深刻认识市场配置能源资源的决定性作用

　　党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。

　　习近平同志在就《决定》向全会作说明时指出，理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。他说，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是这次全会决定提出的一个重大理论观点。这是因为经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场的关系。

　　我国能源事业是党和人民事业的重要组成部分，改革开放同样是我国能源事业赶上时代，服务我国全面建成小康社会、进而实现中国梦的关键一招。能源改革的核心问题也正是处理好政府和市场的关系，使市场在能源资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

　　问题：能源效率低下、能源结构问题不合理损害我国能源安全

　　习近平同志强调指出，要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。

　　近年来，我国能源事业突飞猛进，成为世界最大的能源生产国和消费国，成就举世瞩目。但是，我国能源事业也存在一些突出矛盾和问题。主要是能源市场化进程迟缓，市场在能源资源配置中没有起到决定性作用。集中反映为能源效率低下（能源强度过高）和能源结构不合理（煤炭消费比重过大、天然气和核电等清洁能源消费比重过低）。

　　我国能源突出矛盾和问题之一：能源效率低，能源强度高。我国已经超过美国成为世界最大的能源消费国。2012年，我国一次能源消费总量达到36亿吨标准煤左右，是美国的124%，占全球的21.9%，接近能源消耗总量排名二位的美国 （占全球17.7%）和第三位的俄罗斯（占全球5.6%）能源消费总和。但是，2012年我国国内生产总值只有美国的52%，只占全世界的11.6%。我国能源强度（单位GDP能耗）是美国的2.4倍，比世界平均水平还高1倍，是日本、欧洲等发达国家的4~6倍。此外，终端能源方面，我国也已经超过美国成为世界最大的电力生产国和消费国，单位GDP电耗水平同样高于世界平均水平，远高于发达国家。

　　我国能源突出矛盾和问题之二：能源结构方面，我国煤炭消费比重过大，清洁能源比重过低。尽管我国煤炭探明储量不到美国一半，却是世界最大煤炭生产国、最大煤炭进口国、最大煤炭消费国。2012年，我国消耗的煤炭占世界总量比例首次超过50%，达到50.2%，比全世界其他国家煤炭消费总和还多，是全球煤炭消费的“绝对控股国”。我国一次能源消费中原煤占到70%左右，煤炭之外相对清洁的能源消费只占30%左右。这和世界水平正好相反。2012年，全球煤炭消费只占一次能源消费总量的29.9%，煤炭之外能源占70.1%。作为世界煤炭资源第一大国，美国煤炭以外能源消费更占到80%左右，煤炭消费只占19.8%，只占全球煤炭消费总量的11.7%。

　　我国能源突出矛盾和问题之三：我国能源结构除了煤炭消费比重过大这一突出特点之外，在煤炭之外的能源构成中，也存在相当突出的特点。主要表现为我国水能比重较为突出，石油和风能、太阳能消费和世界水平基本同步，天然气和核电消费则严重不足。我国是世界最大的水电消费国 （是美国的3倍多）、世界第二非水可再生能源消费国 （是美国的63%）、世界第二原油消费国（是美国的60%）。但天然气消费不到美国的20%，核电消费国不到美国12%。天然气和核电消费显着偏低。

　　与上面问题紧密相关的是，在我国电力领域，可再生能源发电保持世界领先水平的同时，存在煤电比重过大，气电和核电比重过低的突出问题。2012年我国煤电发电量接近总发电量的80%，接近世界平均水平的2倍 （世界煤电平均比重为40.2%），是美国的2倍多（美国煤电比重37%），比美国全部火电发电比重还多 （美国天然气发电占比达到31%）。

　　此外，美国核电占比达19%，我国气电和核电占比只有1、2个百分点左右。

　　我国能源事业还存在其他一些问题，如能源利用技术创新不足、民资很难进入能源领域、存在大量弃风、弃水等浪费现象等。而这种种问题的根源莫不在于市场在能源资源配置中没有起决定性作用。能源效率低下、能源结构不合理，是这一关键问题最集中，也是最突出的表现和反映。

