摘  要：  能源是经济和社会发展的重要物质基础，可再生能源的开发利用是解决能源危机有效途径。作为经济大国的日本自然资源极其匮乏，以两次石油危机为契机，日本形成了较为完备的太阳能利用法律制度，使日本的太阳能利用走上了培育国内市场→扩大产业规模→推动技术创新→降低利用成本→走向国际市场的良性发展道路。本文通过对日本太阳能利用法律制度的分析和其制度绩效的评价，借鉴其中的成功经验，提出了我国应坚持可持续发展的能源战略，完善太阳能利用法律制度体系和可操作的具体制度和政策措施，注重制度绩效的评估；要正确处理政府干预与市场规律的关系，注重经济激励制度的运用；应普及太阳能知识，争取民众的理解与合作，提高自主创新能力，促进太阳能利用产学研合作的借鉴建议。

关键词 ： 新能源 ；太阳能利用；法律制度 

能源是经济和社会发展的重要物质基础，世界能源的总储量和储存地区的特点直接影响了各国的能源安全政策，19世纪70年代的两次石油危机以及油价高涨给各国敲响了警钟，同时，由煤炭、石油等常规能源而引发的环境污染等问题也日益严重。提高能源效率，寻找替代能源，降低对传统石化能源的依赖程度和保护环境已成为世界各国实现可持续发展的必然选择。

太阳能是取之不尽、用之不竭而又无污染的绿色能源，作为极为重要的替代能源和清洁能源，发达国家争相投入资金研究开发太阳能利用技术，积极推进产业化进程。日本在太阳能利用方面的成绩有目共睹。其太阳能产业连续八年居于世界第一，太阳能利用技术居于世界前列，1997年到2004年间，日本的太阳能普及率始终保持着90%的增长。这些成就与其有较为完善的太阳能利用法律制度的保障是密不可分的。

一、 日本太阳能利用法律制度的背景

日本高度重视太阳能的开发和利用是具有一定的国内和国际背景的。

从国内背景来讲，日本作为二战后迅速发展起来的经济大国，却是资源小国，受自然条件限制，日本的煤炭、石油等化石能源储量几乎为零，能源自给率只有4%。20世纪60年代后日本的能源结构由以煤为核心转向以石油为核心，并在短时期内形成了对石油的高度依赖，1973年石油在一次能源供给结构中达到77%的历史最高点，而日本的石油进口90%都要依赖于局势不稳的中东地区，这无疑给日本的能源供给安全造成了巨大的压力和影响。70年代的两次石油危机和油价高涨更是对日本经济和生活产生了巨大的冲击，整个社会陷入了大混乱之中，甚至到了为了减少石油消费，减少了路灯的点亮，限制了霓虹灯的使用、取消了电视的深夜播放，并引起了“物品不足大恐慌”[1]。日本能源供给安全保障处于极其脆弱的状态，寻找石油替代能源成了能源资源匮乏的日本刻不容缓的头等大事。

同时，随着人类经济活动规模的不断扩张，能源利用与环境保护之间的矛盾日益突出。日本在五六十年代经济高速增长期，使用煤炭，石油等传统能源产生了大量的污染物质，在各地引发了严重的环境污染事件，给日本的经济和国民生活都带来了很大的影响。由于化石燃料燃烧排放的二氧化碳是导致温室效应的直接原因，日本清醒的认识到要保护地球环境，就必须改变现有的能源结构，发展清洁能源。鉴于太阳能不存在地域的限制，并可无限再生，实现二氧化碳零排放，这对于资源稀缺的日本来讲是不奢为一种及其珍贵的“国产能源”。 为实现日本经济社会可持续发展，提高国民的生活环境质量，日本选择太阳能作为传统的化石能能源的替代能源，积极利用，以实现其保障能源安全和保护人类环境的双重目标。

从国际背景来讲，持续消耗大量的化石能源，也对人类提出了各种各样的挑战，地球温室化效应、酸雨、臭氧的破坏等一系列环境问题，成为世界各国面临的共同问题。1992年世界气候变动框架条约签订，为确保该条约具有实效性，同时也为防止地球温室化的继续加速恶化，1997年 “气候变动框架条约第3回缔约国会议” （CPO3）召开并签署了京都议定书，规定了发达国家温室气体排放的削减目标，其中规定日本2008年至2012年间要达到同1990年相比削减6%的水平。因此，作为经济大国，同时又想谋求政治大国的日本，为取得更多的国际地位和话语权，必须履行国际责任，实现二氧化碳的减排目标，为此，日本选择发展太阳能等清洁能源来实现其承诺。

正是在国内和国际的双重背景下，“确保能源稳定供给、与环境相协调、活用市场原理”成为日本能源政策的基本方针，解决日本能源稳定供给，使经济可持续增长与环境保护相协调，也就成为日本制定太阳能利用法律制度的基本出发点。以两次石油危机为契机，日本开始通过“阳光计划”、“新能源计划”对太阳能利用市场的培育、太阳能产业的的发展和太阳能利用的科技研发进行支持。通过几十年的努力，基于可持续发展理论、外部性内化理论和公共选择理论，日本逐步建立起了太阳能利用的法律制度体系，其相关的具体制度和措施也逐渐完善起来。正是这种有效的系统的制度性安排，助成日本太阳能的利用居于世界领先水平，并且日本通过对太阳能等新能源的利用也使其对石油依赖度也从77％下降到了49％，构筑起了不仅仅依赖石油的社会经济[2]。

二、日本太阳能利用的法律制度与绩效

70年代石油危机重挫日本经济以后，日本举国上下对能源安全具有了强烈的危机意识，在认真总结石油危机的教训，为了改善能源结构，减轻对石油的依赖，并实现经济增长与环境保护的协调，日本开始寻找替代能源，并对可再生的清洁能源——太阳能寄予了厚望，日本的太阳能利用相关法律制度也因而成为日本能源法律制度的重要组成部分。

