【内容摘要】《能源法》作为统领调整能源法律关系的能源法律体系内的所谓“宪法性”法律，其关键还是法律的执行力和权威性。法律责任作为法律条文重要要素部分，能完全充分地体现法律的权威性和效力。为此，有必要进一步地对《能源法》（征求意见稿）中“第十四章 法律责任”做讨论和研究完善。本文的主要研究目的也是通过对能源法法律责任部分规定的设置进行探讨和完善，从整体上提升能源法的法律权威性和执法可行性，使能源法作为调整能源法律关系的“大法”体系结构完整，充分实现能源法的社会价值，将法的效用发挥到最大，成为我国能源法律体系中的“良法典范”，起到对整个能源法律体系的引领作用并促进我国的整体能源立法。

【关 键 词】能源法 法律责任  监督机制

一、能源法的立法及修改建议概况

随着能源国际化、能源多源化趋势的日益扩张，当代能源法也不断革新、跟进。《能源法》立法应当以解决能源领域中需要的综合性法律来解决的重大问题为出发点和落脚点。由于能源与社会发展的密切关联,能源法也正在通过若干权利导向的机制走向人本化。能源法这种变革趋势表明了其承载的经济增长、社会公正与环境保护的三种法律价值。能源领域改革以及市场机制的建立要求立法支持。能源行业的法治以及正在推动的市场化改革如何引入法律，都是能源行业关注的问题。而法律的最终目的在于执行，一部“良法”中法律责任应当是被科学且完善地设置进来的，能源法作为整合能源的统筹性纲领法律，应当有较为完善的法律责任章结构设计及精准立法技术描述。

《能源法》征求意见稿之“第十四章  法律责任”，对能源监督管理体制和制度、能源环境保护问题、宏观调控、市场监管等重要问题主体、执法主体责任等规定显然不到位。而这些方面恰恰也应当是《能源法》的重点。目前，我国在能源管理领域存在严重的职能分散、多头管理、政出多门的问题，因而导致了能源管理方面的宏观调控乏力、管理效率低下。

《能源法》以能源安全与能源效率为目标，决定了《能源法》必然以其路径依赖作为法律逻辑的出发点与归属。国家、政府、市场与技术因此成为《能源法》法律逻辑的基本范畴。[1]

二、《能源法》法律责任章节的修改建议

根据现有的《能源法征求意见稿》，针对法律责任一章进行立法修改建议如下：

第一百二十四条 政府责任：行政责任 中的责任主体需要明确。“能源管理有关行政机关及其工作人员违反本法规定”中，“能源管理有关行政机关”概念的外沿很大，缺乏具体的范围限制，最终可能导致责任主体不明，职责不清，职权过大，缺乏承担责任的相应主体。为此，应当将这条修改为“国务院及地方各级政府主管能源工作的部门及其授权的组织” 只有明确了责任的主体，才能更好地将能源行政执法权落实到位，发挥能源行政主管部门的作用。赋予职权对应职责，权责清晰，将能源法所应当规定的政府行政责任在法条层面落实到位。

  责任承担程度太轻对一定责任主体起不到威慑作用，也达不到法律规范的教育指引和预防作用。原法条中“情节严重的，对直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予处分”应当将处罚提升一个级别“。。。依法给予处分至至解除职务”这样一来，相关责任人的主观意识会有所提高，平时日常执法过程中会为防止能源行政责任过失切切实实的做工作，毕竟这将关系到他们的切身利益，如行为失当有可能导致解除职务的结果，法律的权威性在无形中被行政责任人落实到实践中的具体工作中去。

  第一百二十五条 “政府工作人员责任：刑事责任”由于该条并不是因为能源法内部特定行为所规定出来需要专门列入刑事责任承担范围的情况，仅仅是滥用职权和玩忽职守罪的举例，因此可以被本法后述法条“总的规定刑事责任的综括性规定”所涵盖。

第一百二十六条  [政府责任：国家赔偿与补偿责任] 中关于国家机关和国家工作人员履行能源管理职责过程中违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害应当依法承担国家赔偿责任的规定。

其中“国家机关和国家工作人员履行能源管理职责”修改为“国家机关和国家工作人员履行能源管理和能源监督职责”增加“监督职责”的规定。因为在实践中，能源管理工作过程中可能有上级行政管理机关对能源工作进行监管的行政行为，如果监管一环失职，也会造成侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形；因此，将环境监管职权行使的情况列入赔偿范围属于较为周全的立法逻辑。