　　显然，这样的能源效率和能源结构无法支撑可持续发展。能源效率低下、能源结构不合理导致多重问题。首先，我国煤炭安全不可持续 （我国煤炭储采比只有30年左右，煤炭开采条件逐渐恶化）。

　　其次，能源安全不可持续（效率低，强度大，巨量消费导致国内国际能源资源供应压力加大）。第三，环境安全不可持续（煤炭等化石能源是雾霾和气候变化的“元凶”之一）；第四，经济社会安全不可持续（低效率意味经济产出投入比低，经济效益低，人民生活改善慢；环境恶化损害人民群众身心健康，气候变化带来巨大国际国内压力）。最终，给国家安全也带来巨大压力。

　　综上，提高能源效率、改善能源结构，减轻我国能源安全、环境安全和经济社会安全压力，成为我国能源事业大踏步赶上时代，为我国全面建成小康社会、进而实现中国梦贡献更大力量的关键。

　　改革：使市场在能源资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用

　　习近平同志指出，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。能源效率低下、能源结构不合理，根源在于市场没有在能源资源配置中起决定性作用，必须通过深化改革予以解决，使市场在能源资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

　　市场没有在资源配置中起决定性作用，既意味着市场体系不完善，也意味着政府干预过多、监管不到位。在政府直接配置资源的情况下，“该管的没有管好”和“不该管的却管的过多”，是一个硬币的两面。比如，能源市场最核心的信号———能源（兼具商品和要素属性）价格———仍主要由政府制定，竞争性环节价格没有交由市场形成。这要么造成超额供给（过剩），要么造成超额需求（短缺），并导致寻租和腐败现象滋生。

　　如何使市场在能源资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用？《决定》指出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。按照决定，应该加快形成能源企业自主经营、公平竞争，能源消费者自由选择、自主消费，能源商品和要素自由流动、平等交换的现代能源市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。

　　微观经济学原理说明，当对市场资源配置微观干预过多，必将导致市场扭曲，造成无谓损失。自由市场形成价格的好处是，供需在“看不见的手”指引下趋向均衡，既无过剩，也没有短缺，使包括消费者剩余和生产者剩余在内的总剩余最大化，效率最优化。市场机制将自动调配资源向更有效率、更有价值领域聚集。《决定》具体强调，完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。

　　主要是“收手”、“放手”，有所不为。不过，这并不意味着“有形之手”就无所作为。政府有时可以改善市场结果。要更好发挥政府作用，还须必要地“伸手”，有所为———实施法律和规则，维持市场经济必需的制度，矫正市场失灵，促进效率和平等———重点是维护市场，而不是代替市场直接配置资源。

　　产权是所有制的核心，也是市场经济的基础。通常情况下，在市场不能有效地配置资源的情况下，如果不是因为外部性、市场势力或者外力干预，一个很重要的原因是没有很好地建立产权。产权缺失导致市场失灵（着名的科斯定理甚至说明，在产权足够清晰和交易成本足够低的情况下，私人通过市场就可以解决外部性问题，无需政府矫正）。《决定》强调完善产权保护制度，要求健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，积极发展混合所有制经济，完善国有资产管理体制，深化国有企业改革。另一大亮点是，《决定》要求健全自然资源资产产权制度。这就意味着，以前抽象的全民所有自然资源资产所有人将具体明确到位。包括煤炭、石油、天然气、水能、

　　风能、太阳能乃至生态环境在内的所有资源，将有更明确的“主人”来监管和呵护，势必有效减少“公地悲剧”的发生。在“使用资源付费”成为天经地义的原则后，能源资源配置必将更少浪费，更有效率。

　　除了至关重要的产权问题，对于能源行业来说，还有两大因素将导致市场失灵———外部性和市场势力。这是能源市场的显着特征，也是能源市场化改革的难点所在。两者都必须政府“伸手”矫正。