（一）日本太阳能利用的法律制度结构

在日本，太阳能作为国家认定的可再生的新能源，太阳能利用的相关法律制度是包涵在各类新能源法律制度中，并在国家能源战略、能源政策基本法中得到高度关注，而依据能源政策基本法制定具有法律效力的能源基本计划和新能源利用大纲，以及各种新能源利用法、政令、省令、告示共同构成了日本的太阳能利用相关法律制度的完整体系，它经过几十年的发展，已经相当完善，并全面有效的为太阳能利用提供了制度保证。

日本太阳能相关法律法规结构图

从上述的结构图可见，现行的日本太阳能利用法律体系可分为三个层次，第一层次是宏观战略层面，主要包括，能源政策基本法、能源基本计划、国家能源新战略和新能源利用大纲；第二层次是太阳能等新能源利用相关领域的具体法律，主要有石油替代能源的开发利用促进法、促进新能源利用特别措施法和电力设施利用新能源特别措施法（RPS法）；第三层次是太阳能等新能源利用法律的具体实施要求、方法、步骤，包括法律的实施细则、省令、政令和告示。

于20O2年6月制定并施行的《日本能源政策基本法》，是能源领域的基本法，更是新能源相关立法的理念和基础，它是从宏观上对能源进行规范。它明确了“确保稳定的供给、适宜环境、活用市场原理”是国家能源供给的基本方针，明确了国家、地方公共团体和事业者的义务，以及“国民应当在努力做到能源合理化利用的同时，尽可能利用新能源”的义务(第8条)，规定政府必须制定能源基本计划并每年向国会报告能源政策措施的实施情况。2003年3月，日本国会提出《能源基本计划》的报告，报告中明确指出太阳能等新能源的重要性，要加大措施推进其发展。

2006年出台的“国家能源新战略”将太阳能等新能源发展计划作为八大计划之一提出，而2008年的《能源长期供求远景预测》综合1998年、2001年和2005年的远景预测，提出要在2020年和2030年的太阳能利用目标，分别达到140-350万kL和669-1300万kL（2005年的利用量为35万kL）[3]。这些都在宏观上决定了国家在太阳能利用领域的政策和方向。

而日本1980年制定实施的《石油替代能源的开发利用促进法》，是两次石油危机对能源立法直接影响的结果。因此，其立法的重点在“石油替代”，太阳能等新能源只是该法中的一小部分。由于《能源政策基本法》制定的较晚，《石油替代能源的开发促进法》则成为太阳能等新能源发展利用初期的法律依据。该法明晰了“石油替代能源”的含义，在整个新能源相关的法律体系框架中，该法起到了一个承上启下的过渡作用。

制定于1997年的《促进新能源利用特别措施法》是专门为大力发展太阳能等新能源与可再生能源而制订的法律。该法后于1999年、2001年、2002年等先后进行了修改。该法除了对基本方针和利用准则的制定有详细规定外，还分别规定了能源消费者应做的努力、新能源利用准则、指导及建议、以及地方公共团体措施的注意事项等，明确了各方主体的义务和责任。更重要的是，该法中重点规定了政府对太阳能等新能源利用的从业者给予补助和支持措施。

2002年的《电力设施利用新能源利用特别措施法》（RPS法），对电力从业者附以一定量的使用太阳能等新能源发电的义务，目的是为了继续扩大太阳能等新能源在电力领域的市场。该法要求，获得日本经济产业省认可的发电厂利用太阳能等新能源生产的电量以及零售的电量，要达到该法的要求。

为了保证上述法律具体、准确地的实施，日本政府还制定了与之相配套的一系列的政令、规则、告示等，如根据《能源基本法》而制定的《能源基本计划》；根据《石油替代能源的开发利用促进法》而制定的《石油替代能源的供给目标》（由内阁会议决定，通商产业大臣制定并公布）和《针对工厂或企业等能源消费者的石油替代能源的利用准则》（经济产业省告示）；根据《促进新能源利用特别措施法》而制定的《促进新能源利用特别措施法实施细则》（政令）、《促进新能源利用的基本方针》 (内阁决定)和《能源使用者关于新能源利用的准则》 (经济产业省告示)等。

内阁制定的政令，包括有关实施法律的程序性、技术性、事务性规定，它是法律的实施细则和根据法律授权在法律范围内制定的带有实体内容的补充性规定。主管大臣根据其具体行政工作发布的省令、府令、告示，则主要为实施法律和政令而制定的程序性和细则性规定，或授权规定的规定、规则[4]。这些具有日本独有特色的行政立法也构成了日本太阳能相关法律体系的重要组成部分。

此外，根据《能源政策基本法》第六条规定，地方公共团体，有责任和义务根据国家的法律、方针和政策，制定并实施与其区域实际情况相适应的对策。因而，日本地方政府也在国家新能源相关法律、政令的范围内，根据自身情况制定有关本地区的法令条例，包括法律没有做出规定的问题独自制定有关条例。如家用太阳能发电利用量达到1万户（2006年日本国内第一）的佐贺县，制定了《佐贺县新能源节能促进条例》[5]，分别规定省、市级政府，地区企业，市民的义务和责任，以及它们之间的共同协作要求。该条例中还规定了县知事要在有利于太阳能等新能源研究开发利用以及节能的基础上，制定具体实施的基本计划，并详细规定了基本计划制定方式和主要内容。

(二)日本太阳能利用的激励制度与措施

鉴于日本经历了石油危机冲击和战后经济高速发展引发的环境公害，国民的能源危机和环境保护意识强烈，在确定国家能源战略和能源基本政策的前提下，日本太阳能等新能源利用法大多以促进法的形式来表现。但是，日本的促进法并非只是倡导性或宣示性的法律，而是实实在在的促进法，即通过与其相配套的实施细则、省令、政令等政策措施的明确具体的规定，共同构成太阳能利用的激励制度，并通过财政补贴、税收优惠、低息融资、绿电买入、科技振兴、国民危机意识教育与太阳能知识普及等制度设计，从市场培育、推动产业发展、科技研发支援、国民意愿培养等方面全面推进太阳能利用。