第一百二十八条  ［特殊能源企业责任：普遍服务义务履行］

其中“普遍服务义务”的概念应该在附则中加以明确，避免相关责任企业的推委或者责任履行不到位，另一方面，也能保障公众的知情权，方便公众进行参与和监督。《能源法》中既应当有宏观、原则和方向性的规定，也要避免法律条文的过于原则和空泛。[2]

第一百二十九条  ［特殊能源企业责任：违法重组并购处罚］ 中有关对特殊能源企业的违法处罚规定“由国务院能源主管部门责令改正，并可以处五百万元以下罚款”，其中建议将罚款数额设置成一个额度区间模式而不是仅设置一个封顶上限。没有处罚起点的规定不利于具体行政执法的操作，容易滋生权利腐败，通过权利寻租，相关受罚企业可能受到数额很小的处罚，法律依据就是现行能源法没有规定针对此类处罚的一个下限，不利于处罚条款的真正发挥效用，制裁特殊能源企业的违法行为。

第一百三十一条  ［一般能源企业责任：执法配合程序义务］

该条义务内容冗长不精准有同义反复。“执法配合”是一般企业作为市场基本主体的常见义务，且该类义务具有普遍性，被确认在若干基本法律中，作为默示义务，如《行政许可法》中。此处不涉及到底是程序义务还是实体义务，能源法此条的宗旨应当是保障能源法律关系的整体平顺，实际操作中的合理化，因此“配合程序义务”的提法不甚合理。综上，建议改为“配合能源执法义务”

该条内容“能源企业有下列情形之一的，由能源主管部门或者其他相关行政机关”可以进行相关执法，该执法主体的提法不够明确，应当明确具体执法机关，防止权责不明，防止因职责不明权责不清造成的推委扯皮，引发执法责任受追究主体不明，责任落实不到位，执法成本过高等后过。建议修改为“由国务院及地方各级人民政府能源主管部门负责执法”

法条中关于企业违法情节严重的情况规定“可以责令停产停业或者吊销营业证照”。“可以”的程度不足以体现能源法针对转型时期解决突出能源矛盾的机制化解作用和能源法的权威性。因此，建议在这里修改为“ 应当责令停产停业或吊销营业执照”起到法律的威慑作用。

本条第（四）款“未按照规定进行信息披露的”其中的“规定”应当明确其效力，是法律、法规还是部门规章或者是内部操作规程？在此根据能源法的基本精神及呼应本条内的第五款，应当修改为“能源领域的法律行政法规”的规定，其外延较为全面和周延。在此，是否也可加入规章的规定，尚需要一定的研究和实践操作效果反馈。

第一百三十二条  ［一般能源企业责任：实体义务］

该条“实体义务”的提法显得多余，因本法前述规定的程序义务尚未成立，因此，这里不用以实体义务加以对应，直接表述“一般能源企业的义务”较为合理。

本条中关于处罚内容的规定　“情节严重的，可以责令停业整顿或者吊销其生产、经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任”中的“可以”显得还有选择的余地，体现法律威严不够，没有充分落实能源行政执法的效果，因此改为“应当”，这样一来也与之后的刑事责任的规定形成统一的语体使立法技术表达有连贯性，突出了本条的精神内涵。

本条第（七）款规定“破坏能源市场竞争秩序”也是一般能源企业被处罚的原因之一。这里建立修改为“扰乱能源市场正常秩序、破坏能源市场竞争秩序”因为竞争市场竞争秩序是市场秩序的一个部分，能源法领域除了能源竞争还有能源日常市场交易等能源法律活动（属于普通的能源市场法律关系，并非能源市场竞争关系）因此，新的修改更加全面的地规范了一般能源企业应当进行的市场领域的法律活动

第一百三十三条  ［能源用户责任：重点用能单位责任］

“重点用能单位未能实现节能目标的，由能源主管部门责令改正；情节严重或者逾期不改正的，可以强制减少用能指标，强制实行能源审计或者责令停业整顿。”这里的“可以”建议修改为“应当”。因为重点用能单位只有承担了高于一般单位的法律义务，感受到法律的强制性责任分配，才能在实践中更好地为能源法制环境的建设作出自己应有的一份贡献。因此，这里的“应当”强调了重点用能单位的责任承担，有利于提高其社会能源责任意识，在日常生产运营过程中在能源法规定的范围内履行义务承担责任。也有利于实践中合理使用能源指标，理性配比，杜绝指标的浪费。

第一百三十四条  ［能源用户责任：强制公开义务履行］

　  “高耗能企业违反本法规定，不如实向能源主管部门报告用能情况并向社会公布的，由能源主管部门责令改正，并处一万元以上五万元以下的罚款。”其中，“高耗能企业”应当在能源法中有明确的定义，如不能一一列举，则可以用列举和兜底条款的方式表达出来，这样有利于约束相关企业的行为，便于大众参与监督，明确责任主体。 “能源主管部门”应当明确具体的名称，“如国务院和地方各级人民政府能源行政主管部门。” 这样，明确机构职权才能在实践中明确职责，有效进行能源行政管理，避免扯皮和行政管理效能低下。

