中国实施低碳能源战略，完成能源结构从矿物能源向可再生能源转换是一件长期工作。从短期看，调整化石能源消费结构更具紧迫性。与全球能源消费结构相比，中国的天然气在一次能源中的消费比例偏低20个百分点以上。提升天然气的市场份额成为中国政府近期实施低碳能源战略的重点。受天然气基础设施、天然气技术应用装备等硬件环境和中国政府天然气市场服务水平、中国消费者天然气消费习惯等软件环境的制约，提升天然气市场份额面临挑战。

　　国情

　　目前，中国正处在加速工业化、城镇化的现代化进程中。由于人口众多，在国际分工中具有劳动力成本比较优势，未来相当长时间内“全球制造业中心”将伴生于中国的现代化进程。总体上，中国的现代化进程面临包括总量约束、结构约束、人口约束和环境约束在内的能源约束。

　　总量约束。1979年，邓小平提出用20年时间、到20世纪末实现国民经济翻两番，这一目标1995年就实现了。目前正在实施第二个“翻两番”。从目标执行情况看，2012年中国已实现国内生产总值51.9万亿元，人们毫不怀疑第二个“翻两番”目标如期实现、甚至像第一个“翻两番”目标一样提前实现。困难来自于能源消费的快速增长，能源消费总量从2000年的13.9亿吨标准煤上升至2012年的36.2亿吨标准煤，年均增长8.3%，远高于第一次“翻两番”时期（1980～2000年）的4.2%增长水平。鉴于此，国家能源发展“十二五”规划提出“双调控”目标：一方面，实施总量控制，到2015年全国能源消费总量控制在40亿吨标准煤以内；另一方面，实施结构控制，降低化石能源在一次能源中的比重，降低煤炭在化石能源中的比重，提高天然气市场份额，天然气占一次能源的比重由2010年的4.4%提高到2015年的7.5%。

　　结构约束。中国是世界上少数几个以煤为主要能源的国家之一，一次能源以煤为主是未来中国能源供给的基本面。困难来自于经济社会发展需要的不仅仅是煤炭，突出表现在经济发展后对石油的需求上。2012年，中国民用汽车保有量12089万辆。按照目前发展态势，2017年13亿中国人就能达到全球平均水平的民用汽车保有量，届时中国将拥有超过2亿辆的民用汽车，全部国产石油都无法满足汽车消费需求，石油对外依存度不断攀升，对中国能源安全构成挑战。交通运输能源的多元化成为中国抑制石油对外依存度过快攀升的紧迫需要，天然气替代石油成为新时期中国政府解决能源安全问题的重要政策选项。

　　人口约束。围绕能源问题，中国的挑战还来自于要带领占全球20%的13亿人口全面奔小康，实现城市化，其典型特征是人均居住面积不断提高。从1996年开始，中国城镇新建住宅面积基本上维持在平均每人每年新增1平方米的发展速度，但要达到全球平均水平至少还需要再持续建设10年。住宅业消费大量的钢材、水泥、墙体材料、石灰、陶瓷和玻璃，这些建筑材料都属于高耗能产品，平均每平方米住宅需要消耗相当于335千克标准煤的能源。全国每人每年新建1平方米意味着需要3.2亿吨标准煤的能源，加上与住宅业相配套的公共基础实施、公共服务实施建设，住宅业及其配套产业的年耗能量在4亿吨标准煤以上。

　　环境约束。中国目前还处在工业化中期、也就是重化工业时期，蕴含在不断增长的经济总量内部的主要构成是工业。伴随着大规模工业化消耗大量的能源资源，现实的困难是中国能源供给的主力是煤炭，而煤炭是最肮脏的能源，煤炭燃烧将产生大量的污染物，如氮氧化物、硫氧化合物、细小颗粒物、重金属和温室气体，成为大气污染的主因。2013年春天席卷大半个中国的雾霾天气增强了中国民众的环境保护意识，煤炭清洁利用、煤改气、推进天然气对煤炭的替代成为能源消费者、生产者和政府决策者的普遍共识，为推进以提升天然气市场份额为核心的能源结构调整创造了相对稳健的市场预期。

　　福建省情

　　福建位于中国东南沿海，与台湾省隔海相望。全省陆域国土面积12.4万平方千米，海域国土面积13.6万平方千米，是中国大陆惟一水、大气、生态环境全优的省份。2012年末全省常住人口3748万人、实现地区生产总值19702亿元，分别占当年全国的2.77%和3.79%。