1、 财政补贴制度

1974年日本开始实施“阳光计划”，阳光计划要求以居民屋顶并网发电为主要目标，除了通过预算补贴对太阳能在技术开发上大力支持外，最主要的就是实施“家用太阳能补助制度”，即在居民安装家用太阳能光伏发电设备时给予直接补助。补助开始初期，为实现低成本，同时又考虑到消费者的需求，特规定了补助设备安装费的1/2。从1997年开始，为扩大生产规模，补助方式改为了定额补助。1997年至2004年间，日本政府向用于住宅屋顶上的太阳能电池板安装工程投入了1230亿日元的资助金。

正是通过这种财政补贴制度，家用太阳能光伏发电在日本得到普及，日本居民光伏屋顶系统平均年增长率极为迅速，其中2002年生产能力增长了47％，2003年增长了45％，太阳能普及利用带动了太阳能产业的发展，从2000年起，太阳能光伏发电、太阳电池产量多年位居世界首位，约占世界的总体产量的半壁江山。

但2003年开始，日本“促进家用太阳能发电普及利用对策”的预算开始逐渐下降，并于2006年开始，取消对家庭安装太阳能电池的直接补贴政策，变以往的直接补贴为二氧化碳削减量的间接补贴模式，即以家庭用户的太阳能发电设备生产的电量为基准计算二氧化碳削减量，并通过对设备安装费的补贴实现对削减量的补贴[6]。日本光伏产业的发展势头被遏制，太阳能利用大国的位置被欧洲赶超（见下图1、图2）。

               图1 2005及2008年各区域太阳能电池产量变化[7]

            资料来源：日本资源能源厅，DIGITIMES整理，2009/5

            图2  1994~2005年度日本各阶段家用太阳能发电补贴政策预算与补贴金额[8]

         注：2000年补贴金额分3期递减，第1期每kW 27万日元、第2期18万日元、第3期15万日元。

               资料来源：NEF (New Energy Foundation)，DIGITIMES整理，2008/12

之后，日本政府意识到了取消直接补贴对扩大太阳能利用以及本国光伏产业的影响，加之传统能源成本不断提升及环境保护的紧迫性，日本政府在2008年7月的内阁会议上确定了“构建低炭社会行动计划”，在这个计划中提出了新的太阳能利用目标，即：争取2020年太阳能电池的采用量(按发电量计算)增加到2005年度实际采用量的10倍，到2030年增至40倍，并在3～5年后，将太阳能电池系统的价格降至目前的一半左右。为达到此目标，日本从2009年1月起重新恢复对家用太阳能发电设备的直接补贴制度[9]，并采取减税等其他财政措施，使安装家用太阳能发电设备的费用在今后3年至5年内减半，以进一步促进国内市场的发展[10]，并欲夺回光伏产业世界领头羊的地位。

2、剩余电力买入制度

剩余电力买入制度是指电力公司对使用太阳能、风能、废弃物等发电设备发电的用户，对其设备产生的剩余电力以一定的价格购买的制度。

由于太阳能发电的成本价格较高，一般情况下，消费者缺乏安装太阳能发电设备的积极性，剩余电力买入制度鼓励电力公司自愿对使用太阳能发电设备发电的用户，对其设备产生的剩余电力以高于普通热电联产的剩余电力的买入价格（2-5日元/kWh）买入太阳能发电的剩余电力（20日元/kWh），这样，家庭用户在使用太阳能发电装置之后，可以将剩余的电力以上述较高的价格卖给电力公司，不仅降低了电费，居民还可从中营利，同时达到了自身的环保意愿[11]。该制度从1992年开始，极大的刺激了家庭用户购买使用太阳能发电设备的积极性，1992年到1998年新能源利用设备数量大幅增加，为太阳能在社会上的普及起到了重要作用。

 3、电力供应商新能源利用配额制度（RPS制度）

在太阳能发电领域，由于政府的太阳能发电设备补助和电力公司的剩余电力买入制度的实施，消费市场的太阳能利用设备的普及上取得了一定的成果。但是作为电力供应方的电力公司的新能源利用意愿并不高，1999年度的新能源电力利用比率（电力供应商供给的新能源电力与总的电力供应量的比值）仍停滞在0.2%。2001年7月综合能源调查会新能源部会报告书提出，要把新能源电力利用比率目标提高到1%。，并达到2010年新能源的利用1910万kL的目标，特别是在发电领域，有必要继续采取扩大市场的措施。2002年《电力设施利用新能源利用特别措施法》（RPS法）颁布，RPS制度随即在日本开始实施[12]。

RPS制度规定了电力公司绿电义务，它要求根据一般电力供应商，特定电力供应商以及特定规模电力供应商销售的电量，分别规定其使用新能源发电量的相应比例。因此电力公司可以以自己利用新能源发电，或从别的公司购入新能源的发电量，或购买配额市场上的新能源绿色证书来履行其利用义务。如果不切实履行这些义务，将对电力公司依次提出警告，命令，直至处以100万日元以下的罚款。

同时，RPS制度规定新能源电力利用目标是一个动态值，即主管大臣应在听取相关方面意见后，制定太阳能等新能源电力设备的利用目标量，并且每四年就要制定以后八年的全国利用目标，并以此确定电力供应商的义务量。为使各电力供应商的实际普及利用量能达到目标义务量，法律还规定了对于新能源利用量较少的电力供应商给与了一定的过渡措施，同时，利用太阳能等新能源发电设备发电的电厂，必须要得到经济产业大臣的对该发电设备认定许可。RPS制度对太阳能等新能源的规模普及起到了重大作用。

3、税收优惠制度

《石油替代能源的开发利用促进法》第七条明确规定了政府有义务根据地区差异和具体情况，采取必要的财税金融政策，以促进石油替代能源的开发利用。日本的太阳能利用税收优惠激励分为国税优惠和地税优惠。

国税方面主要为能源供需构造改革投资促进税制，包括1981-1983年能源对策促进税制，1984年-1985年为能源利用效率化投资促进税制，1986-1987年为提高能源基础设备投资促进税制，1988-1989年为经济社会能源基础强化投资促进税制，1990-1991年为应对能源环境变化投资促进税制。主要内容为要安装太阳发电设备等有利于利用石油替代能源的设备时，可以选择以下两种优惠方式之一，从固定资产所得税或企业所得税中，扣除设备标准价格的7%；或者给与设备价格30%的特别折旧返还，但税额减免的对象仅限于注册资金为1亿日元以下的法人，也即中小企业[13]。也就是说，政府为扩大竞争力相对较小的中小企业对太阳能等新能源设备的利用，特别采取以上优惠的税收制度，以降低中小企业使用太阳能发电设备的成本，提高其购买积极性，从而达到扩大太阳能利用设备的市场需求规模的目的。

