【内容提要】煤电基地的布局忽视能水关联客观规律造成日益严重的“煤水矛盾”，对现行能源政策与法律进行反思，指出现行能源政策与法律忽视水资源承载力、水资源政策与法律在煤炭开发利用中难以实施是造成这一矛盾的深层次原因，从中国国情出发，对推动能源政策的科学化提出具体的建议：以尊重能水关联客观规律为基础，加强煤炭行业政策与法律制定领域对水资源保护的考量；以加强法治政府建设为抓手，确保涉煤事项行政决策和实施的科学化。

【关键词】能水关联；煤水矛盾；法治政府；能源政策与法律；科学化

一、引言

水是生命之源、生产之要和生态之基，能源是工业发展的血液和国民经济的引擎。能源和水资源之间存在着密切的关联性。2006年《联合国世界水资源发展报告：水，共同的责任》指出：“经济发展需要能源资源和进行产业活动，而它们都依赖于水”。¹然而，能源的生产和消费过程往往会对环境产生严重的影响。煤炭是一种重要的能源，从能水关联（Energy-water Nexus）的视角来看，对水资源的巨大消耗是包括采煤、热电和煤化工在内的煤炭开发利用过程中对水资源产生的严重影响之一。2012年国际能源署（IEA）根据当时全球电力行业发展情况进行预计，至2035年，全球发电用水量将比现有水平增加85%。^2-29就中国而言，煤炭在能源消费结构中所占比重超过60%，煤炭与水资源的“反向分布”以及忽视这一自然规律而疯狂扩张的煤炭行业造成了煤炭开发利用的持续增长与可用水资源的日益紧缺之间的“煤水矛盾”。“十二五”期间我国重点建设的14个大型一体化煤电基地（采选煤、燃煤发电和煤化工一体化基地）中，最为缺水的四个基地位于我国西北地区（见表1）。实际效果来看，这些煤电基地的运行加剧了当地的缺水程度，出现了为确保煤炭行业用水而挤占农业用水、生活用水和生态环境用水的严重问题，使本已面临严重水危机的西北地区情况更为恶化。“能源政策不具有独立性，需要服务于国家安全、保障民生、生态环境以及经济健康这四项具有根本性的广泛的国家目标或者政策，它们之间时常发生冲突”。³在能源管理中，能源政策不可避免的会对水资源产生影响就是这种冲突的具体表现之一。解决目前日益严重的“煤水矛盾”，在经济健康与生态环境之间实现协调发展，不仅是一种迫切的社会现实需要，更是政府应该努力为社会公众提供的优质公共服务。因此，从政策与法律层面深刻反思中国能源领域面临水危机的深层次原因，探寻能源政策的科学化路径，已经成为了能源法学面临的具有重大理论和现实意义的研究课题。

二、“煤水矛盾”已经成为制约煤电基地发展的重要障碍

IEA认为，能源和水资源之间存在这样一种关系，即“能源的生产依赖于水。在电力生产中的冷却环节，燃料的开采、运输和加工环节，生物燃料种植的灌溉环节，都离不开水。而对于淡水供应而言，取水、运水、分水和污水处理都离不开能源的支持”。⁴由此可见，水资源和能源之间存在着相互制约和相互依存的关系。对于煤炭行业而言，从煤炭的开采、选洗到煤电企业运用蒸汽推动发电机和发电设备冷却，再到利用煤炭制油、甲醇、二甲醚、烯烃、乙二醇和天然气，煤炭资源的开采、加工、精炼等环节都离不开水的直接参与。一方面，无法取得足够的水所形成的水资源约束对该行业目前的运行和煤炭开发项目的建立、运营以及这些项目在环保方面的可行性都构成了挑战，尤其是当煤炭行业部署在干旱、半干旱等缺水地区时尤为如此；另一方面，煤炭的开采、选洗，煤电、煤化工均属于高耗水行业，如果对区域内行业间用水分配没有合理的规划，势必对其他行业的用水造成严重影响。换言之，煤炭行业的发展受制于水资源的日益紧张，同时，煤炭行业自身的扩张对其他用水户以及生态环境的用水产生巨大的压力。