　　能源规划。根据国务院2009年批复的《海峡西岸经济区发展规划》，福建将依托良好的港口条件，积极引进煤炭、石油、液化天然气等能源资源，建设海峡西岸能源基地。凭借功能卓越的港口岸线资源和优势明显的厂址资源，特别是在“能源央企”的强力支持下，福建规划建设海峡煤炭中转储备基地，形成年1亿吨标准煤的煤炭供给能力；建设海峡石油战略储备基地，形成年1亿吨的石油保障能力；建设海峡LNG储备基地和全国天然气调峰基地，形成年1000万吨的天然气供给能力。通过能源基地建设实现能源产业化，满足自身发展和长江三角洲、珠江三角洲、台湾的能源需求。

　　能源需求。福建是一个能源资源匮乏的省份，能源生产长期以煤炭和水力发电为主，能源自给率不足三分之一。由于福建水力资源开发已基本完成，煤炭开采受生态环境限制将逐步关闭和取缔，能源供给、特别是化石能源供给将长期依赖省外、国外资源。2010年全省能源生产总量3260万吨标准煤、消费总量9808万吨标准煤，能源自给率33.2%。根据协整模型法、能源强度法、弹性系数法预测，2015、2020年福建能源消费总量将分别达到14230万吨、20332万吨标准煤，能源自给率呈现逐年下降趋势，对外依存度越来越高。

　　能源结构。中国政府已承诺2020年GDP碳强度比2005年下降40%～45%。目前，这一目标已分解到各个省、直辖市、自治区。其中，分解到福建省的“十二五”指标为5年内合计降低17.5%。在GDP碳强度约束下，根据最优模型计算结果，2015年福建省能源消费中化石能源和非化石能源分别占77.5%和22.5%，其中煤炭、石油、天然气分别占49.1%、20.9%、7.5%；天然气比2010年提升4.1个百分点，年均增加0.82个百分点；天然气消费量达到1067万吨标准煤，约合142.2亿立方米。2020年福建省能源消费中化石能源和非化石能源分别占68.2%和31.8%，其中煤炭、石油、天然气分别占31.2%、23.3%、13.7%。天然气比2015年提升6.2个百分点，年均增加1.24个百分点；天然气消费量达到2785万吨标准煤，约合371.2亿立方米。

　　天然气。福建没有天然气资源，直到2004年才开始用上天然气。目前，福建省的天然气供应主要依靠建设在莆田秀屿的LNG接收站，气源来自于印度尼西亚。按照规划，福建还将依托中海油、中石油两个中央企业在宁德溪南、福州福清、漳州龙海建设3个沿海LNG接收站，并建设气源来自于中亚的西气东输三线入闽工程，形成“多气源、双管网”的天然气供应格局。同时，合理安排LNG电厂用气、优先保障民用燃气、积极拓展工业、汽车和公共服务用气，推动天然气分布式能源项目、天然气加气站项目、LNG冷能利用项目建设，培育天然气市场，服务按照海峡能源基地要求建设的东南沿海LNG产业基地。

　　问题

　　归纳起来，受总量约束、结构约束、人口约束、环境约束的制约，提升天然气在一次能源中的比重、特别是在化石能源中的比重，提升天然气的市场份额将成为未来10年中国政府低碳能源战略的实施重点之一。对福建省而言，在GDP碳强度约束下，自身发展需要稳步提升天然气的市场份额，从2010年的3.4%提升到2015年的7.5%和2020年的13.7%；但福建并不止于此，按照中国政府的规划，福建还将发挥沿海港口优势，建设海峡LNG储备基地和全国天然气调峰基地，建设东南沿海LNG产业基地，将天然气经济区划跨越省域拓展到周边省市，为周边省市提高天然气供给服务。

　　气源问题。中国天然气气源包括国产天然气、通过陆路进口的管道天然气和通过海路进口的液化天然气。按照规划，福建作为中国大陆通过海路进口液化天然气的主要通道之一，天然气气源以进口LNG为主。目前，福建进口LNG来自印度尼西亚东固气田。随着用气量的增长，东固气田的产气量能否满足日益增长的需求还是一个未知数；而且，印度尼西亚是一个灾难多发的国家，海啸、火山和台风随时影响气田的生产，再加上政局不稳，天然气供应存在不稳定性，需要寻求澳大利亚、马来西亚、中东等国家和地区的LNG气源支持，能否取得稳定供应同样存在变数。

　　设施问题。天然气的主流供应模式是管道输送，基于多气源的天然气输送管网和基于用户需求的城市配气管网基础设施建设与服务于天然气分销和使用的技术和应用装备一起，成为LNG在气源保障基础上市场拓展的两个物质基础。目前，福建省的天然气输气管道只有一条，只能覆盖闽东南地区的福州、莆田、泉州、厦门、漳州5地市，其余的宁德、南平、三明、龙岩4地市只能建立分输站和卫星站，由槽车输送。天然气输气管线单一，没有形成网络，更谈不上与周边联网。而且，福建省居民以前使用煤气或液化石油气，使用钢瓶运输，配气管网覆盖范围有限，城市天然气配送管网建设也滞后于天然气供应。