地税方面主要是本地区太阳能等新能源利用设备的固定资产税的减免制度。规定对于价格为660万日元以上的太阳能、风能、废弃物等地区性能源利用设备，在交付固定资产税时，前三年的交税额可减免1/6，适用期间是2003年4月1日到2005年3月31日[14]。

4、低息贷款融资制度

融资是增加能效技术和可再生能源技术利用的一个有效手段[15]，有吸引力的利率支持可以帮助太阳能市场的开拓和扩大。

为确保能源安全，减少温室气体的排放，必须进一步加快太阳能等新能源的普及利用，根据《新能源法》的规定和政府的行政立法规定，日本政策投资银行、中小企业的金融合作社以及国民生活金融合作社，也需积极实施太阳能等新能源相关的财政投融资政策。其中，日本政策投资银行对那些进行太阳能等新能源开发、且输出功率为150MW以上的企业进行低息贷款，融资比率为40%[16]；中小企业金融合作社和国民生活金融合作社还专门设立资源能源资金，特别针对太阳能等利用等环境友好型企业，进行贷款支持[17]。

日本通过日本政策投资银行、中小企业的金融合作社，对太阳能发电设施的安装和购买费用给与予低息贷款融资的方式，降低了企业在进行对太阳能等新能源利用设备投资时的成本，所以大大提高了企业使用的积极性，从而为太阳能利用设备需求市场的扩大起到了很大的推动作用。

5、促进太阳能利用的科技振兴财政预算制度              

要普及开发利用太阳能发电，使发电价格降至一般家庭能够负担的程度，新技术的研发至关重要。日本NEDO在2004年6月制作了“面向2030年的太阳能发电线路图” ，其中设定了太阳能发电成本在10年内与家庭用电费持平（23日元/kWh），20年同业务用电费持平（14日元/kWh），30年要降至火力发电成本（7日元/kWh）水平的目标。而要达到这个目标，促进太阳能利用的科技研发是关键，为此，日本制定了科技振兴援助措施，在低成本、产业化、高性能太阳能利用技术开发方面明确政府的预算保证。

如：如日本政府明确2007年度在以下三方面确保各46亿日元的预算额度。即，在太阳能发电系统实用化加速的技术方面，进行节硅太阳能电池的制造技术和批量化生产技术的开发，以降低成本；在太阳能发电系统未来技术开发方面，以保证太阳能电池原料的稳定供应和大幅降低成本为目的，进行无硅太阳能电池的技术研发；在太阳能发电系统共同基础技术的研究开发方面，根据太阳能发电的持久性、安全性，确立太阳能电池的性能评价方法，在制定国内统一标准的同时，努力取得国际标准化的主导权，以确保日本在该领域的国际竞争力。以此为目的，该项目主要进行在太阳能系统大量普及时，其必不可少的性能平价技术和循环利用技术等共同基础技术相关方向的研究[18]。

6、国民教育与太阳能知识普及制度

《能源基本法》第十四条、《石油替代能源的开发利用促进法》第十条明确规定了国家应通过学校，企业，社会，媒体等各种方式的教育、宣传等活动，让国民深刻理解和认识太阳能等新能源的重要性；要加大信息公开力度，取得国民的信赖和支持，以期得到全体国民的参与合作。法律要求相关行政机关，教育机关，产业界联合起来提供各种机会，把太阳能等新能源方面的教育作为国民教育的一个重要环节努力进行推进，同时，促进非营利性组织等民间团体的在太阳能利用方面的活动。国民的理解与合作不仅确保了现行政策的顺利实施，更为能源供给政策长期全面的有计划的推进提供了重要的社会基础。

（三）日本太阳能利用的制度绩效

制度绩效是衡量制度优劣的重要指标之一，作为经济领域的一个内生变量，有效的制度能促进经济发展，反之则阻碍经济发展。日本太阳能利用法律制度体系由相关法律、具体制度和实施机制构成，日本太阳能利用的具体制度安排的主要功能是提供一种激励机制（其中的一些约束规定不过是反向激励而已），其合理的制度安排及其有效的实施机制带来了实实在在的经济、环境和社会的制度效益。

1、经济效益

日本通过一系列的具体制度安排，使太阳能利用走上了培育国内市场→扩大产业规模→推动技术创新→降低利用成本→走向国际市场的良性发展道路。

(1)培育市场，推动技术创新，抢占产业高地

在太阳能需求市场方面，1994年开始实施对家用太阳能发电设备补助的制度，基本达到了扩大需求市场、形成市场规模、降低使用价格的制度设计目的。日本太阳能的利用量在1994年到2004年的十年间扩大了约36倍（2.4万kW-86万kW），家用太阳能利用系统的价格，下降到同期1/5以下（370万日元/kW-69万日元/kW）[19] (见下表1) 。2003年，全日本约有5万户居民安置了太阳能电池板，比上年增加了30%。日本居民光伏屋顶系统到2003年底，总计安装88.7万千瓦。政府的全力支持，是使日本的太阳光发电产业跃居世界第一的根本保障。1997到2003年间，日本的太阳能普及率始终保持者90%的增长率。

表1  家用太阳能发电系统的利用量、价格、太阳能发电利用量的变化

资料来源：日本资源能源厅（2004年能源白书）

2009年1月，日本重启家用太阳能发电设备直接补贴制度后，仅1-3月家用太阳能发电的业绩就达每栋房屋3.7kW，而此前的平均值为3.4kW-3.5kW，预计2009年度系统导入量会达到8-9万套。[20]

通过电力公司的剩余电力买入制度，大大提高了用户使用太阳能发电设备的积极性，迅速扩大了太阳能发电设备的市场规模。“太阳能发电剩余电力买入量的变化表”（见表3）显示，该制度刚刚开始实施的1992年，用户的规模小，数量少，当年的剩余电力买入量仅为3千kWh，但到1995年，仅三年的时间就上升至1430千kWh，之后的增幅则更加明显，每年的买入量都以高于上年度一倍到两倍的幅度上升，到2003年就达到了269513千kWh，可见该制度实施的效益之巨大。

