低碳发展与能源法治

　　——中国法学会能源法研究会2010年年会综述

　　中国法学会能源法研究会2010年年会于2010年8月19日至21日在烟台举行。本次会议由中国法学会能源法研究会主办，中国海洋石油总公司承办。来自全国人大财经委、法工委、环资委，国务院法制办工交司、国家能源局政策法规司、国家电监会政策法规部、中国法学会研究部、外联部等单位的有关领导，国家发展改革委能源所、中国人民大学、华东政法大学、中央财经大学等各大高校和研究机构、律师事务所的专家学者，以及各大能源企业、行业协会的总法律顾问和法律部门的负责人等共计121位代表莅临和出席会议。

　　本次会议一共收到论文65篇，在会上作主题发言的有30余人。论文数量与质量，发言人数与质量也相比往年有进一步提高。会议采取大会发言与交流的形式举行，除开幕式外，会议发言分为五个专题展开深入讨论，并在许多问题上达成了共识。现将有关观点分述如下：

　　一、低碳经济与能源法治

　　与会代表认为，发展低碳经济已经成为包括中国在内的众多国家的选择，甚至将成为全世界的共同选择。能源法必须适应低碳经济的发展要求，用法治建构并推进低碳经济。低碳经济与传统经济不同，要求人们在思想理念上发生根本性革命。建立在传统经济及化石能源基础上的能源法治观念和制度建设同样需要发生相应变革。结合我国的发展阶段和能源状况，有专家从马克思主义关于内因与外因辩证关系的理论，分析了我国能源与经济发展的成就和面临的严峻挑战，认为转变发展方式，实行低碳发展，是我国当今以煤为主又必须适应全球低碳发展趋势的两难选择中最现实的选择。实行低碳发展必然引起法律关系的变化，要求能源法律制度为之提供强有力的保障和支撑，并据此提出了进一步完善能源法律体系建设及需要侧重考虑的一些重要问题。

　　会议认为，当前能源法治建设的重点包括三个部分，即发展清洁能源、提高能源效率和优化能源结构。三者具有共同性与相通性，并覆盖了整个能源开发利用领域。这就要求能源法在制度设计时充分考虑到制度衔接。加快《能源法》立法进程，充分重视《能源法》在气候变化和环境保护方面的协调制度功能，是建设低碳经济和能源法治的必然要求。同时，应当立足中国国情，借鉴国外经验，设计和安排能效金融工具、石油期货等能源金融制度，为发展清洁能源，提高能源效率开发与调整能源结构确定投资机制，进一步推动以碳减排为目的的税制创新，研究制定化石能源清洁利用技术的推广利用规则、根据国际法规则推进气候保护等，用以全面推进低碳经济法治。

　　如何建设推进低碳发展的能源法律制度，代表们各抒己见，可谓仁者见仁，智者见智。除上述较集中的观点外，有专家主张，完善低碳发展的能源法律制度，应当在三个方面下功夫、下“狠茬”：一是增强正向力制度，如对清洁能源(包括天然气等低碳能源)、替代能源、能源节约、科技创新(包括气候变化应对技术)等方面的投资、信贷、财税、价格、进出口等的正向激励制度，鼓励多元投资、管网公平开放，发挥市场机制在资源配置中的作用等制度;二是克服摩擦力制度，如实现政府部门间的权责明晰、工作协调制度，部门间、中央和地方间的利益协调制度等;三是改变反向力制度，如改变那些鼓励高消耗、高污染、高投入、低产出和不能鼓励提高采收率、提高能源效率的制度，改变那些不利于调动各方面积极性、妨碍公平竞争的制度等。

　　有代表指出，在多部法律林立，众多能源法后起的情势下，为了避免法律冲突，打包立法技术的采用具有积极的意义。同时必须处理好立法与立法研究关系，使立法具有明确的理念指导，更加科学和具有可操作性。