　　市场问题。中国政府将天然气应用领域分为城市燃气、工业燃料、天然气发电、天然气化工四大类，优先发展城市燃气，在工业燃料领域积极推进天然气替代石油、液化石油气项目和替代煤炭、煤气项目，在重点用电负荷中心且天然气供应充足地区建设天然气调峰发电项目，限制天然气化工应用。由于城市配气管网建设滞后，福建LNG项目一期工程72.4%的天然气被用于发电，27.6%通过城市燃气公司以特许经营方式进行二次分配，主要用户包括居民（6.9%）、商业（3.1%）、工业（17.6%）。按照天然气消费中居民与商业应用、工业应用、发电应用“三分天下”的国际经验，在气源和输配气网络问题解决之后，解决市场拓展问题成为天然气工作的中心。

　　政府问题。在中国，能源在政府工作中与交通一起被定位为基础设施，由公共财政在基本建设项下投资建设或由国有企业代理政府投资建设。受地方政府融资平台制约，福建天然气基础设施建设以中央企业为主导。其中，气源和输气管网主要由中海油、中石油两家中央企业主导，城市配气管网建设则由华润燃气主导，从而失去了在天然气基础设施建设中的主体地位和主导权，进程不可控。更为困难的是，由于地方政府基本上没有电力、热力市场服务的价格决定权，天然气发电、天然气分布式能源项目推进面临制度性障碍，加上政府自身在天然气治理方面的能力与经验的欠缺，履行经济调节与市场监管职能面临挑战。

　　出路

　　总体上看，天然气市场份额的提升具有系统刚性，但过程不可能自动完成。在福建推进LNG产业基地建设，气源是前提、管道是基础、市场是关键、监管是保障，政府在这四个环节中都不可或缺。

　　替代战略。在化石能源总量控制背景下，天然气市场份额的提升只能来源于煤炭、石油市场份额的让渡。因此，实施替代战略、通过天然气替代煤炭和天然气替代石油成为提升天然气市场占有率的优先政策选项。由于天然气既是一次能源又是二次能源，替代战略还包括天然气对电力的替代。在市场发展初期，重点推进天然气发电对煤炭的替代和天然气分布式能源对电力热力的替代；在市场发展中后期，替代重点转向城镇居民生活用气、公共服务设施用气、天然气汽车等城市燃气项目和工业燃料中煤改气、油改气项目。

　　基础设施。强化LNG气化、管输、配气从业者的投资责任，从制度上保障天然气输气管网和配气管网的先行投资：一是政府推动，以行政手段明确各地（各行业）能源消费结构中天然气的市场份额；二是市场拉动，以竞争性价格和市场服务引导工业、商业和城市居民的LNG消费。以政府推动和市场拉动促进LNG市场扩张，以需求带动供给、激励LNG输送管网的投资、建设，为实施天然气替代战略夯实物质基础。

　　技术装备。消费者实施天然气替代战略的意愿取决于三个条件：一是天然气市场服务的普遍性和可靠性；二是天然气销售价格与煤炭、石油、电力等替代品价格的竞争力；三是尚处在折旧期的非天然气用能设备退出市场的成本分摊办法。在气源和基础设施问题解决的前提下，如果天然气价格具备竞争优势，对于新进入者而言，天然气替代与否取决于技术和应用装备的可获得性；对于存量用能设备而言，天然气替代与否取决于成本收益比较。由于多数用户在现有能源领域已经投入大量的资本，短期内采用天然气对企业来说需要在效率和已投入成本之间综合平衡，如果没有政策扶持，多数企业处在评估、观望的状态。公共财政对技术和应用设备进行补贴成为实施天然气替代战略的重要政策选项。

　　政府服务。涉及经济调节与市场监管两个基本环节。在市场发展初期，政策重点以经济调节为主，通过直接投资，或通过财政、税收、环保等方面的优惠政策以及合理的市场结构政策，以合理的回报率和市场预期吸引社会资本投资天然气基础设施，同时补贴天然气技术和应用设备，开发市场；在市场发展中后期，政策重点转向市场监管，通过制定一系列法规，创建市场监管机构，维护公平竞争的市场环境，保护消费者利益。福建省政府履行LNG的经济调节与市场监管职能应以市场周期为导向，在市场发展初期，为有效化解“照付不议”的市场风险，政策重点应以提高燃气电厂的价格承受能力为主要诉求，其关键是协调好与燃煤电厂的竞争关系，统筹上网电价空间；在市场发展中后期，政策重点应转向促进燃气管道的公平开放、城市燃气的普遍服务，促进提升天然气市场份额、能源结构转换发展目标的实现。

　　（本文为国家能源局“中澳天然气技术伙伴基金”科研项目《福建LNG的经济调节与市场监管研究》的部分研究成果。作者单位：福建省政府发展研究中心）

　　（作者单位：福建省政府发展研究中心）