 表3 太阳能发电剩余电力买入量的变化表[21]（单位：千kWh）

资料来源：日本电气事业者联合调查会调查（NEDO制作）

根据日本2009年出台的可再生能源刺激计划，日本家庭太阳能发电卖给电力公司的价格将提高一倍，每度电的购买价格将从当前的24日元（约为1.75元人民币）上调到48日元（约为3.5元人民币），日本居民正在越来越倾向于设置太阳能发电系统[22]。

在太阳能能利用供给市场方面，RPS制度实施后，企业为达到政府规定的利用太阳能等新能源发电的目标量和最低义务量，都积极利用太阳能发电设备。仅在太阳能发电设备认定许可上，从2002年12月开始到2004年1月，就有120126件设备得到认定（如表2）。其中太阳能发电设备的总计件数远远高于其它新能源发电设备。虽然在总计设备容量上少于其它，但却正可以说明其普及程度之广。

表3  2004年2月1日为止的设备认定状况[23]

注：该表未包含“家用太阳能”的1272件。

从RPS制度实施结果来看，日本可再生能源配额制的完成情况较好[24]。据统计资料显示，2003年到2006年期间，日本共有38家电力公司均履行了各自的可再生能源配额目标。2006年政府规定的可再生能源配额总量为44亿千瓦时，为年供电总量的0.5％。而各电力公司的实际供电总量已达到了65亿千瓦时，大大超过了规定的配额目标。可见，该制度在太阳能利用的普及规模上起到了明显的效果，太阳能电池的价格也在逐渐下降，制度设计的目的也初步实现。

1997年新能源法实施后，在一系列制度的共同作用下，日本太阳能利用取得了明显成效。1999年供给方新能源利用的实际成果换算为原油693kl，相当于占日本一次能源总供给的1.2%，其中太阳能发电由1996年的1.4万kl增加到了1999年的5.3kl，短短的三年时间增加了4倍[25]。

根据资源能源厅的调查，2002年太阳能发电的实际利用量换算为原油是15.5万kl，设备规模为63.3万kw。在维持现状的情况下2010年可达到62万kl的能量，设备规模可达到254万kw[26]。

日本的太阳能利用法律制度的有效实施，带来了巨大的经济效益。日本居民太阳能发电屋顶系统发电量快速增长，其中2002年增长了47%，2003年增长了45%。2003年底，日本安装的太阳能发电系统总发电量达887兆瓦，并提出2010年将这一数字提高到4820兆瓦[27]。此时的日本不管是在市场规模或是在生产能力方面，都占全世界50%以上，领先世界。2009年4月9日麻生首相更提出“2020年之前使太阳能发电规模扩大至目前的20倍”。日本已成为全球太阳能产业发展最快的国家之一。

日本太阳能利用制度的实施，使得太阳能利用系统的价格大幅下降，不仅扩大了太阳能利用的国内市场，使日本成为了世界上最大的太阳能发电系统普及利用国[28]，也大大提升了日本太阳能利用的国际竞争力。日本凭借其发展优势和技术优势，迅速抢占全球太阳能市场，日本的大型的太阳能利用企业也纷纷进军国际市场。夏普2005年太阳能电池生产量约为43万kW，位居世界第一。三洋电机、京瓷、三菱电机等日本的大企业都积极投身于太阳能利用产业，不仅仅在国内市场，在世界各地积极进行投资建立海外工厂，产业规模也扩展到在美国、英国、墨西哥等国家。

(2)带动相关产业发展，增加就业岗位

不仅如此，太阳能利用的迅速普及与发展也带动了相关产业的发展，增加就业岗位。太阳能的相关技术开发，同电器行业、原材料、建筑业等相关技术开发密切相关，仅在太阳能发电产业领域内，就有硅片、太阳能电池制造、光玻璃原材料、变流器以及架台等周边产业，此外还有住宅厂家、一些电器设施店等等。日本的太阳能产业已经形成了一条较完整的产业链，这其中的每一个产业一方面既从中受益，另一方面又是整个太阳能产业链的细节支点。在新技术和商品的开发利用过程中，新兴市场的带动也伴随着了就业岗位的增加。2009年日本提出自称为“世界上最好的阳光计划”的加大推广家庭太阳能发电计划，根据这个规划，日本太阳能发电产业规模将达到10兆日元，行业雇佣从业人员人数将由目前的1.2万人扩大到2020年的11万人，太阳能产业将多提供9.8万个就业岗位[29]。

2、环境效益

在有效的制度环境下，日本太阳能利用的迅速普及和产业规模的迅速扩大，不仅节约了化石燃料，减少了温室气体排放，也产生了巨大的环境效益。

以家用太阳能利用补助制度为例。家用太阳能利用是日本太阳能利用的主要方面。因为一般家庭每年约排放出3.5吨的二氧化碳，而使用太阳能发电设施时，可减少一般家庭二氧化碳排放量的30%，也就是每年能减排1吨的二氧化碳，这个量相当于1000平方米森林对于二氧化碳的吸收量[30]，所以，日本国内太阳能电池的八成以上都是面向家用消费者，因此，该制度为减少二氧化碳的排放做出了巨大贡献。

从1994年开始实施对消费者进行“直补”后，到2004年家用设备利用量和发电量相对于1994年扩大了约100倍，因此，与之相对应，2004年的二氧化碳削减量也约是1994年的100倍，11年间中的削减量总计约27万吨（如表4）。即使在2000年后政府的补助金开始逐年减少的情况下，而家用太阳能发电设备的普及利用量仍保持稳定持续增幅，二氧化碳的削减量也仍每年约一万吨的增加。

表4  日本家用太阳能发电设备的利用状况和补助金状况[31]