　　外部性在能源领域显着存在。我国煤炭利用比重过高，就与煤炭利用的负外部性和清洁能源的正外部性都没有内部化有关———煤炭利用价格没有反映环境成本，清洁能源价格没有反映环境价值。负外部性导致企业生产的社会成本大于生产成本，使市场生产的数量大于社会合意的数量。正外部性则相反。《决定》规划了系统的生态文明制度，确定了“污染环境破坏生态付费”原则。《决定》还提出，把高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，加快资源税改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，推动环境保护费改税。同时，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。这都是矫正外部性导致的市场失灵的有效举措。矫正性税收（针对污染）和补贴（针对清洁能源）使外部性内在化，将使能源资源配置效率在考虑社会成本的情况下达致最优。同时，相对于政府直接管制，节能量、排污权交易等市场化的总量控制与交易机制，也将经由市场有效降低节能减排成本，贡献更高的效率。

　　外部性之外，能源行业规模巨大、资本密集和网络型自然垄断环节的客观存在，使市场势力成为能源市场绕不开的问题。市场势力和垄断得以避开竞争，使垄断利润最大化的产量水平低于总剩余最大化的产量水平，导致无谓损失。《决定》提出，国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。《决定》还提出，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，放开竞争性环节价格。显然，我国将在垄断现象明显的能源产业 （如电网、油气管网和煤炭运输铁路网环节）分离竞争性环节和自然垄断性环节，加强竞争和市场监管。这将矫正市场势力和垄断导致的市场失灵，提高能源资源配置效率。

　　此外，能源普遍服务等领域也是市场难以企及的领域，必须政府来主导。比如，我国农村能源基础设施薄弱，用能清洁化、现代化进展缓慢。大约50%的农户以直接燃烧秸秆和薪柴解决炊事和取暖用能，全国还有数百万人没有用上电。这些都需要政府统筹城乡，协调发展，推进我国能源公共服务和普遍服务均等化。

　　“有形之手”一收一伸、有所不为有所为之后，我国能源市场必将健康成长。市场在能源资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用后，我国能源效率和能源结构将从根本上得到改善，能源和经济社会可持续发展将从根本上得到保障。

市场将刻画能源效率和结构崭新面貌

　　党的十八大制定了我国到2020年全面建成小康社会的宏伟蓝图，2020年国内生产总值和城乡居民人均收入要比2010年翻一番。我们将以怎样的能源效率和能源结构来支撑这一宏大愿景？显然，以目前的能源效率和能源结构无法保障我国能源安全、环境安全，无法支撑我国经济社会可持续发展。我国能源事业必须深化改革，大踏步赶上时代。

　　习近平同志指出，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。在能源领域，当政府将大量的行政资源从直接配置能源资源上收回时，就会有更多行政资源转向帮助能源市场、维护能源市场、矫正市场失灵。“有形之手”和“无形之手”各就各位各司其职后，在实现效率的同时，能源结构将进一步改善。

　　展望：2020年我国能源效率和结构前景可期

　　能源效率方面。2012年世界平均单位能耗产值是我国的1.9倍。美国是发达国家中能效水平较低的国家，但2012年美国单位能耗产值达到我国的2.4倍。如果到2020年，我国能效水平能达到目前全球平均水平，也就是说，我国能源效率提高一倍左右，那么以目前的能源消费总量足能支撑2020年国内生产总值比2010年翻一番。

　　当然，能源产业和经济社会发展存在惯性，改革、结构调整、方式转变和技术发展都需要时间，我国能效提高将经历一个先期发展较慢，后期加速的过程。考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段这个最大的实际，发展仍是解决我国所有问题的关键。