　　二、推进清洁能源制度，实现可持续能源供给

　　当前全球变暖的压力，低碳经济的魅力，加上风能与太阳能商业潜力不断刺激着人们对清洁能源大规模发展的期望。然而，清洁能源产业还太脆弱，亟待法律制度的创新提供扶持与支持。

　　会议认为，除了继续加大财政激励力度之外，清洁能源产业化和商业化是能源清洁成长的必由之路。借鉴国外先进经验，实现清洁能源的规划发展、激励发展以及包括产业准入等在内的规范发展制度，将是推进清洁能源产业化发展的重要内容。发展清洁能源应当在《可再生能源法》的基础上，建立适合具体清洁能源发展需要的专门制度。

　　与会代表主张，为保证核能发展可持续发展，可以借鉴国际产业投资基金的作法，加快推进核电投资基金制度，规范基金募集，明确投资主体地位并保障其权利，以形成“以核养核”的机制;规范核电厂选址正当程序，强化“社会可接受性审查”;加强与国际原子能组织联系的制度化建设。有学者建议，借鉴西班牙、德国、丹麦等国的经验，加强风电发展统筹规划，提高电网接纳风电能力，完善全额收购制，逐步发展配额制，完善风电价格和财税政策，建立风电特许权协议制度，完善政府与经营者利益，以保证中国风电的健康和持续发展。为完善可再生能源财政激励制度，有学者提出，在《可再生能源法实施细则》或相关行政法规中明确配额制的总量目标和配额标准，义务主体和监管机构，建立绿色证书交易机制;明确补贴的资金来源与构成、标准，当事人的权利义务，补贴程序与救济机制。

　　三、化石能源的清洁开发、利用及能源产业法

　　清洁能源的发展已经为人类可持续能源供应提供了机会，化石能源的清洁开发与利用也是能源安全与有效供给的现实选择。必须切实解决化石能源发展中的基本问题。有专家主张，包括产业政策在内的能源政策法律化趋势是值得特别关注的问题。中国实际规范能源产业的规则相当部分表现为产业政策，如煤炭产业政策直接安排产业准入、转变发展方式、推动产业结构升级、提高生产力水平、保障安全生产、提高资源利用率、加强环境保护。这些产业政策亟待法律化，以提高政策的稳定性、可操作性和强制性。煤炭立法的重点是从结构上完善煤炭法律体系，要重点搞好煤炭规划和资源管理、提高行业准入门槛与煤炭建设生产、煤炭从业人员保护和环境保护等四类制度的立法，建立与健全相关法律制度。

　　本次年会时值全国人大常委会通过了《石油天然气管道保护法》不久，该法将于今年10月1日正式施行。这是我国能源领域的第五部重要的单行法律，必将对我国经济发展和能源安全等方面发挥重要的保障作用。在年会上，深度参与该法制定的我会专家就该法的立法精神与制度内涵进行了探讨。代表们认为，这是我国首次立法规范石油天然气管道的保护与管理，能源法研究会的理事和所有从事能源法研究的专家、学者和实务工作者都应当认真宣传贯彻这部重要的能源立法，加强对能源管网等基础设施的建设和保护中有关问题和案例的研究。代表们认为，在石油天然气管道保护工作中，需要合理配置相关的监管权力，重视发挥地方政府能动性，强调管道企业自身预防，健全信息网络以及时发现风险并有效预防事故。有专家认为，墨西哥湾泄漏事件教育着我们化石能源清洁利用需要更为严格的制度建设，无论现行的钻探技术和操作规程多么成熟，都必须建立健全污染预防体系。

　　发展智能电网已经成为电力与电业应对气候变化与发展低碳经济的重要技术与制度建设。智能电网时代即将来临，中国必须做好准备。为此有学者主张，为适应电网信息化和数字化、动态优化、整合分布式资源和电源、发展和整合需求侧响应、资源和能效资源、智能设备和消费设备、电力储存和削峰技术等需要，中国亟待设计智能电网发展报告制度、智能电网规划制度、智能电网技术支撑与示范制度、智能电网监管制度和智能电网投资激励制度。