                       资料来源：日本太阳能发电协会

  6、社会效益

  太阳能利用对防止地球温室化效应具有十分重要的作用，通过相应的制度安排，开展宣传教育，日本国民的能源危机意识、环境保护意识和太阳能知识进一步提高，充分理解了太阳能利用在对社会经济的可持续发展中的重要作用，在太阳能利用推广中给予了积极合作，同时，政府率先垂范，在公共设施上积极使用太阳能利用设备，并通过NEDO的太阳能地区示范项目，大大提高了国民利用太阳能的意愿[32]。在相关政策的支持下，自愿利用太阳能的消费者数量不断增长，以保护环境、防止地球温室化为宗旨的社团组织也得到了相应的发展，太阳能利用制度的实施在日本具有了坚实的社会基础。

以NEDO为桥梁，日本各类企业纷纷就太阳能等新能源合作开发展开了合力攻坚的各种活动。日本各行各业的大企业很多都是这个机构的赞助会员，赞助企业会员遍及汽车、数码家电、钢铁、电信、银行、商社等日本各主导产业的龙头企业。在这种体制下，合力攻坚的成果为赞助会员优惠享有，而由于赞助会员面非常广，因而太阳能产业的发展成果能够在较短的时间内迅速为各行各业所共享，从而惠及整个国家。

同时，由于太阳能具有分布式能源的特点，送电时可大大降低能量损失，在灾害等紧急情况下可作为独立的电力来源，并能在电力峰值的减少方面有较好的效果，这些也都给国家带来了巨大的社会效益。

三、 日本太阳能利用制度的启示与借鉴

  （一）启示

能源和环境问题已成为我国实现经济可持续发展的两个绕不过的坎，开发利用太阳能的重要性和必要性自不待言。

我国全国三分之二的面积属于太阳能利用条件较好的地区，尤其是西部地区太阳能资源丰富，年辐射量超过60万焦耳/平方厘米，每年地表吸收的太阳能大约相当于17万亿吨标准煤的能量，开发利用前景广阔。作为我国最早形成产业化规模的可再生能源——光伏发电，近年来发展迅猛，2006年我国的太阳能电池产量已经超过美国，成为继日本、德国之后世界第三大太阳能电池生产国。但原材料和市场两头在外的情形成为我国太阳能利用率低迷和产业发展的瓶颈，究其原因，就在于我国太阳能利用领域法律制度的相对缺失，其中关于太阳能利用的法律规定更是少之又少。

尽管我国己经颁布了《可再生能源法》，但可再生能源法只是一个宏观的可再生能源领域的基本法,对可再生能源发展的许多细节并没有规定，直接关于太阳能利用的规定也仅有第17条，并且比较笼统；仅有的一些规定也不够规范化、法律化，表现为:以宣示性和口号性的条文为主，缺乏强制性的规范内容和实施的具体细则，缺乏相应的经济激励措施以及行政监督手段，可操作性极差。近年来。虽然相关部门为鼓励发展使用新能源，对于使用太阳能等新能源提供一定的财政补助，并在2006年出台了《可再生能源专项资金》来支持太阳能等可再生能源开发利用的科技研究、标准制定和示范工程[33]。但发展太阳能最关键的并不是通过政府直接的资金补助，因为政府的作用毕竟是有限，最重要的还是需要建立一个完善的促进太阳能利用的法律制度体系和与之相配套政策措施，通过法律保障和政府引导来鼓励开发和培育太阳能利用市场，以实现太阳能利用的快速发展。

改革开放以来，我国经济发展在飞速发展的同时，环境能源的压力也不断增大，经济的转型和产业结构的调整等，都和当初日本发展太阳能产业初期的背景相似；同上个世纪70年代的日本一样，我国目前也拥有强大的公共财政优势，可以运用这种优势发挥政府对影响产业结构的调整和对太阳能利用科技研发活动支持作用[34]。因此，相对完善和成功的日本太阳能利用法律制度，给我国太阳能利用法律制度的构建至少提供了三个方面的启示。

1、 注重法律制度体系的构建，制定可操作的具体制度和政策措施

日本太阳能利用之所以能取得如此辉煌成就，得益于日本一贯的法制原则。经过三十多年的努力，日本从宏观战略层面的能源政策基本法、国家能源新战略，到能源基本计划、新能源利用大纲和太阳能利用的具体法律，再到各部法律的实施细则、省令、政令和告示，全面系统的构筑了日本独特的金字塔式的太阳能利用的法律制度体系，有效地约束、规范和激励政府、社会、企业和国民的行为，为太阳能利用普及提供了制度保障。

制度的可操作性越强，就越容易贯彻实施，也表明这一制度发展水平越高，所以，法律制度健全和完善的过程实质上就是一个操作性不断强化的过程[35]。在推进太阳能利用的过程中，日本十分注重政府的引导，根据法律法规的规定，充分发挥政府的公共职能，运用预算补贴、税收、融资等一系列制度为太阳能利用的普及保驾护航；同时，日本也尊重和发挥市场的作用，通过建立市场配额体系，来达到扩大产业规模降低成本的目的。这些具体的制度与措施，适用对象明确，实施目标量化，数值目标计算方法具体明晰，这不仅有利于各项法律制度的实施，也有利于之后的法律制度实施效果的评估和改进。

2、 注重制度间的衔接，强调各部门配合，消除太阳能利用制度实施的障碍

在国家层面，由于太阳能在利用方式和利用过程中的特点，决定了仅有太阳能利用制度是远远不够的，还必须处理好与其他相关制度的衔接。如太阳能发电，太阳能发电设备在建筑上的应用等，这些都与电力部门、建筑部门的相关法律有密切的联系。为防止部门法之间冲突，或管辖交叉及不同部门之间利益的冲突而影响太阳能利用制度的实施，日本尤其注意相关法律的联动修订，并通过相关制度强调各部门之间协调。如，在电气事业法以及相关法令中，有许多与太阳能光伏发电系统关系密切，为此从1996年12月1日开始，电气事业法以及相关规定也进行了修改。

在地方层面，地方政府也会在法律规定的范围内，制定地区内太阳能等新能源利用相关的财税制度和融资制度，并同国家支援机关（如NEDO、NEF、资源能源厅、经济产业省、日本政策投资银行、中小企业金融合作社、住宅金融合作社等）密切配合，发挥举国体制的优势，全民动员，共同推动太阳能利用的发展。