就中国而言，煤炭和水资源分布很不均匀，山西、陕西、内蒙古和新疆等位于西部和北部的省（区）拥有全国煤炭资源总量的74%，但却只拥有全国 7%的水资源。^2-520即使西北、华北和东北地区作为整体计算，也只占全国25%的水资源，但是煤炭储量占82%，火力发电量占全国火力发电总量的51% ⁵根据《能源发展“十二五”规划》和《煤炭工业发展“十二五”规划》的部署，将陕西、山西、内蒙古、宁夏、甘肃和新疆这6个省（区）列为煤炭工业重点建设省（区）。然而，从位于这些省（区）的国家重点建设煤电基地的运行效果来看（见表1），陕西、内蒙古、山西、宁夏和新疆这5个省（区）规划年（2015）总需水量与行政现状年（2010年）工业用水量的比值均超过50%，甚至有3个省份已经超过100%。⁶这说明，这些省（区）的现状工业用水量在“十二五”期间根本无法满足煤电基地整个产业链的用水需求，同时也说明这些煤电基地的规划规模与供水能力是存在很大矛盾，没有充分考虑当地水资源承载力。

表1. 西北地区国家重点建设煤电基地水资源缺乏情况

表1由作者根据《噬水之煤：煤电基地开发与水资源研究》中相关数据制作

从具体流域来看，由于国家重点建设的14个煤电基地中有9个处于黄河流域，煤电基地的高耗水量对流域水资源产生了巨大压力。黄河全流域实际总缺水已经达到95亿m³。^[7]就西北地区而言，以黄河位于西北的一级支流窟野河为例，《窟野河流域综合规划环境影响报告书》对流域内水资源供需平衡进行分析所得出的结果显示（见图1）在保持流域内陕北和神东两座超大型煤电基地现有发展模式不变的情况下，窟野河流域在2010年至2030年期间，供水量与需水量之间的差额将扩大2倍，两者之间的比值将增加50%，并且至2030年时缺水量已经从数额上超过供水量。^8-5这说明，流域内水资源不仅早已无法支撑经济发展，流域内的居民生活用水和生态环境用水也必然遭到煤炭工业的挤占，这也从数据上说明了窟野河已经沦为西北地区一条季节性河流的原因。报告书认为，窟野河在2001年-2010年间的天然径流量均值较1956-2000年均值减少了54%，“人类活动是窟野河天然河川径流量锐减的主要原因”；^8-11在水文水资源”部分特别指出，窟野河流域“2020年、2030年城镇生产用水增加幅度为69.7%和164%”，并且特别指出这一大幅增长的主要原因在于“流域内工业园的大量建设和发展”。^8-17而根据该报告书显示，流域内除了陕北和神东两大煤电基地以外，几乎没有发展其他的产业，经济发展较为落后。

图1窟野河流域水资源供需平衡分析图

图1由本文作者根据《窟野河流域综合规划环境影响报告书（简本）》中相关数据制作

三、对现行能源政策与法律的反思

急速攀升的煤炭和水资源使用量以及高耗水煤电基地不合理的布局不仅意味着中国正面临着一场能源领域的水危机，更折射出现有能源法律与政策的制定和执行存在重大缺陷。能源安全和水安全都是关乎中国国家整体安全的重大战略问题。在由能水关联失衡所引发剧烈的“煤水矛盾”的现状下，如何确保能源安全和水安全是亟待解决的重大问题。现有研究成果对此从自然科学和制度建设等方面提出了诸多建议。然而，问题在于，现有研究多局限于对“煤水矛盾”的描述，而缺乏对“煤水矛盾”出现原因的深入思考，尤其是缺乏从国家能源政策与法律的层面反思现行能源管理制度中对水资源保护的忽视。