　　到2020年前，我国能源消费总量仍将保持一定的增长速度。

　　《能源发展“十二五”规划》预期2010年到2015年一次能源消费总量年均增长4.3%，从32.5亿吨标准煤增至40亿吨标准煤。有理由相信，随着改革红利的释放，“十三五”能源消费增长率将会进一步降低。本文预期，2020年我国一次能源消费总量有望控制在45~48亿吨标准煤区间，取46.5亿吨，“十三五”期间年均增长3.1%左右。单位能耗产值将上升50%左右，到全球平均水平的70%左右（是2012年全球平均水平的80%左右）。

　　让最有效率的方式——市场，来决定能源资源配置后，能源效率得以提高显而易见。能源结构将会如何改善？市场改善能源结构的机制是：政府减少直接配置能源资源、减少市场出入限制和市场行为审批，让市场得以自由决定能源资源配置和更好发挥政府作用———矫正外部性和市场势力等导致的市场失灵后，各类能源价格将全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。在价格信号引导下，市场将刻画出我国能源事业崭新的面貌，我国能源结构将得到深刻改写。

　　这个波澜壮阔、激动人心的过程将是：能源效率持续提高，煤炭消费比重显着降低，天然气、核电等清洁能源消费比重明显上升。

　　根据统计，2012年，我国一次能源消费结构中，非化石能源占9%左右，煤炭占68%左右，石油占18%左右，天然气占5%左右。到2020年，我国“能源版图”的“区划”将有何具体的调整和位移？首先，我国非化石能源占比将提高6个百分点至15%左右。这是我国向国际社会的承诺。我国已经是世界第一水电大国和风电大国，核电在建机组世界第一，太阳能和生物质能利用也在飞速增长。但考虑到风能和太阳能的能源密度和基数小，储能技术尚待突破，水电和核电发展周期较长，环境和社会协调难度加大，2020年实现15%的比重难度不小。

　　其次，石油消费将平稳增长。随着全面建成小康社会伟大事业的推进，我国人民群众的机动性将进一步提高，我国交通用能需求将保持平稳增长。在短期内不能出现重大的交通用能方式变革的情况下，我国石油消费将保持平稳增长。但能源效率的提高和替代能源（如电动汽车、生物质燃料、煤制油）技术的进步，特别是高企的油价和大气治理压力，将减缓石油消费的增长。综合考虑，预期2020年我国原油消费占比将在19%~23%区间，取20%，提高2个百分点。

　　第三，天然气消费将是明显加强的领域。我国天然气利用基数较小，相比国际水平消费比例也严重偏低。天然气利用灵活、排放低 （包括碳排放），成为我国治理大气污染、替代燃煤的重要选择。国际天然气资源丰富并发生“页岩气革命”，我国非常规天然气也有丰富的储量。我国天然气利用将持续快速增长。但我国进口天然气价格较高、基础设施落后和页岩气开发技术尚待突破，一段时间内构成我国天然气利用的最大瓶颈。然而，治理雾霾导致的刚性需求必将不可阻挡。综合预期2020年我国天然气消费占比将在10%~15%区间，取12%，提高7个百分点。

　　蜕变：我国煤炭消费比例和结构将被改写

　　唯一会压减的是煤炭。问题是，将压减多少？是增量压减，还是甚至会动及存量？国务院《大气污染防治行动计划》要求，到2017年煤炭消费占比降至65%以下。考虑到越到后期结构改善将越快，到2020年，我国煤炭消费占比降至60%以下没有悬念。

　　但是，根据以上预期倒推，煤炭得压减15个百分点。也就是说，要从2012年的68%左右降至53%左右———这是一个惊人的压减力度。

　　更让人吃惊的是，考虑到去年我国36亿吨标准煤能源消费总量和本文预测的2020年46.5亿吨标准煤能源消费总量，就会清楚，到2020年我国煤炭消费不但不能有增量，而且很可能会压减到目前的存量。

