但是，长期以来，由于法律取消主义，法律虚无主义的影响，在我国法制建设中，特别是经济法制工作中，有章不循，有法不依的情况，在一些部门和单位里还是比较严重的。国家对节能工作以指令的形式下达，而且连续地发布五个指令，这无疑是提醒和警告人们必须按各项指令的要求，严格履行，而不得有任何违反。指令就是上级机关对下属单位提出的对特定事项如何处理的命令。所以，节能指令是比较典型的强制性规范。在节能指令的贯彻实施过程中，大多数单位能够按指令积极开展节能工作。但是，也有少数单位和个人置国家的法律而不顾。所以，我们要在节能工作中，加强执法、守法观念，切实做好节能工作。

三、几点建议

（一）鉴于节能工作在国民经济中的重要地位，国务院经济法规研究中心要求国务院所属部、委、直属局在清理法规、规章的工作中，注意总结我国在节能立法和执法方面的经验和教训，为今后健全节能立法创造条件。

（二）根据我国《1982—1986年经济立法规划》，属于能源管理方面的法规有，矿产资源法、石油法、水法和供用电条例，在规划中没有把节约能源作为一个单项立法列入。节能工作是否在有关能源立法中有专项规定，或对节能立法另有安排？根据我国的实际情况，可否单独搞一个节能方面的法规？是叫《能源管理法》，还是叫《能源使用法》或《能源节约法》？酌定。

（三）鉴于国家能委已撤销，国家经委如何进一步加强在节能立法方面的领导、规划、组织、管理和协调，可否在这次经济法制工作会议上作为一个题目，议一议。