第一，能源和水资源分部门管理导致能源政策与法律忽视水资源承载力。我国现行资源管理体制是分部门管理体制。这种管理的体制的特点在于，就某一种资源形成以某一行政主管部门为主，其他相关部门参与管理。⁹这种管理体制的弊端在于，制定资源管理政策与法律时，往往集中体现单一部门的利益和意见，以单一部门的视角来理解和实施资源管理，容易忽视针对单一资源的政策与法律对其他资源管理领域可能产生的影响。从而不仅割裂了各个资源之间天然存在的各种关联，同时还割裂了不同资源管理部门之间基于不同资源间天然存在的关联而本应存在的协作。在煤炭领域，通过梳理相关政策和法律可以发现，中央和地方各级政府在制定能源政策时存在忽视水资源承载力的问题。在法律层面，2013年《煤炭法》中所有与水资源相关的法条均是关于如何保障煤矿生产供水的内容，其关注的重点在于保障煤炭行业安全生产和煤炭开发利用，对于煤炭能源开采、生产、加工以及消费等领域的水资源节约及其保护则缺乏考虑。该法生效于1996年，历经3次修订，尽管煤炭的开采、加工、输送、使用都与水资源密不可分，尽管生态文明已经在“五位一体”中国特色社会主义建设总体布局中具有突出地位，尽管学术界对于 “法律生态化”的呼声颇高，《煤炭法》的历次修订仍然没有关于在煤炭行业如何保护水资源，实现煤炭开发利用与当地水资源承载力相匹配的内容。而煤炭领域基本法中有关如何确保“煤水平衡”内容的缺失，反映出煤炭管理部门忽视能水关联、缺乏水资源保护的观念，从而对煤炭政策产生深远影响。在政策层面，根据中国水利水电科学院测算，煤炭产业用水总量于2020年将达到746.98亿m³，较2010年用水量增加了69.66亿m³，将超过2020年全国用水总量定额的11%。¹⁰煤炭行业与其他行业（如农业）对有限的水资源的竞争势必引发行业间潜在的水资源冲突，煤炭开发利用政策理应着力解决这一问题。然而，《中国的能源政策（2012）》白皮书在第五部分“推动化石能源清洁发展”中，对于耗水量高的煤炭开采、火力发电和煤化工产业如何节约和保护水资源没有做出规定。作为煤炭行业在“十二五”期间的总体规划，《煤炭工业发展“十二五”规划》一方面承认“煤炭开采引发的水资源破坏…..等对矿区生态环境破坏严重，恢复治理滞后”，并深刻认识到“坚持开发转化与水资源、环境承载力相协调”；另一方面，该规划却无视中国水资源与煤炭资源“反向分布”，西部和北部省份缺水这一自然规律，在内蒙古、陕西、山西、新疆等处于干旱和半干旱地区的省份大规模部署煤制油、煤制天然气、煤制烯烃、煤制乙二醇等高耗水煤化工项目。此外，主导“十二五”期间煤制烯烃工业发展的《烯烃工业“十二五”发展规划》指出“部分地区和企业未综合考虑煤资源、水资源、环境、市场等条件规划了大量项目”，并且提出“在煤炭资源丰富、水资源较好……的煤炭净调出省区，从严布置煤制烯烃项目”。然而，何为“水资源较好”，“从严”到什么什么程度并没有得以明确，从而为地方盲目扩张煤化工行业留下巨大的空间。忽视能水关联的自然规律、片面强调煤化工发展而忽视当地水资源承载力的后果是造成当地地表径流减少、地下蓄水层遭到破坏。以内蒙古乌拉盖地区为例，为了确保当地煤化工基地建设，乌拉盖地区将乌拉盖河（当地唯一的水源）截流并且蓄水10年而不向下游放水。最终的结果是，乌拉盖水库不仅无法满足工业用水，而且连生态环境用水也被全数挤占，并导致乌拉盖河下游湿地全面干涸、退化，植被已经从湿生植物逐渐演替为盐生和沙生植物，乌拉盖湿地遭受毁灭性破坏（）。¹¹