这似乎不可能。然而，非化石能源的增长是刚性的，本文关于油气增长的预期也并不夸张，彼涨此消，煤炭占比的同比例降低不可避免。

　　可能的特殊情形是，电动汽车、煤炭清洁利用和煤制油气产业在技术、经济和环保指标上出现重大突破，从而为煤炭利用带来“新一春”。但在排除短期内发生这种突变的可能性的情况下，剩下只有两种可能：要么非化石能源和油气占比提高得没有本文预期快，煤炭占比仍占到接近60%；要么煤炭消费真的如本文预期，降到50%强一点。

　　本文对市场调整能源结构的力度持足够的乐观和信心。未来我国煤炭利用必然更集约、更有效率———显然，煤炭压减将主要来自于效率较高的发电以外，比如散煤、中小型燃煤锅炉等这些低效率利用方式。发电用煤占比将显着提高（2010年我国发电用煤占比50%，美国是91%），煤炭在我国终端能源消费中的比重将明显降低（2010年我国煤炭在终端能源消费中的比重是33.8%，全球水平是9.8%）。

　　不过，煤电比重仍将显着降低。

　　来看电力供需形势。《能源发展“十二五”规划》按用电量年均增速8%、2015年总用电量6.15万亿千瓦时的预测和安排已经略显失当。虽然“十二五”头一年发生了11.9%的较大用电增幅，但“十二五”后几年的用电增速将保持低于GDP增速水平的平稳增长。本文判断，“十二五”期间电力消费年均增速为7%左右，2015年全社会总用电量将在6万亿千瓦时以内。随着能源效率进一步提高，“十三五”期间我国用电增速将进一步降低，将保持5%左右中速增长（比同期一次能源消费总量增幅约高2个百分点）。到2020年，我国全社会用电量可以控制在7.5万亿千瓦时左右。

　　相应地，电力发展方面有关规划安排也应作出调整。《能源发展“十二五”规划》安排电力装机容量年均增长9%，2015年达到14.9亿千瓦。根据以上分析，这两个数字有适当调整的必要。按照电力发展适当超前消费的原则，“十二五”时期电力发展年均增速不宜超过8%，2015年电力总装机容量应控制在14亿千瓦以内（煤电不超过9亿千瓦，占比64%）。“十三五”时期电力装机增速将一步降低，电力装机容量将可以控制在18.5亿千瓦左右。其中，煤电装机占比将下降至60%以下（煤电装机可控制在11亿千瓦以内），可再生能源电力和气电、核电总装机将超过7.5亿千瓦，占比超过40%。尤其是气电、核电比重将显着提高。

　　最后，更长期来看，在预期气候变化压力明显加强的情况下，我国煤炭消费占比降至50%甚至40%以下———这更加接近世界平均水平，是完全可能的。根据可能的效率水平推算，在很长一段时间内我国煤炭消费总量可以保持在目前水平（甚至出现逆转）。也就是说，“压煤上气”、“上清洁能源”和煤炭内部利用方式调整（更多集中于发电等高效清洁利用）将是很长一段时间我国明显的能源结构调整主线。届时，我国能源结构必将更加平衡，能源安全也将更有保障。

　　结束语：《三中全会〈决定〉推动我国能源事业科学发展观察》一文至此完结。文章预期，通过全面深化改革，完成了党的十八届三中全会确定的改革任务，使市场在能源资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用后，我国能源效率将明显提高，能源结构将明显改善。到2020年，我国单位能耗产值进一步增加，达到世界平均水平的70%左右，一次能源消费总量将控制在46.5亿吨标准煤左右，煤炭比重下降至53%左右，煤炭以外能源比重接近50%。其中，非化石能源占15%左右，天然气占12%左右，石油占20%左右。电力方面，2020年全社会用电量在7.5万亿千瓦时左右，电力总装机容量18.5亿千瓦左右，煤电装机11亿千瓦以内，天然气发电和非化石能源发电装机超过7.5亿千瓦，煤电装机占比下降至60%以内。在这种情况下，我国能源安全、环境安全将得到明显改善，能源给经济社会安全和国家安全的压力将明显减轻。

　　我国能源事业将可以为我国全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献更大力量。