3、注重制度绩效评估并及时做出调整，确保推动太阳能利用制度目的更好实现

太阳能利用高成本的特点，决定了政府是太阳能利用制度构建和完善的重要推动力，由政府制定的与相关法律相配套的不同发展时期的具体制度与扶持措施的实效评估尤为重要。日本的法律比较细化，虽然在法律实施中可操作性较强，但灵活性差，也容易与迅速发展的社会经济现实相脱节，为此，日本政府每年都会投入大量的人力物力，调查分析太阳能利用领域在过去的发展状况，法律、政策的实施效果，并在此基础上以《能源白皮书》形式对现行制度与政策进行分析评价，提出今后的发展方向和政策措施建议。这种在调查分析实际情况的前提下及时修改法律的特点使日本能及时地在实践中发现太阳能利用制度在实施过程中问题，并做出相应的调整，从而更好的实现了最初的立法目的。如，1997年制定的《促进新能源利用特别措施法》，于1999年、2001年、2002年等先后对其进行了修改。具体规定新能源利用的内容、中小企业者范围的《促进新能源利用特别措施法施行细则》（1997年），也于1999年、2000年、2001年、2002年经过多次修改。通过制度绩效评估，不断地调整具体的法律规定，也是日本太阳能等新能源利用快速发展的重要因素之一。

  （二）借鉴

日本的太阳能利用法律制度是一种运用强制、指导、经济激励等多种价值判断与取向各不相同的法律手段进行系统调整的法律实施模式，它注重政府的政策引导、但同时又积极依靠市场运作，提倡全民的参与，综合发挥了法律的指引、评价、预测、强制等多种规范作用，对太阳能开发利用的全过程实行有效的调整[36]，有效推动了太阳能利用的发展。他山之石，可以攻玉。我们应当借鉴日本的成功经验，并结合我国的具体国情完善我国的太阳能利用法律制度体系，并通过这个法律制度体系来缓解我国能源和环境危机，实现经济的可持续发展。为此，我们应当做好以下几方面的工作：

1、 坚持可持续发展的能源战略，完善太阳能利用法律制度体系与配套措施

我国已明确了可持续发展的能源战略，但太阳能利用相关的法律还欠完善，如作为可再生能源基本法的《可再生能源法》只有第17条对太阳能利用做了仍无可操作性可言的具体规定，没有形成一套完整的推进太阳能利用的制度体系。并且有关太阳能利用方面的政策法律措施规定得过于分散，存在政策法律措施的制度目标不协调，相关规定不配套甚至存在着矛盾或冲突。如“上网电价法”和“全网平摊法”是《可再生能源法》的精髓，但颁布的实施细则却没有体现其基本精神，这些都严重影响我国太阳能利用市场和产业的发展。因而，我们在完善太阳能利用法律，制定配套制度和措施时，应根据我们既定的可持续发展能源战略，完善现行的可再生能源法，修订与太阳能利用相关的电力法、节能法、城市规划法、建筑法，以保持法律制度目标的一致性；应注意制度措施的目标性和针对性，避免制度措施的盲目性和不可衡量性，根据太阳能利用的特点，既要有契合实际的量化目标，又要有分解落实的激励机制和执法监督，明确各主体的责、权、利；要注重制度措施的绩效评估，并以此为基础，清理、整合现行的有关太阳能利用的行政法规、规章、技术规范以及相应的规划、计划，不断修正制度措施，以达到最优化。

2、 正确处理政府干预与市场规律的关系，注重经济激励制度的应用

市场经济以其独特的运行规律，显示了其在社会资源配置方面的巨大优势，有其他资源配置方式相比，市场机制是最具有经济效率的[37]。然而，市场也不是万能的，在太阳能利用领域，市场机制是部分失灵的。这是因为太阳能利用初期，市场是不完善的，太阳能利用的成本比较高，使得太阳能等新能源与其他常规能源相比不具备竞争力。能源的外部性特征表明，大力推广太阳能利用单单放手于市场是不行的，需要政府积极地给予干预，即通过公权力制定相应的规则和制度，矫正太阳能利用市场的不完善和竞争的不完善，并充分发挥政府公共财政的资源配置职能来对其进行引导和促进。日本太阳能利用法律制度就十分注重政府的引导，日本家用太阳能补助、税收优惠、剩余电力买入等激励制度的实施对太阳能利用初期市场的形成以及对太阳能产业发展的作用，足以说明有效的激励制度不仅可以克服市场失灵的弊端，还可能促进太阳能的迅速发展。

激励制度的制定与一国的政治体制、经济体制、经济发展水平、产业发展水平密切相关，财政补贴制度和税收优惠制度是在日本及欧洲太阳能利用市场和产业发展的过程中被证明最有效的太阳能利用激励制度。这是因为财政补贴制度和税收优惠制度不仅可以引导市场主体的经济行为，刺激社会总需求，促进太阳能利用市场的形成，而且具有较强的针对性和灵活性，它可以根据市场和产业发展的的不同阶段予以修正和调整。但依赖政府的财政激励制度不是长久之计，在市场条件成熟后还必须回归市场。

我们应当结合我国的现实国情，在太阳能能发展的不同时期采用相应的制度措施，以达到持续扩大市场规模，最终降低成本，促进太阳能利用推广应用的目标。在目前太阳能利用市场还处在开拓的初期阶段我们可以建立以财政补贴制度和税收优惠制度为主，其他政策措施为辅的激励制度体系。在设计和实施激励制度的过程中，必须体现法律的权威性、严肃性及重要地位，从能源、经济与环境的协调发展角度通盘考虑，确定明确的制度目标；必须符合市场经济规律的运行机制，兼顾国情，确保制度实施的可行性和有效性，应注意各项激励制度的协调，以达到制度体系的最优化。具体来说，国家应该利用财政补贴、税收减免、提供免息或低息贷款、建立滚动发展基金等经济调控手段，吸引社会资金投入，加快建设太阳能利用的国内市场，进一步拓展国际市场，做大做强太阳能利用产业。并根据太阳能利用市场和产业发展情况，及时调整激励结构，审慎地逐步取消补贴，发挥市场的资源配置功能。