第二，水资源政策与法律在煤炭开发利用中难以实施。煤炭开发利用中的水资源保护除了面对煤炭政策与法律的“集体失语”，还面临着水资源政策与法律难以实施的困境。从法律层面来看，2002年《水法》第21条对于开发利用水资源的优先顺序作出了规定。该条第1款规定，居民生活用水应当得到优先满足，而工业、农业、生态环境用水处于同一顺序。此外，该条第2款特别强调了在干旱和半干旱地区开发水资源时应当充分考虑生态环境用水。根据这一款的规定，生态环境用水应当得到特别的保障，其应当与居民生活用水处于同一顺序，从世界范围来看，芬兰、保加利亚、捷克、澳大利亚的南澳大利亚州、南非、津巴布韦等多个法域将生态环境用水列为优先得到保障的地位或与居民生活用水一同列为优先得到保障的地位。¹²第48条规定了不论是个人还是单位，在从江河、湖泊或者地下取水前必须首先从水行政主管部门或者流域管理机构取得取水许可证。第69条对于未经批准擅自取水的行为作出了处罚性规定。此外，2002年《环境影响评价法》第25条对建设项目未通过环境影响评价不得开工作出了规定。根据这一规定，在干旱和半干旱地区部署高耗水的采煤、煤电和煤化工项目必须首先通过环境影响评价，尤其是确保这些项目的开工运行对周围水环境的影响必须控制在确保当地居民生活用水和生态环境用水的范围内。从政策层面来看，2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》和2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》都明确规定了在水资源短缺和生态环境脆弱地区要限制高耗水工业项目建设。因此，我国在处于干旱和半干旱地区开发利用煤炭资源应当优先保障居民生活用水和生态环境用水。然而，上述规定在煤炭资源开发利用过程中常常遭遇“有意识的忽视”。例如，神华集团在位于毛乌素沙漠边缘的鄂尔多斯市部署煤制油项目取水量高达1440万吨/年，远远超出当地水资源承载力，直接导致黄河一级支流乌兰木伦河多次发生断流，当地湖泊苏贝淖尔湖的水面下降5米。¹³可以看出，神华集团鄂尔多斯煤制油项目对当地水资源的巨大消耗显然没有遵守2002年《水法》规定的将居民生活用水和生态环境用水放在优先保障地位规定。该项目早在2005年就开始从当地取用地下水，但其取水许可证直到2008年才办理，在此之前其违反2002年《水法》、未经许可擅自取水的行为并未受到任何处罚。而内蒙古乌拉盖水库周边的煤化工项目之一——盖贺斯格乌拉工业园的环境影响评价报告书尽管通过了锡林郭勒盟环保局的审批，但是该环评审批显然有意识的忽视了乌拉盖水库长期不放水导致下游湿地遭到毁灭性破坏的事实。《内蒙古自治区湿地保护条例》第14条第2款规定了除抢险和救灾这两种紧急情况外，不得截断湿地的水源，甚至从湿地取水也被严令禁止。然而，现实情况是乌拉盖湿地就是因为其唯一的补给水源乌拉盖河被用于向煤化工产业园供水而大规模退化。从上述事例中可以看出，水资源保护法律和政策在煤炭开发利用中被全面“屏蔽”。此外，尽管2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的实施确立了以“三条红线”为核心的最严格水资源管理制度，并颁布了2013年《实行最严格水资源管理制度考核办法》作为对落实最严格水资源管理制度的配套文件，强化地方政府在经济发展中对水资源保护的责任。然而，问题在于，自2011年中共中央确立了最严格水资源管理制度以来，内蒙古以及西部和北部省份忽视当地水资源承载力大规模部署煤炭产业的势头并未得到有效遏制，并且水资源短缺、生态环境严重退化的地区也并没有任何人因为其决定部署超出当地水资源承载能力的煤炭产业而被问责。而地方政府热衷于“屏蔽”水资源保护政策与法律的真正原因正如内蒙古乌拉盖管理区政务门户网站上的一则关于为了布局某煤矿而进行社会风险评估的公示中所声称的那样，推动采煤业发展，能够有效解决当地“高耗能产业如煤化工、电厂、煤制油、冶金、建材等产业的发展受到严重制约”这一问题，同时能够“为当地人们提供更多的就业机会”。¹⁴因此，片面注重煤炭产业发展带来的经济利益才是地方政府甘于冒险违反水资源保护政策和法律的真正原因。总体而言，以2002年《水法》为核心的水资源保护政策与法律体系在煤炭工业发展过程中已经被地方经济利益牢牢架空。

四、推动能源政策与法律科学化的建议

公共行政学中的新公共服务理论认为，“在市场化条件下，根据社会的发展要求和社会公众的需要提供公共服务成为政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务；政府公共部门成为公共服务的提供者，而不再是高高在上的官僚机构和与社会相脱离的‘力量’”。¹⁵根据这一理论，政府的基本职责是为公众提供优质的公共服务，政府对社会的管理应该以社会的现实需要为基础。而现实情况是，煤炭政策与法律领域对水资源保护的“集体沉默”，水资源保护政策与法律因遭地方经济利益绑架而在煤炭开发利用领域被架空，“煤水矛盾”日益升级进而威胁国家能源安全和水资源安全。中共十八大四种全会报告明确指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，“法律的生命在于执行，法律的权威来自执行”。面对政策与法律在制定和执行时的“集体失灵”，必须以尊重能水关联的客观规律、加强法治政府建设为抓手，推动能源政策与法律科学化。

第一，以尊重能水关联客观规律为基础，加强煤炭行业政策与法律制定领域对水资源保护的考量。早在2300多年前，亚里士多德就提出了以“良法”和“普遍遵守”为基本内容的“法治”。其中，“良法”是前提，“普遍遵守”是保障。因此，国家在制定能源开发、生产、运输和消费政策与法律时，充分考虑其对水资源产生的影响，使之与我国的最严格水资源管理制度相协调。¹⁶因此，在制定煤炭开采、燃煤发电、煤化工领域的相关政策与法律时，必须充分考虑不同地区的煤炭和水资源匹配情况，尊重当地的水资源承载力，减少在干旱缺水地区，如中国西部和北部省份的煤炭开采和利用活动。对现有的煤炭项目建设，应当以“供给侧改革”和“去产能”为契机，以当地水资源承载力为依据，通过能源、煤炭、煤化工领域的“十三五”规划进行调整。