　　四、节能减排，提高能源效率，推进碳排放交易

　　随着“十一五”规划节能减排约束指标的完成，中国节能减排将进入一个新的发展阶段。是以行政手段强制节能还是主要靠市场机制节能，节能减排的路径依赖需要进一步厘清。气候变化政治在节能减排的制度路径选择中具有决定意义。与会代表指出，主要靠行政手段强制节能可能是在市场不成熟条件下的制度安排，但却是极为有效的安排，“上大压小”强制淘汰落后产能行政效率较高的实践已经证明这一点。然而，强制淘汰落后产能成本过高，经济效率低，同时也与国际碳减排趋势不符。节能减排市场逐步成熟后，排放权与碳交易的机制的建立应当成为基础的制度建设。因此中国必须加强节能减排的市场化制度建设。

　　有关节能减排制度建设，有学者指出，为了推动节能减排市场化，在国内要推动比节能自愿协议更有活力的合同能源管理制度，并将能源管理制度扩大到公共采购领域，实现合同能源管理与公共采购规则的整合，为公共财政效率提供机会。对外要根据“共同但有区别责任”原则，细化中国适应“可测量、可报告和可核查”的制度规则，同时，适应全球碳排放交易体制的建立，建立碳关税制度。

　　与会代表认为，碳税与碳贸易等制度建设，都需要节能减排技术的支撑，必须正确处理制度与技术的关系。任何技术都是在制度范围内的发展，制度创新远比技术创新更有意义。当前，碳捕获与埋存(CCS)技术的制度化实施已经成为各国应对气候变化，发展低碳经济的制度选择，我国也有必要借鉴这些国家的经验，研究建立相应的监管框架。

　　五、能源安全保障与能源法功能的发挥

　　本世纪能源开发利用与环境污染关系的进一步揭示，环境保护与能源安全、能源效率一起成为能源法理念发展及其制度目标。有学者主张，从可持续发展的视野观察，从传统自然观到现代生态伦理观，能源安全的内涵应当从安全供给向环境安全的转变，环境污染控制已经构成能源安全的基本内容。必须建构和完善能源环境安全保障法核心制度，如能源安全的综合管理制度，能源安全开发与创新制度，能源安全责任制度，以实现能源、经济与环境三者的和谐统一，实现从高碳经济向低碳经济的能源可持续发展战略目标。有些学者虽然不主张制定单独的能源安全保障法，也认为环境影响评价、新能源开发利用及环境污染控制与责任追究已经成为能源法的基本构成内容。

　　传统能源安全制度的完善与拓展也成为本次年会专家、学者们关注的重要方面。有关石油储备，学者们指出，根据国际经验，企业义务储备在应对能源危机时具有重要作用，储备主体除了四大石油央企，还应当包括其他民企等投资者，法律应当对储备的规模、品种结构与基地布局及管理体制做出明确规定。有学者指出，石油储备的动用时间日益提前，使用范围也已经扩大到国内因素引发的供应中断和预期事件，平衡预算与平抑国内油价，帮助企业应对供给危机及应对区域性供给危机。中国制定《石油储备条例》时应当充分考虑这一新的动向。有关煤炭储备，有学者主张，煤炭资源储备的制度设计应当根据资源禀赋分类、分规模进行，储备主体除了中央政府还应当包括资源大省，储备规则与方式应因地制宜;煤炭现货储备制度设计储备主体应当多元投资，共同参与，明确储备方式、地址、动用程序等内容。

　　针对中国对外能源投资安全事故频发的现实，有学者主张运用军事措施保护境外能源安全，也有学者对天气衍生品在能源行业风险的管理法律问题进行讨论，更有学者主张以能源服务贸易谈判及能源贸易合作的完善来加强能源供给安全。这些观点不仅拓展了能源安全的外延，也为能源法律制度建设提出了新的问题，得到与会者的热议。