  3、普及太阳能知识，提高自主创新能力，促进太阳能利用产学研合作

为了推进太阳能利用制度的实施，必须将太阳能利用的发展规划和管理纳入我国能源战略部署和实施步骤，发挥举国体制的优势，加强太阳能利用相关知识的普及教育，充分利用民间社团组织的自我教育功能，提高民众对太阳能的认知，争取民众对太阳能利用制度实施的理解与合作。

技术发展与技术的产业化对于太阳能产业发展的重要性是不言而喻的，为了降低太阳能利用的成本，有必要加大太阳能利用科技的投入，在资金、信贷和技术引进等方面给予支持，并通过产学研合作，提高太阳能利用技术的自主创新能力，为太阳能利用的普及和发展奠定坚实的技术基础。

我国太阳能利用产业目前处在发展的机遇期，同时我国又拥有世界第一大的太阳能市场空间，在能源危机和金融危机交织的当今，发展太阳能等可再生能源产业是摆脱危机、重整经济的重要途径，而大力开发和利用太阳能需要政策法规的鼎力支持，因而，借鉴他国的成功经验，完善我国促进和发展太阳能利用的法律制度体系是当务之急。

[1] 《エネルギー白書２００7》解説http://www.enecho.meti.go.jp/topics/hakusho/index.htm

[2]《エネルギー白書２００7》解説http://www.enecho.meti.go.jp/topics/hakusho/index.htm

[3]「長期エネルギー需給見通し」.資源エネルギー庁http://www.enecho.meti.go.jp/topics/080523b.pdf

[4]沈惠平.《日本环境政策分析》.载《管理科学》.2003年第3期

[5]「新エネルギー関連法令」.新エネルギーみらいさがhttp://www.pref.saga.lg.jp/at-contents/kankyo/energy/law.html

[6]国际电力网http://www.in-en.com/power/html/power-0928092863265835.html

[7]日本最新太阳能产业策略观察http://www.digitimes.com.tw/tw/rpt/rpt_show.asp?cat=SOR&v=20090505-127

[8]日本重启太阳能补贴政策 欲夺回全球太阳能领导地位

http://www.digitimes.com.tw/tw/showimg.asp?sourcetype=2&filename=image008.png&source=20090209-030&n=1

[9]日本启动光伏产业新政http://www.in-en.com/article/html/energy_0934093463394280.html

[10]総合資源エネルギー調査会新エネルギー部会緊急提言「新エネルギー政策の新たな方向性－新エネルギーモデル国家の構築に向けて－」http://www.meti.go.jp/report/data/g80925bj.html

[11]井熊均編.「だから日本の新エネルギーはうまくいかない」.[M].日刊工業新聞社.2007：151－152

[12]資源エネルギー庁編.「平成15年度版新エネルギー便覧」.[M].財団法人経済産業調査会.2004.3：125

[13]資源エネルギー庁編.「平成15年度版新エネルギー便覧」.[M].財団法人経済産業調査会.2004.3：249－254

[14]資源エネルギー庁編.「平成15年度版新エネルギー便覧」.[M].財団法人経済産業調査会.2004.3：249－254

[15][美] 霍华德·格尔勒.《能源革命》.[M].中国环境科学出版社.2006年版.第72页

[16]資源エネルギー庁編.「平成15年度版新エネルギー便覧」.[M].財団法人経済産業調査会.2004.3：244

[17]「新エネルギーを支える施策と制度」.新エネルギーパートナーシップ（NEPS）http://neps.nef.or.jp/system.html

[18]中崎尚俊.「太陽光発電の現状と経済産業省による普及促進施策」.「資源環境対策」.2007.4：84－85

[19]駒橋徐.「新エネルギー創造から普及へ」.[M].日刊工業新聞社.2004：88－89

[20] 日本发布太阳能新蓝图：确保赢得国际竞争力http://solar.ofweek.com/2009-06/ART-260005-8110-28416136.html

[21]「太陽光発電からの余剰電力購入量の推移」.NEDO：独立行政法人新エネルギー産業技術総合開発機構http://www.nedo.go.jp/nedata/17fy/01/b/0001b007.html

[22]日本出台可再生能源刺激计划 http://www.in-en.com/article/html/energy_1029102970417594.html

[23]資源エネルギー庁編.「平成15年度版新エネルギー便覧」.[M].財団法人経済産業調査会.2004.3：131

[24]《日本打造可再生能源发展整体架构》http://www.cres.org.cn/policy_file/2008-1-4/200814100420.html

[25]傘木和俊、石川修.「太陽光発電計画マニュアル」.[M].オーム社.2002：5

[26]資源エネルギー庁編.「平成15年度版新エネルギー便覧」.[M].財団法人経済産業調査会.2004.3：23

[27]朴光姬.《日本的能源》.[M].经济科学出版社.2008年版.第350页

[28]資源エネルギー庁編.「平成15年度版新エネルギー便覧」.[M].財団法人経済産業調査会.2004.3

[29]日本出台可再生能源刺激计划 http://www.in-en.com/article/html/energy_1029102970417594.html

[30]PVTEC:太陽光発電技術研究組合http://www.pvtec.or.jp/knowledge/03.html

[31]中野諭.「家用太陽光発電装置の二酸化炭素削減効果とユーザーコストの計測」.2006.8 http://kkuri.cache.waseda.ac.jp/~kkuri/seeps2006/pdf/2076_DDXFvkzD.pdf

[32]傘木和俊、石川修.「太陽光発電計画マニュアル」.[M].オーム社.2002：30

[33]朱志刚.《加快迈向新能源时代——构建有利于新能源发展的财税制度研究》.[M].中国环境科学出版社.2008年版.第113页

[34]Peter Lorenz, Dickon Pinner,  Thomas Seitz.《太阳能发电的经济法则》.《麦肯锡季刊》.2008年第9期

[35]张璐.《环境产业的法律调整》.[M].科学出版社.2005年版..第141页

[36]张璐.《环境产业的法律调整》.[M].科学出版社.2005年版.第76-80页

[37]刘长滨等.《太阳能建筑应用的政策与市场运行模式》.[M].中国建筑工业出版社.2007年版.第177页