第一百三十五条  ［社会主体责任：非法行为处罚］

其中法条中关于处罚主体的提法是“相关行政机关” 根据法条内容，建议将该表达更加具体和明确化，修改为“能源监管执法部门、工商、质监、公安等与能源监管工作有关的行政机关”更合理，执法机关权限能够与法条中所涵盖的处罚行为的方式相一致。

“单位和个人有下列行为之一的，相关行政机关应当采取措施予以制止、取缔，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，处十万元以上三十万元以下的罚款；违反治安管理的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）盗窃、抢劫、破坏、非法占用能源资源、产品或者能源基础设施的； ”

该条第（一）款的排列在逻辑上与整条前文规定的层次有矛盾，前文规定是先从行政责任在逐步加重到刑事责任的，而第一款的情况显然是直接应当承担刑事责任处罚的“抢劫、盗窃能源资源或能源基础设施的”，因此建议将第（一）款的位置放到最后一款，对应逐步加重的法律责任承担的法条逻辑。

本条第四款“（四）未按规定事先制定应急预案或者采取预防措施，造成能源安全隐患的；”建议将“规定”明确化，什么效力的规定？根据能源法的精神，制定应急预案一般是能源主观部门或者用能单位的法定责任，因此，这里的“规定”可以是行政法规、规章或者能源行业规定。在这里，建议修改时，明确这几类的规定，将此款的内容充分落实下来。

本条第五款“（五）能源应急期间，不执行能源应急预案及政府下达的应急指令和任务的”建议增加一项内容将“违规进行能源交易”列入应当处罚的情况。能源是指能够提供各种形式能量的物质或者物质运动,具有资源属性、商品属性、管网垄断属性、可替代属性、公共属性和政治属性等特点。[3]在法条中所提及的“能源应急时期”能源监管是国家的紧急安全职能。能源监管从广义上是指国家能源监管部门根据法律法规授予的监管职权和范围,依据法定的程序和标准,对能源行业和市场的参与者(企业或个人)及利害关系人的相关能源活动进行监督和控制的行政活动。能源的特性决定了能源监管是一种社会性监管和经济性监管相结合的监管活动,具有市场有限性、政策性和公共性等特征。对“违规进行能源交易”的法律调整和处罚归责，是“能源安全监管、保证能源市场平稳运行”的具体体现。国家规范能源预案和应急任务，但在非常时期，能源市场更加处于风险期间，违规进行能源交易，应当更为突出地被作为调整的一种情况。

第一百三十六条  ［民事责任］

“单位和个人违反本法规定，给他人合法权益造成损害的，依法承担赔偿责任。”该条属于民事法律基本规定，无需再重新提出安排在能源法的法条中，因能源法法条也没有专门列出刑事责任、行政责任的规定条文，因此，民事责任无需单独列出作为对应的目的。

    第一百三十七条  [民事赔偿优先]

“单位和个人违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳行政处罚罚款、刑事处罚罚金，其财产不足以同时支付时，首先承担民事赔偿责任。”与上一条法条解析角度一致，这条法条内容也不是能源法的特殊规定，属于一般行政法原则的调整范围，因此，无需在能源法中单列，建议删去。

    第一百三十八条  ［行政救济］

当事人认为能源主管部门或者其他行政机关的行政行为违反本法侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。

建议删去本条，因为能源法领域涉及的行政法律纠纷并非行政复议法或行政法所排斥的调整对象，理应默认有行政救济这一说，因此，可以删除该条，不单列，使法条格局精简有效、不繁不缀。

以上是作者对《能源法》征求意见稿中关于“法律责任”一章的一些见解和修改建议。由于时间有限、水平有限，不再从整体上对《能源法》修改作进一步分析和阐述。抓住目前个人认为应当立即改进并有改进必要性和现实性的“法律责任”部分进行修改，以期对能源法立法及修改起到立竿见影的效果。本文基本引用了其他部门法的研究方法，参考法理学中立法技术法律解释的一些基本研究角度。

    [1] 肖国兴.：《我国能源法>起草中应考虑的几个问题》，载《法学》2007年第02期。

    [2] 叶荣泗：《能源法>框架设计思路》，载《中国电力企业管理》 2007年第08期。

[3] 刘东刚：《中国能源监管体制改革研究》，载《中国博士学位论文全文数据库》2011年第09期。