第二，以加强法治政府建设为抓手，确保能源行政决策和实施的科学化。先贤有云：“徒法不足以自行”（《孟子·离娄上》）。水资源保护政策与法律在实践中陷入难以有效执行的困境告诉我们，如果得不到有效的实施，“良法”也会被束之高阁。地方政府的能源行政决策是对国家能源政策与法律的具体实施，确保行政决策制度的科学化、民主化和法治化是关系着“良法”能否“落地”的关键环节。中共中央和国务院在《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中明确提出了“推进行政决策科学化、民主化、法治化”的目标和具体措施。具体到煤炭领域：（1）加强涉煤事项行政决策智库建设。在决策时，对于区域水资源承载量和煤炭项目规模等专业性和技术性较强的事项，应当组织专家进行论证；对于专家的遴选要充分考虑其专业性、代表性以及煤炭和水资源领域的均衡性。（2）加强涉煤事项行政决策合法性审查。以政府法制机构为平台，充分吸收能源法和水法领域的专家、律师，组建政府法律顾问团队的组成部分，就涉煤事项行政决策的合法性进行审查；未经法律顾问团队审查或经审查不合法的行政决策草案不得提交政府会议讨论。（3）坚持涉煤事项行政决策集体讨论。涉煤事项行政决策往往涉及多方利益，为防止只注重煤炭开发利用而忽视水资源保护的片面发展政策，必须坚持政府常务会议或者全体会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定，并将反对意见如实记录，完整存档。（4）提高涉煤事项行政决策中信息公开和公众参与实效。煤炭项目建设势必对项目周围的水生态环境产生影响，而项目建设范围内的群众是这种影响的直接承受者，坚持信息公开和公众参与既是对公民知情权的保障也是打造法治政府的必然要求。因此必须在决策前将包括专家论证意见、环境影响评价等煤炭项目的相关信息通过政府门户网站、广播电视、报纸等方式予以公开，充分发挥“互联网+政务服务”平台优势，通过政务APP、政务微信、政务微博等方式对煤炭项目建设进行民意调查，确保群众切身利益得以维护。

注释：

1 UNESCO. The United Nations World Water Development Report 2: Water, a Shared Responsibility[R]. Paris: UNESCO, 2006: 27.

2 IEA. World Energy Outlook 2012[R]. Paris: International Energy Agency, 2012..

3 胡德胜．论我国能源监管的架构: 混合经济的视角[J]. 西安交通大学学报（社会科学版）, 2014, (4) : 1-8.

4 IEA. Water for Energy [EB/OL].

http://www.worldenergyoutlook.org/resources/water-energynexus/, 2016-07-25.

5 中国水风险. 中国电力行业的水资源利用[R]. 香港: 中国水风险, 2016: 2.

6 中国科学院地理科学与资源研究所. 噬水之煤：煤电基地开发与水资源研究[R]. 北京: 中国环境出版社, 2012：65.

7 水利部黄河水利委员会. 黄河流域综合规划（2012-2030年）[M]. 郑州：黄河水利出版社, 2013: 32.

8 黄河水资源保护科学研究院. 窟野河流域综合规划环境影响报告书（简本）[R]. 郑州: 黄河水资源保护科学研究院, 2014: 5.

9 胡德胜, 潘怀平, 许胜晴. 创新流域治理机制应以流域管理政务平台为抓手[J]. 环境保护, 2012(13):37-39.

10 曹宏源. 煤水矛盾之解[N]. 中国电力报，2015年1月14日第2版.

11 苏布达，易津，陈继群，等. 内蒙古乌拉盖草原湿地中下游植被退化演替趋势分析[J]. 中国草地学报, 2011, (3):73-78.

12 胡德胜. 生态环境用水法理创新和应用研究[M]. 西安: 西安交通大学出版社, 2010: 270.

13 绿色和平. 噬水之煤：神华鄂尔多斯煤制油项目超采地下水和违法排污调查报告[R]. 北京：绿色和平, 2013.

14 乌拉盖管理区发改局. 内蒙古鲁新能源开发有限责任公司内蒙古贺斯格乌拉矿区农乃庙鲁新煤矿社会稳定风险评估征求公众意见公示[EB/OL].

http://www.wlgglq.gov.cn/tzgg_0/201411/t20141126_1289435.html, 2016-07-25.

15 蔡立辉. 政府绩效评估的理念与方法分析[J]. 中国人民大学学报, 2002, (5): 93-100.

16 胡德胜，许胜晴. 能－水关联及我国能源和水资源政策法律的完善[J]. 西安交通大学学报（社会科学版）, 2015, (4): 115-119.